CHAPITRE XV

RÈGLE DE l'autorisation PRÉALABLE. — DOUZIEMES PROVISOIRES.

Caractères de l'autorisation budgétaire. — Leurs conséquences. — Nous avons examiné dans les chapitres précédents la procédure habituelle du vote du budget. L'autorisation parlementaire va habiliter le pouvoir exécutif à effectuer des actes de dépense et des actes de recette. Elle est donc nécessairement préalable, d'oii cette première question : si le budget n'est pas définitivement voté au moment où il devrait entrer en vigueur, comment s'y prendra-t-on pour assurer provisoirement l'existence des services ? C'est la question des douzièmes provisoires.

D'autre part, cette autorisation est circonscrite à un double point de vue : elle est limitée dans sa durée, ne s'applique qu'à une période définie, qui est, dans la plupart des pays, d'une année : doù la règle de Vnnnuaiité du budget, à laquelle nous consacrerons quelques explications, en indiquant les exceptions qu'elle comporte chez certains peuples (budgets extraordinaires, fonds consolidé anglais, etc.).

Lautorisation est circonscrite, en second lieu, quant à son étendue, puisque le pouvoir exécutif ne peut recourir à d'autres sources de recettes que celles énumérées au budget, ni dépenser au delà des crédits budgétaires. D'où l'obligation pour le gouvernement, au cas où les crédits volés apparaissent insuffisants en cours d'exécution des services, de demander à temps aux Chambres une autorisation supplémentaire, de solliciter de nouveaux crédits. C'est la question des crédits additionnels qui fera l'objet de la 3« partie de ces développements.

Dire que le budget doit être préalable, cela veut dire qu'il a pour but non pas de ratifier mais ^'autoriser. Les droits budgétaires du Parlement seraient illusoires s'il était mis en présence du fait accompli.

Cette règle est rigoureusement observée en France ; on n'y relève en effet qu'une exception qui vise un cas tout à fait particulier. La Guerre et la Marine peuvent faire emploi, dans les derniers mois de l'année, d'une certaine portion des crédits de l'année suivante, pour les dépenses des services des subsistances (décret du 3 avril 1876). Pour que les consommations puissent commencer au 1®"" janvier, il faut bien, en effet, que les matières aient été approvisionnées avant cette date, d'où la nécessité d'employer à l'avance pour la confection des approvisionnements

de l'année, les crédits afférents à cette année-là. Ce ne devait être d'abord qu'une anticipation sur l'exécution du budget déjà voté ; c'est devenu, en raison de l'époque tardive à laquelle le budget est voté, une anticipation sur le vote même du budget. C'est la seule dérogation importante à la règle de l'autorisation préalable.

Cependant, il arrive fréquemment que le budget ne soit voté qu'après l'ouverture de l'année financière à laquelle il s'applique. Ce retard peut tenir à des accidents, à une crise politique qui a interrompu la discussion parlementaire, à la négligence des Chambres ou à leur méthode de travail défectueuse ; c'est le cas actuel en France * ; il peut résulter aussi d'usages consacrés qui font considérer comme normal le vote du budget seulement en cours d'année ; c'est le cas pour la Belgique et pour l'Angleterre.

Comment les services publics pourront-ils fonctionner depuis l'ouverture de l'année financière jusqu'à la date du vote du budget, puisque le gouvernement ne peut ni dépenser, ni percevoir sans l'autorisation du Parlement ? Cette difficulté est résolue par la pratique des douzièmes provisoires f qui confèrent au gouvernement une autorisation préalable précaire, en attendant l'autorisation définitive.

