ANNUALITÉ DU BUDGET. — EXCEPTIONS
L'autorisation préalable du Parlement est une autorisation temporaire. Cette règle constitue la garantie essentielle des droits politiques des Assemblées puisqu'elle rend indispensable au gouvernement leur convocation périodique, pour en obtenir le renouvellement de ses pouvoirs financiers. On comprend donc que les représentants du pays tiennent à ne pas accorder cette autorisation pour une période trop étendue. Dans la plupart des pays, elle dure une année, c'est-à-dire que le budget est voté tous les ans. L'année est en effet un cadre naturel, une division du temps qui répond à nos habitudes de calcul. C'est, d'autre part, la période la plus courte à laquelle on puisse limiter l'existence du budget, sous peine d'absorber le temps du gouvernement et du Parlement dans la préparation et l'examen des budgets.
Ce n'est pas qu'il n'y ait eu, et qu'il n'y ait encore, des budgets de plus longue durée. On a vu des budgets décennaux dans le royaume des Pays- Bas, de 1815 à 1830 ; actuellement encore, le budget est biennal en Bavière, triennal en Hesse et dans diverses principautés saxonnes. A plusieurs reprises le chancelier de Bismarck essaya,sans succès, de rendre biennal le budget de l'Empire allemand, pour être moins sous la dépendance du Reichstaq.
Exceptions à la règle de l'annualité. — Quoi qu'il en soit, le principe du vote annuel, aujourd'hui consacré par la pratique budgétaire de presque tous les pays, comporte néanmoins, chez certains de ceux qui l'ont adopté, deux sortes d'exceptions :
1" Il y a des autorisations budgétaires qui ne s'étendent pas aune année entière : c'est le cas pour les douzièmes provisoires que nous avons étudiés au chapitre précédent ;
2° Il y a, dans certains pays, des fractions du budget qui sont votées pour une période beaucoup plus longue que l'année. En France, pour des raisons que nous avons dites, le compte de liquidation fut voté une fois pour toutes. En Belgique, les crédits du budget extraordinaire restent à la disposition du gouvernement pendant trois ans.
Fonds consolidé anglais : son origine historique. — L'exemple le plus intéressant est celui du fonds consolidé anglais. L'existence du fonds consolidé sinspire maintenant d'une idée de théorie budgétaire : il y a, dans l'ensemble des dépenses et des recettes d'un pays, certaines
dépenses tellement régulières et nécessaires, certaines ressources tellement normales, qu'on ne conçoit même pas la possibilité d'un débat à leur sujet. A quoi bon surcharger de leur examen la discussion annuelle du budget, pour obtenir à leur égard une autorisation expresse ? Cette autorisation peut être sous-entendue à titre permanent, tant que de nouvelles lois spéciales ne la modifient pas.
Telle est la raison de principe que l'on invoque aujourd'hui pour expliquer le fonds consolidé. Ce n'est pas cependant, historiquement, h une idée préconçue qu'il a dû son origine. Il se rattache à la distinction, faite d'assez bonne heure en Angleterre, entre les revenus de la couronne et les subsides annuels. Le souverain fait face aux dépenses publiques, qui sont alors considérées comme ses charges personnelles, d'abord au moyen des revenus de la couronne qui constituent sa fortune personnelle. Lorsque cette ressource est insuffisante, il est obligé de demander aux Communes des subsides, qu'elles ne lui accordent qu'à titre temporaire, en précisant leur affectation et en contrôlant leur emploi. D'où la coexistence déjà de deux catégories de ressources à la disposition du prince : 1° des ressources permanentes; 2° des ressources consenties temporairement.
A la révolution de 1688, on s'attache à mieux préciser que par le passé les droits respectifs de la royauté et du Parlement, et pour cela, on scinde, conformément à la division préexistante, les dépenses en deux groupes : les dépenses du prince, c'est-à-dire les dépenses de la liste civile font l'objet d'un crédit permanent qui représente la dotation de la couronne ; les dépenses de l'Etat sont soumises au vote annuel du Parlement. Suivant l'habitude de l'époque, on affecta le produit de certaines taxes au paiement respectif de ces deux groupes.
