RÈGLE DE LA SPÉCIALITÉ DES VOTES EN MATIÈRE DE DÉPENSES

rompue pendant les premières années de la Restauration. Il reçut une satisfaction partielle par l'ordonnance du l^"" septembre 1827 qui fait un pas de plus dans la voie de la spécialité : « Art. l^*" : A partir de l'exercice 1829, le projet du budget général de TEtat présentera distinctement l'évaluation des dépenses par branches principales de services.

Art. 2 : Les divisions établies au budget des dépenses prendront le titre de sections spéciales ; les développements portés dans les états à l'appui continueront d'être considérés comme des subdivisions variables. »

Cette ordonnance fait donc descendre la spécialité, du vote par ministère au vote par section de ministère. On vote autant de crédits distincts qu'il y a de branches principales de services dans un ministère. Les ministres ne sont plus entièrement maîtres de l'aménagement des crédits à l'intérieur de leur département *.

La révolution de 1830 amena un nouveau progrès. La loi du 29 janvier 1831 institue le vote par chapitres, c'est-à-dire par subdivisions de section : « Art. 11 : Le budget des dépenses de chaque ministère sera, à l'avenir, divisé en chapitres spéciaux ; chaque chapitre ne con-' tiendra que des services corrélatifs ou de môme nature...

Art. 12 : Les sommes affectées par la loi à chacun de ces chapitres ne pourront être appliquées h des chapitres différents. »

2° Second Empire. — Le second Empire nous fait retraverser les trois phases que nous venons de parcourir, au fur et à mesure que l'Empire dessine son orientation dans le sens Hbéral. Au début, la Constitution du 25 décembre 1852 rétablit le vote par ministère ; le sénatusconsulte du 31 décembre 1861 revient au vote par sections ; enfin, le vote par chapitres est reconquis dans le sénatus-consulte du 8 septembre 1869.

Seulement, chose essentielle à remarquer, cette déférence progressive vis-à-vis du Parlement était toute d'apparence : en réalité, le second Empire ne pratiqua jamais que la spécialité par ministère, car la spécialité par sections et par chapitres fut neutralisée par le procédé des virements.

La spécialité véritable résulte, en effet, de la combinaison de ces deux éléments : 1° le Parlement émet un vote distinct sur chaque subdivision

1 . Il résulta de cette réforme que le vote du budget de 1829 s'applique non plus à sept ministères mais à 52 sections. Pour chacune, les états du budget comprenaient un détail de répartition des crédits par chapitre et par ai-ticle ; mais ce n'était là qu'un aperçu sur lequel le Parlement n'était pas appelé à émettre de votes particuliers, une « subdivision variable » qui n'engageait pas l'administration, toujours maîtresse de changer la répartition à l'intérieur de la section .

budgétaire; 2° ce vote lie le gouvernement quant à Taffectation et h la quotité du crédit spécial, telles que les Chambres les ont fixées. Or, sous TEmpire, il n'en fut jamais ainsi que pour l'ensemble d'un ministère. A partir de 1861, puis de 1869, le Parlement est bien appelé à émettre un vote distinct par section, puis par chapitre ; mais ce vote ne lie pas le gouvernement quant à la quotité et à l'affectation du crédit de la section ou du chapitre. Le sénatus-consulte de 1861 a en effet autorisé les virements de section à section ; c'est-à-dire qu'à l'intérieur d'un même ministère, les ministres ont le droit de prélever une part des crédits d'une section trop largement dotée, pour l'appliquer aux besoins d'une autre section qui manque de ressources. Nous retrouverons d'ailleurs plus tard cette question des virements (V. chap. xvii, p. 146 et s.).

3^ Période actuelle : vote par chapitres. — La troisième phase — actuelle — s'ouvre avec la loi du 16 septembre 1871 toujours en vigueur : «Art. 30: Le budget est voté jpar chapitres ; aucun virement ne peut avoir lieu d'un chapitre à un autre. »

L'état législatif A, annexé à l'article de loi qui ouvre les crédits, état dont toutes les divisions devront faire successivement l'objet d'un vote, avant que l'ensemble de l'article ne soit adopté par un dernier vote récapitulatif, présente donc les dépenses de chaque ministère réparties en un certain nombre de chapitres numérotés *.

Subdivisions du chapitre : leur portée. — Si l'on se reporte au développement des dépenses des ministères, contenu dans les Documents généraux annexes qui ne font pas partie du corps de la loi, on voit qu'ils poussent plus loin encore la subdivision et que certains chapitres sont décomposés en articles , parfois eux-mêmes scindés en paragraphes -. Quelle est donc la portée de cette sous-division en articles de chapitres et paragraphes d'articles, puisque le vote des Chambres ne s'étend pas jusqu'à elle? En principe, elle n'a qu'une valeur indicative et documentaire ; une fois le chapitre voté, le ministre n'est pas lié légalement par la sous-répartition présentée aux Chambres. Il peut faire des virements entre paragraphes et entre articles du même chapitre, affecter librement les crédits du chapitre à tout emploi qui rentre dans l'objet de ce chapitre, et sa responsabilité légale et pécuniaire ' ne sera

1 . Par exemple : ministère des finances, chap. 44 : traitement du ministre et personnel de l'administration centrale : 3.813.250 francs ; chap. 48 : matériel de l'administration centrale : 338.930 francs, chap. 49 : impressions 2.193.400 francs.

2. Ce mode de présentation est d'ailleurs prescrit par l'article 53 de la loi du 28 décembre 1895. — Ne pas confondre les articles subdivisions du chapitre, avec les articles du texte de la loi du budget.

3. Controversé à tort par le Parlement : voir affaire des réfugiés espagnols. Boucard et Jèze, op. cit., t. f, p. 213 et suiv.