Les douzièmes provisoires en France. — En France, la tradition toujours affirmée, même alors qu'on est obligé de l'enfreindre, c'est que le budget doit être voté avant le 31 décembre. Les douzièmes provisoires y apparaissent comme un expédient auquel on se trouve acculé en dernière heure, et qui témoigne que l'expédition des affaires publiques ne s'accomplit pas régulièrement. Ils occupent d'ailleurs, malgré leur caractère anormal, une large place dans l'histoire de nos finances. Leur origine remonte aux débuts mômes de notre organisation moderne. Le 17 juin 1789, les députés du Tiers-Etat réunis en Assemblée nationale déclarent qu'ils autorisent provisoirement la levée des impôts illégalement établis et perçus, jusqu'au jour où l'Assemblée aura fixé ellemême les impôts. Depuis, ils marquent par leur retour presque toutes les époques agitées de notre vie politique : on les trouve pendant 6 ans après 1815, pendant 3 ans après 1830, en 1849, en 1872. A partir de 1884, ils s'installent chez nous presque en permanence, bien que cette fois la persistance n'en soit plus excusée par des troubles pubHcs et

1. Ainsi, la Chambre a, du commencement de novembre 1905 à la fin de février 1906, consacré 47 séances à la discussion du budget de 1906 : en fait, 14 seulement ont été employées à son examen ; les autres ont été occupées par des interpellations greffées à tort ou cà raison sur le budget, ou à des discussions générales sur des sujets n'ayant qu'un rapport souvent lointain avec les finances du pays ( Rapport de M. Baudin sur le projet de douzièmes provisoires pour mars et avril lOOfi).

n'en soit due qu'aux lenteurs ou à la marche désordonnée de la discussion parlementaire. Pour nous en tenir à ces dernières années, depuis le budget de 1895 inclus jusqu'à celui de 1906 voté à la fin d'avril 1906, c'est-à-dire sur 12 budgets, 10 ont été votés avec un retard de 2 à 3 mois, et ont nécessité l'ouverture de douzièmes provisoires.

Objet de la loi de douzièmes. — Dans les derniers jours du mois de décembre, lorsqu'il est devenu certain que le budget ne pourra être adopté à temps, le ministre des finances dépose au Parlement un projet de loi de douzièmes. Ce projet de loi a pour but : 1° d'ouvrir les crédits provisoires nécessaires à assurer l'exécution des services publics pour le nombre de mois qu'on prévoit devoir encore s'écouler jusqu'au vote du budget * ; 2° d'autoriser à continuer la perception, conformément aux lois existantes, des impôts et revenus publics * ; 3" de donner, à titre partiel et temporaire, les autorisations diverses insérées dans les dispositions annuelles du projet de budget (crédits d'inscription de pensions, crédits d'engagement de subventions, travaux neufs des compagnies de chemins de fer, émission de bons du Trésor, etc.). C'est une sorte de budget provisionnel et sommaire, un budget de fortune, qui se trouve ainsi présenté à l'adoption des Chambres pour suppléer à l'absence du vrai budget dans lequel il s'absorbera d'ailleurs, le moment venu.

En effet, lorsque les Chambres accordent, par ex., deux douzièmes provisoires pour janvier et février, et que le budget normal n'est appliqué qu'au 1^' mars, en fait, elles votent bien un budget provisoire de 2 mois, et un budget normal de 10 mois — mais en fait seulement, et non en théorie : le budget définitif voté en cours d'exercice réintégrera dans ses cadres les portions qui en ont été détachées par la loi de douzièmes, de façon à demeurer le budget unique et général de l'exercice ; ses évaluations de recettes sont données pour tout l'exercice, dont une partie est déjà dans le passé, et de même il ouvre des crédits pour l'année entière, crédits dans le chiffre total desquels se trouvent repris et confondus les crédits provisoires attribués par la loi de douzièmes *. Il est à la fois préalable et rétrospectif.

1 . Si à l'expiration des premiers douzièmes, le budget n'est pas encore voté, de nouveaux douzièmes seront demandés au Parlement.

2. Par suite d'un manque d'harmonie dans ses dispositions, la première loi de douzièmes autorise la continuation de la perception des impôts et revenus pour tout Vexercice, au lieu de limiter son autorisation au même nombre de mois que pour les dépenses.

3 . « Les crédits ouverts par les articles ci-dessus, énonce toujours la loi de douzièmes, se confondront d'ailleurs avec les crédits qui seront accordés pour l'année entière par la loi de finances de lesercice... » — Formules analogues en ce qui concerne les dispositions annuelles.