Les dépenses et recettes du royaume furent ainsi réparties en deux catégories :
l* Le fonds consolidé comprenant un lot de dépenses et de recettes votées pour toute la durée du règne * ;
2° Les dépenses et recettes revisées et votées annuellement.
Les dépenses du fonds consolidé ne comprirent d'abord que la liste civile ; peu à peu, obéissant à l'idée théorique que nous indiquions tout à
1 . A l'origine, le fonds consolidé constituait un véritable budget voté une fois pour toutes, distinct du budget annuel, et ayant ses ressources propres et ses dépenses corrélatives. Ce caractère a disparu, en même temps que l'ancienne habitude d'assigner chaque espèce de dépenses sur un produit déterminé, qui lui était spécialement affecté. Les recettes du fonds consolidé se confondent maintenant avec les recettes annuelles pour faire face à la totalité des dépenses de l'Etat, sans distinction, de sorte que le fonds consolidé n'est plus, simplement, qu'un lot de dépenses et de recettes du budget général, non soumises à la réautorisation annuelle.
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l'heure, on y adjoignit un certain nombre de dépenses qui, étant reconnues nécessaires et permanentes, furent soustraites au vote annuel, et on affecta à leur paiement certains impôts définitivement acceptés par l'opinion et qu'on jugeait inutile de remettre annuellement en délibération.
Les dépenses du fonds consolidé, qui sont évaluées aux 3/8 du total des dépenses budgétaires, comprennent maintenant : 1* le paiement de la liste civile et les apanages de la famille royale ; 2° les intérêts de la dette publique consolidée et non consolidée ; 3° le service de la dette viagère (pensions civiles et militaires) ; 4° les appointements de certains fonctionnaires dont on n'a pas voulu mettre la situation tous les ans à la merci d'un vote de la Chambre, tels que le Contrôleur- Auditeur général,chargé du contrôle administratif de l'exécution du budget, etc., etc.
Les recettes du fonds consolidé comprennent tous les impôts dont l'assiette et la nécessité ne sont pas contestées. Seuls, l'impôt sur le revenu {income tax) et les droits sur le thé ont besoin de la sanction d'un vote annuel. Ces impôts ne sont pas assez populaires pour que le Parlement veuille s'avouer à lui-même qu'ils sont devenus définitifs.
On peut se demander comment un Parlement aussi jaloux de ses prérogatives que le Parlement anglais a pu laisser d'une façon permanente,à la disposition du gouvernement,les ressources considérables du fonds consolidé. C'est qu'il s'est réservé le vote annuel des dépenses militaires. Tl considère que, par là, il tient suffisamment le gouvernement, et que celui-ci ne pourra se passer du concours des représentants du pays, puisqu'au bout d'un an, il serait obligé de licencier les troupes, faute de crédits.
Septennat militaire allemand. — On cite généralement, au nombre des sections de budget votées dans certains pays pour plus d'une année, les dépenses du septennat militaire de l'Empire allemand. Ce rapprochement n'est pas tout à fait exact. Les dépenses de l'effectif militaire sont en effet votées tous les ans par le Parlement allemand ; toutefois, le chiffre du contingent est détermine en principe pour 7 ans — depuis ces derniers temps pour 5 ans — par une loi ; et comme une fois l'effectif constitué, il faut bien l'entretenir, les députés, lors du vote annuel du budget, ne sont plus libres d'accepter ou de ne pas accepter les dépenses nécessaires à cet entretien, et le Droit public allemand ne leur en reconnaît pas la faculté. Ce qu'il y a de vrai, c'est donc que le vote annuel, en ce qui concerne les crédits de l'effectif, est pendant 7 ou 5 années, un vote passif et obligatoire qui enregistre simplement la situation existante. Le septennat est,en somme,un plan de dépenses obligatoires,exécutoire sur plusieurs budgets, comme les Chambres en établissent ailleurs pour les travaux publics ou les constructions navales*;
1. Il existe aussi en Allemagne un sexennat naval depuis 1898. Mais h l'inverse
