CHAPITRE XVII

L'autorisation budgétaire est en principe : 1° préalable ; 2" annuelle.

Elle est encore circonscrite dans son étendue : en recette, quiconque opérera le recouvrement de natures de recettes non autorisées par la loi de finances sera poursuivi comme concussionnaire ; en dépense, les ministres engagent leur responsabilité, non seulement s'ils efifectuent des natures de dépenses non autorisées, mais encore si, pour les dépenses prévues, ils dépassent les chiffres des crédits afférents à chaque chapitre. Le cas où les crédits budgétaires seraient insuffisants soulève donc une question spéciale : la question des crédits additionnels.

Le budget est un état de prévision, sanctionné par l'autorisation parlementaire, des dépenses et des recettes futures. Qui dit prévision, dit aussi possibilité de se tromper. Des circonstances inattendues, des besoins insoupçonnés peuvent, à un jour donné, déjouer les devis les plus sincères et les mieux établis, et rendre trop faible la dotation des services.

Faudra-t-il dès lors surseoir jusqu'au prochain budget à l'exécution de services nouveaux que le budget n'avait pas prévus, ou encore suspendre,au milieu de l'année, les services prévus qui ont épuisé les crédits de leurs chapitres? La plupart du temps, il est impossible de différer, sous peine d'interrompre complètement la marche de l'administration. Il faut donc, étant donné que l'autorisation budgétaire était enfermée dans des limites trop étroites, et que, d'autre part, tout acte de dépense doit faire l'objet d'une autorisation législative préalable, que le gouvernement s'adresse aux Chambres pour solliciter l'ouverture de crédits additionnels. Il faut, en d'autres termes, qu'il obtienne une autorisation législative supplémentaire, avant de contracter de nouvelles dépenses.

Telle est, du moins, la règle générale, que consacre la loi du 14 décembre 1879 : « Il ne peut être accordé de crédits supplémentaires ou extraordinaires qu'en vertu d'une loi . »

Cette règle, cependant, a comporté dans l'histoire de nos finances, et comporte encore des tempéraments et des restrictions qui font de la lé-

du septennat militaire destiné à émanciper le gouvernement, il a pour objet de sauvegarder le contrôle du Parlement, en établissant que celui-ci ne sera pas tenu de voter en 6 années, pour le programme naval, une somme supérieure à un chiffre déterminé.

gislatiou des crédits additionnels une des parties les plus complexes de la matière budgétaire. C'est cette législation que nous étudierons d'abord, pour examiner ensuite les inconvénients des crédits additionnels et les remèdes qu'on a proposés à leur abus.

Ouverture de crédits additionnels en l'absence des Chambres.

— Les exceptions au principe de l'autorisation parlementaire préalable, en matière de crédits additionnels, tiennent à deux sortes de raisons. Il y a d'abord des raisons de nécessité : quelque respect qu'on ait pour la règle énoncée, elle est tout au moins inapplicable en un cas : pendant l'absence des Chambre.^. S'il survient alors une cause de dépense impérieuse et imprévue, pour laquelle il n'y a pas ou plus de crédits, devra-t-on, avant d'y pourvoir, convoquer le Parlement? L'urgence n'en donnerait souvent pas le temps ; de plus, on ne peut réunir les Chambres à tout propos, et pour la moindre dépense qui réclame un supplément de dotation. Il était donc nécessaire que le Parlement déléguât H l'exécutif une partie de ses pouvoirs budgétaires, pendant l'intervalle de ses réunions, sauf à contrôler ensuite et à ratifier éventuellement l'usage que celui-ci en aurait fait.

D'autres raisons^ qui sont d'ordre politique, expliquent en outre pourquoi ces exceptions ont pris, sous certains gouvernements, une importance considérable. C'est que la dispense d'autorisation préalable pour l'ouverture de nouveaux crédits en cours d'exercice, émancipe dans une très large mesure l'administration de sa dépendance budgétaire vis-à-vis des Chambres. Aussi, tous les régimes autoritaires se sont-ils efforcés d'élargir les cas de dispense.