Calcul des douzièmes . — Le nom de douzièmes vient de ce que les crédits provisoires demandés pour 1, 2, 3 mois, représentent 1, 2, 3 douzièmes des crédits prévus pour Tannée. Ces douzièmes ne sont pas d'ailleurs des douzièmes mathématiques, mais des douzièmes approximatifs.

Voici généralement comment on les calcule :

1" On prend pour base les chiffres des crédits attribués pour Tannée à chaque ministère^ dans le projet de budget, tel qu'il est sorti des délibérations de la commission du budget \ et on les rapproche des crédits votés dans le dernier budget. Si les crédits proposés sont supérieurs à ceux du budget précédent, on en déduit toute la part d'excédent qui a trait à des augmentations facultatives de dépenses, c'est-àdire qui ne concerne pas des augmentations nécessaires, résultant de l'application des lois existantes 2.

// est en effet de principe que la loi des douzièmes n'est qu'une tacite reconduction du budget antérieur, qui laisse les choses dans un statu quo provisoire. Le budget définitif pourra donc, seul, habiliter à engager de nouvelles dépenses, quand celles-ci sont facultatives (par ex,, extension de certains services), ainsi d'ailleurs qu'à effectuer les réductions de dépenses prévues (par ex., suppression ou restriction de certains services). Cependant, quant à ce dernier point, lorsque les crédits proposés pour un ministère sont inférieurs à ceux du précédent budget, on les prend néanmoins tels que comme base de calcul.

2° On a ainsi les crédits sur lesquels le douzième mathématique doit être calculé : c'est l'affaire d'une simple division.

3° On apporte à ce douzième mathématique les corrections nécessitées par ce fait que certaines dépenses, à raison de leur nature, sont inégalement réparties entre les divers mois de Tannée.

40 Pour opérer ces corrections, on ne tient compte que des dépenses qui viendront à exigibilité pendant la durée des douzièmes, mais non de celles qui, engagées pendant ce temps, n'arriveront à échéance qu'après le vote du budget. Les crédits provisoires sont faits simplement pour parer à l'indispensable.

Inconvénients des douzièmes. — Les douzièmes provisoires justifient pleinement, dans notre organisation financière, les griefs dont ils sont l'objet.

1» Etablis et votés à la dernière heure, ils imposent à Tadministra-

1 . Ces chiffres sont inscrits au rapport général de la commission.

2. Par ex. : les dépenses des pensions et des traitements pour l'exercice 1906 peuvent se trouver automatiquement et nécessairement accrues par le jeu de lois antérieurement votées, qui ont relevé certains traitements ou certaines pensions.

tion chargée de les préparer, et comme nous le verrons, d'en faire la répartition, une besogne considérable et précipitée, qui introduit dans les bureaux un désarroi inextricable. Cet inconvénient qui n'émeut guère les théoriciens est certainement l'un des plus sérieux dans la pratique ;

2" Ils portent atteinte au principe delà spécialité des votes budgétaires. En effet, étant donné l'urgence, ils sont ouverts en bloc et sans discussion au gouvernement. C'est un décret du Président de la République qui en fera la répartition par ministère et par chapitres de ministère. Mais bien que préalablement soumise à titre officieux à la commission du budget, cette répartition qui n'a pas été votée, qui est l'œuvre du gouvernement, ne le lie pas. Le contrôle parlementaire de l'utilité des dépenses s'efface donc complètement ;

3o Ils violent le principe qu'une dépense ne peut être engagée sans crédits : ils sont destinés à mettre les services en mesure d'acquitter simplement leurs dépenses exigibles ; dès lors, ceux-ci peuvent se trouver obligés d'engager des dépenses dont le paiement ne viendra que plus tard (commandes de matériel, travaux publics, marchés de longue haleine), sur les crédits à voter dans le budget, c'est-à-dire sur des espérances de crédits, sur des crédits non votés ;

4° Ils retardent la mise à exécution des réformes qui seront accomplies par le budget en discussion, et comme les prévisions de celui-ci ont été établies sur leur application supposée pendant 12 mois, ces prévisions se trouvent faussées.