Il est même intéressant de voir en France la législation des crédits additionnels traverser les mêmes phases que la spécialité du vote du budget. Ces deux matières sont, à vrai dire, intimement liées l'une à l'autre. C'est en effet aux époques où les Chambres abandonnent au gouvernement le soin d'aménager les dépenses, en lui votant en bloc ou en larges tranches les crédits budgétaires, qu'elles seront naturellement portées à le laisser aussi plus libre de s'ouvrir de sa propre initiative des crédits additionnels. C'est, au contraire, aux époques où, plus jaloux de ses droits, le Parlement entend pénétrer jusque dans le détail des dépenses, en spécialisant à des objets bien définis les crédits qu'il vote, qu'il sera également peu enclin à permettre au gouvernement de se passer d'autorisation préalable pour l'ouverture de crédits additionnels.

Historique de la législation française. — On peut diviser en trois périodes l'histoire de la réglementation des crédits additionnels : la première, qui va de la Restauration au second Empire, est marquée par l'affirmation progressive des droits du Parlement ; ^o la période du se-

cond Empire est une période de recul ; 3" la période actuelle rétablit à peu près l'état de choses existant à la fin de la monarchie de Juillet.

l'* PÉRIODE : Restauration et monarchie de Juillet. — Sous la Restauration, le gouvernement jouit d'une liberté complète en cette matière. La loi du 25 mars 1817, celle qui introduit la spécialité par ministère, autorise en effet l'ouverture de crédits hors budget, dans les cas extraordinaires et urgents, en vertu d'une ordonnance du roi, qui devra d'ailleurs être convertie en loi à la plus prochaine session des Chambres. Et encore l'ordonnance du l^' septembre 1827 * vient-elle décider que la régularisation n'aura besoin d'être demandée aux Chambres qu'au moment du règlement définitif du budget. Comme le gouvernement est seul juge de savoir quand on se trouve en présence d'un cas « extraordinaire » et « urgent », il est, en fait, maître de faire usage, quand bon lui semble, de la latitude qui lui est accordée.

Après 1830, une loi du 24 avril 1833 commence par abroger sur ce point l'ordonnance de 1827 : les ordonnances de suppléments de crédits seront, de nouveau, présentées h la ratification des Chambres dans leur plus prochaine session.

Enfin, la loi du 23 mai 1834 vient préciser et limiter les droits du pouvoir exécutif. Elle institue la grande division des crédits additionnels, qui domine encore la réglementation actuelle, en crédits extraordinaires et crédits supplémentaires proprement dits, et la subdivision des crédits supplémentaires en crédits limitatifs ou allocations fixes et crédits évaluatifs ou services votés.

I. — Division des crédits additionnels en crédits supplémentaires et crédits extraordinaires. — La nécessité des crédits additionnels peut provenir de deux causes : la dotation d'un service porté au budget est insuffisante et exige un supplément. Ou bien des événements inopinés ont rendu nécessaire l'exécution d'un service qui n'était pas prévu dans le budget ; ici, ce n'est pas d'un supplément de crédit déjà ouvert qu'il s'agit, c'est de l'ouverture d'un crédit nouveau. Il va de soi que l'on peut être plus coulant dans cette dernière hypothèse que dans la première. La dépense à laquelle il faut pourvoir est une dépense urgente, pour laquelle on n'avait prévu aucun crédit, dont on n'avait même pas soupçonné l'éventualité. Le gouvernement est donc pris à l'improviste et doit être mis à même de parer au plus pressé. On devra, au contraire, se montrer plus sévère pour les simples suppléments de crédits. Le gouvernement n'était pas sans ressources ; il avait une dotation, insuffisante peut-être, mais dont il aurait pu prévoir avant le départ des

î . (jiii établit la spécialité par sections.

Chambres répuisement prochain, et qui peut, du moins, lui permettre, en faisant des économies provisoires, d'attendre leur retour.

D'où cette règle : le gouvernement aura toujours le droit, en Tabsence des Chambres, de s'ouvrir par ordonnance royale des crédits extraordinaires, c'est-à-dire relatifs <« à des services nouveaux qui ne pouvaient pas être prévus et réglés par le budget » '.

II. — Subdivision des crédits supplémentaires en services votés et allocations fixes. — Au contraire, cette faculté n'existera pas toujours en matière de crédits supplémentaires proprement dits, c'est-à-dire de crédits destinés à augmenter, à « supplémenter », des crédits déjà inscrits au budget.

C'est ici qu'intervient maintenant la subdivision des crédits supplémentaires en services votés et allocations fixes. Il y a dans les dépenses d'un budget deux grandes catégories : il en est dont on peut d'avance limiter le montant : on peut décider, par exemple, qu'on n'exécutera, dans Tannée, de travaux publics que jusqu'à concurrence d'une certaine somme ; qu'on ne dépensera que tant en frais de personnel administratif, etc. Il en est d'autres, au contraire, qu'il est impossible de circonscrire rigoureusement à l'avance, parce qu'elles s'imposeront, quel qu'en soit le montant. Ce sont des dépenses qui résultent d'engagements pris, aux conséquences desquels l'Etat ne peut pas se soustraire : par exemple, il s'est engagé par une loi à donner des primes aux constructeurs de navires. Ou bien encore, ce sont des dépenses que les nécessités des services rendent indispensables et qui, par leur caractère variable, échappent à toute estimation précise : ainsi, quand l'Etat entretient des troupes cavalerie, il faut bien acheter, coûte que coûte, des fourrages, et l'on ne peut évaluer exactement la dépense, qui dépendra de l'état des récoltes. De même, si l'Etat exploite des manufactures, l'importance des approvisionnements en matières premières devra se régler sur le débit des produits.

Dans un cas, le législateur peut donc commander au gouvernement de s'arrêter à un chiffre de dépense, qu'il est possible de calculer à l'avance plus ou moins exactement. Dans l'autre, au contraire, le législateur ne peut que décider l'exécution du service, et le chiffre de dépenses qu'il indiquera sera une simple évaluation, sans avoir le caractère d'une limite impérative. Dans un cas, le législateur vote une allocation fixe, limitative de l'exécution du service, dans l'autre, ce qu'il vote.

1. Le gouvernement de Louis-Philippe en ût usage en 1840 sous le ministère Thiers, pour la construction des fortifications de Piu-is et la préparation de la guerre que l'on redoutait avec l'Angleterre.

c'est l'exécution même du service, d'où l'expression, service voté, en ne fixant la dépense de ce service qu'à titre provisionnel \

D'où la règle : la faculté d'ouvrir, en l'absence des Chambres, des crédits supplémentaires par ordonnance royale, pour subvenir à Tinsuffisance, dûment justifiée, d'un service porté au budget, n'est applicable qu'aux dépenses concernant un service voté. L'ouverture de crédits supplémentaires pour pourvoir à l'insuffisance d'allocations fixes ne pourra avoir lieu qu'en vertu d'une loi et nécessitera toujours l'autorisation préalable du Parlement. Pour assurer l'observation de la règle, le budget donne la nomenclature des services votés.

2* PÉRIODE : Second Empire. — La période du second Empire nous ramène en arrière. Le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 donne à l'Empereur le droit d'ouvrir lui-même des crédits additionnels pour tous les travaux publics, toutes les entreprises d'utilité générale, etc. D'ailleurs à partir de 1861, la question des crédits additionnels perd beaucoup de son intérêt, car le gouvernement dispose d'un droit qui doit, en principe, le dispenser de la nécessité de recourir aux crédits additionnels : le droit de virement, que nous examinons plus loin.

3° PÉRIODE ACTUELLE. — Avec la troisième République, on reprend, en le rendant plus rigoureux encore, le système de la loi de 1834. C'est la loi du 14 décembre 1879 qui formule les règles actuellement en vigueur.

Elle continue à diviser les crédits additionnels en crédits extraordinaires et crédits supplémentaires, et à l'intérieur de chacune de ces divisions, établit deux subdivisions . l'une comportant, et l'autre ne comportant pas l'ouverture de crédits par décret.