Tant que le budget en effet n'a pas été consacré par l'accord complet et définitif des deux Chambres, ses dispositions ne peuvent pas être mises en vigueur, et le gouvernement est obligé d'administrer en conformité des lois existantes. S'il est très probable que le budget supprimera un impôt, cet impôt n'en continuera pas moins à être perçu pendant le régime des douzièmes. Inversement, si le budget doit ouvrir une branche nouvelle de dépenses, ces dépenses ne pourront être effectuées qu'après son vote.

La Chambre des députés a, il est vrai, tenté à plusieurs reprises d'insérer les réformes auxquelles elle était résolue, dans la loi des douzièmes, pour les rendre immédiatement applicables, mais elle s'est toujours heurtée à la légitime résistance du Sénat. Admettre en effet que les lois de douzièmes qui, vu l'urgence, passent sans discussion, deviennent le véhicule des dégrèvements ou des innovations fiscales, c'est désarmer le Sénat, et le priver de son droit d'examen. <v II est anormal, incorrect, et pour tout dire paradoxal, de demander au Sénat de voter des réductions de recettes dans une loi de douzièmes, sur un

budget qui ne lui a pas encore été transmis, et dont il ne connaît pas, dont il ne peut pas connaître, les éléments d'équilibre ^ »

Les douzièmes à l'étranger. — Système belge. — Le système des douzièmes provisoires a le même caractère d'expédient en Italie qu'en France. Au contraire, en Belgique et en Angleterre, le vote d'acomptes est passé à l'état de pratique usuelle. Dans le premier de ces pays, il fonctionne aussi mal qu'en France, et dans le second, il ne produit de bons résultats que grâce à des correctifs d'une légitimité douteuse.

En Belgique, où n'existe pas la règle de la préséance des dépenses sur les recettes, le premier budget voté, et qui l'est toujours en temps utile, est celui des recettes. Ensuite commence l'examen des différents budgets des dépenses, qui porte d'abord sur celles dont le vote présente le plus d'urgence. Quand viendra le mois de janvier, des votes d'acomptes mensuels assureront la marche des services qui n'ont pas encore été examinés, jusqu'au moment où, vers avril ou mai, l'ensemble du budget aura été adopté.

« Dès 1846, dit un auteur belge, dans un remarquable travail sur le budget de son pays 2, le Parlement a formulé des critiques fondées contre les crédits provisoires. Celles-ci se renouvellent au cours de chaque discussion budgétaire. Le gouvernement, lui aussi, se joint au Parlement pour déplorer la situation, mais elle se maintient et tend

plutôt à empirer Ce régime aboutit en réalité, sinon à supprimer,

du moins à énerver le contrôle budgétaire du Parlement. Car personne ne soutiendra sérieusement que ce dernier, lorsqu'il est appelé à statuer définitivement sur les budgets, quand ceux-ci sont déjà exécutés pour un quart, pour la moitié ou même pour les trois quarts, conserve pleinement la liberté de modifier la situation créée provisoirement. »

Votes d'acomptes en Angleterre. — L'Angleterre entretient également au moyen d'acomptes la marche des services publics, depuis le 1" avril, date d'ouverture de l'année financière, jusque vers le mois d'août, époque à laquelle est voté VActe d'appropriation, qui résume tous les votes d'acomptes successifs et arrête définitivement en recettes et en dépenses les chifTres du budget.

A la veille du jour où s'ouvre l'année financière, un certain nom-

1 . Rapport de M. Poincaré au Sénat sur le projet de douzièmes pour mars et avril 1906, — La difficulté avait trait à l'insertion par la Chambre dans le projet, de la suppression de la réglementation des bouilleurs de cru, et de la détaxe postale. Obligé de céder sur le fond, le Sénat a du moins sauvé le principe, en exigeant la disjonction de ces deux réformes, qui ont fait l'objet de lois distinctes de la loi des douzièmes.

2. Dubois, Etude sur le système belge en matière de budget de l'Etat, p. 297.

bre de crédits de la guerre, de la marine et des services civils ont été votés par la Chambre des Communes, sur le rapport de ses comités. Ils forment un lot qui est immédiatement détaché du budget en cours de discussion et soumis à l'approbation des lords et à l'assentiment royal, pour servir de premier acompte au gouvernement. Par ce vote d'acompte, le gouvernement est autorisé à prendre sur le Trésor, ou à emprunter à la Banque d'Angleterre, une somme correspondante aux crédits votés . Ces crédits qui ont été adoptés au fur et à mesure de la discussion du budget s'appliquent d'autre part à des objets de dépense déterminés, d'où une difficulté qui semble, au premier abord, insoluble : c'est en effet à tout l'ensemble des dépenses soumises au vote annuel* que le gouvernement devra faire face pendant quelques mois, avec des crédits qui ont été, eux, attribués pour l'année entière à des chapitres déterminés. Par ex., le secrétaire de la guerre va être obligé, pendant quelques mois, de payer la solde des troupes et de les nourrir, alors que les seuls crédits qui lui aient déjà été consentis sont relatifs uniquement à la solde des troupes, et que les crédits relatifs à leur entretien ne sont pas encore votés.

On tourne cette difficulté par le procédé suivant, qui est en réalité une infraction aux véritables principes budgétaires, infraction consacrée d'ailleurs par la tradition. Au moyen de virements provisoires, les ministres répartissent entre tous leurs services les crédits votés pour quelquesuns d'entre eux. Ils« déspécialisent » provisoirement ces crédits. Ainsi, le secrétaire de la guerre emploiera la somme qui lui a été allouée pour la solde des troupes pendant toute la durée de l'année, à subvenir aux frais de la solde, de l'habillement, des arsenaux, et autres dépenses à eiîectuer dans son département pendant les premiers mois. On régularisera les choses plus tard, lors du vote total du budget ^

Une autre tolérance, également consacrée par les usages, supprime un des principaux inconvénients que la pratique des douzièmes présente en France. Il est admis que les réformes fiscales contenues dans le projet de budget, et simplement approuvées par le comité des voies et moyens de la Chambre des Communes, soient appliquées sans attendre le vote final du budget.Un nouvel impôt proposé est, par exemple, perçu depuis le début de l'année financière, et avant que le vote définitif du budget ne l'ait légalisé. De même une diminution de taxes est opérée d'office, sauf à exiger des contribuables caution du paiement du surplus, pour

1 . Il en est en effet en Angleterre qui sont autorisées à titre permanent. — Voir chapitre suivant, p. 135-136.

2. Habituellement, deux autres votes d'acomptes interviennent dans les débuts de l'année financière, de façon à permettre l'attente du vote final.

le cas — qui ne se produit d'ailleurs jamais — où cette réduction ne serait pas définitivement votée.

Ce qui permet le bon fonctionnement en Angleterre de cette méthode assez singulière, c'est la confiance que le Parlement y montre au pouvoir exécutif en matière financière. Le budget, tel qu'il a été proposé par le gouvernement, est généralement adopté sans modifications, de sorte que les votes d'acomptes et l'application immédiate des réformes fiscales n'en sont, en somme, que la mise à exécution anticipée.

L'exemple de l'Angleterre a suscité l'idée de régulariser chez nous l'institution des douzièmes provisoires et d'en faire un rouage normal de nos finances, de façon à pouvoir corriger les évaluations budgétaires jusqu'à la dernière heure et leur donner le maximum d'exactitude. De ce que les Anglais font de bonnes finances avec des procédés, somme toute, incorrects en stricte théorie, il y aurait toutefois, croyons-nous, quelque paradoxe et quelque imprudence à proposer leur imitation aux pays auxquels il arrive de faire de mauvaises finances, même avec des principes réguliers. Le témoignage du système belge qui, en Belgique, ne trouve aucun défenseur *, est d'ailleurs édifiant par lui-même.

i . Dubois, op. cit., p. 298, en note.