V^ Division : Crédits supplémentaires. — On appelle ainsi les allocations supplémentaires nécessaires pour exécuter des services prévus au budget, sans modifier la nature et les limites de ces services. Ce sont des crédits qui ne créentdonc aucun service nouveau, ni aucune extension de service existant, qui maintiennent les chefs de dépense tels que le budget les a constitués, et se bornent exclusivement à accroître le chiffre de leur dotation.

La loi établit à leur égard deux catégories :

F Les crédits limitatifs (anciennes allocations fixes de la loi de 1834), lesquels ne peuvent être dépassés sans autorisation préalable du Parlement, parce qu'ils constituent le maximum de dépenses que les Chambres ont jugé utile d'affecter à un service donné ;

1. Nous avons déjà parlé de cette division des crédits limitatifs et des crédits évaluatifs à propos de l'évaluation des dépenses (Chap. v, p. 48).

2° Les crédits évaluatifs, s'appliquant à des services votés^ pour lesquels la somme portée au budget ne constitue qu'une évaluation qui pourra être dépassée. En Tabsence des Chambres, le gouvernement pourra combler par voie de décrets Tinsuffisance des crédits évaluatifs.

IP Division : Crédits extraordinaires. — Ce sont les crédits destinés à pourvoira un service nouveau ou à un nouveau besoin non prévu au budget. On les a définis d'une façon assez marquante, en disant que tandis qu'un crédit supplémentaire vient augmenter un chapitre existant, le crédit extraordinaire crée un chapitre nouveau '.

La loi de 1879 introduit à leur sujet une distinction nouvelle destinée à limiter davantage la liberté du pouvoir exécutif :

1" Il y a des crédits extraordinaires qui visent la création d'un service nouveau, d'un service non prévu. Pour ceux-là, l'autorisation parlementaire est toujours indispensable, et le gouvernement devra, le cas échéant, convoquer le Parlement pour les obtenir ;

2" Il y a des crédits extraordinaires qui visent simplement l'extension d'un service existant, au delà des limites prévues par le budget, qui concernent une ramification, une annexe de ce service, dont de subites nécessités exigent l'adjonction. Ces crédits s'appliquent, en d'autres termes, au cas où un service déjà existant doit faire face à un besoin nouveau dont on n'avait pas l'idée au moment du budget. L'ouverture de ces crédits peut être faite par décret en l'absence des Chambres. En résumé : pour la création d'un service nouveau, une loi de crédits additionnels est nécessaire. Pour la création de portions nouvelles d'un service existant, un décret suffit.

Précautions prises pour éviter les abus. — Ces dispositions essentielles de la loi de 1879 sont complétées par un certain nombre de mesures dont l'objet est d'empêcher le gouvernement d'abuser de ses droits.

1° Le gouvernement ne peut pas les exercer en cas d'absence quelconque des Chambres. Il faut qu'il s'agisse d'une prorogation régulière, c'est-à-dire après clôture de la session. Au contraire, en cas d'ajournement des Chambres, qui peut être prononcé par décret pour un mois en cours de session, en cas de dissolution de la Chambre des députés, qui peut être effectuée par décret, sur avis conforme du Sénat, aucune ouverture de crédits additionnels, quelle qu'en soit la nature, ne peut avoir lieu par décret. Le gouvernement devra donc recourir au plus vite à une nouvelle convocation, et éventuellement à de nouvelles élec-

1. « Tout crédit extraordinaire forme un chapitre particulier du budget de l'exercice pour lequel il a été ouvert, à moins, en ce qui concerne les départements de la guerre et de la marine, que le service ne se rattache d'une manière indivisible <à un chapitre déjà existant » (loi du i4 décembre 1879, art. 3}.

144 PREMIÈRE l>ARTIE. — LIVRE II. — CHAPITRE XVlI

lions. Cette mesure a été adoptée à cause des événements qui ont suivi le 16 mai 1877, le gouvernement du maréchal de Mac-Mahon ayant pu vivre pendant plusieurs mois au moyen de crédits additionnels ouverts par décret après la dissolution de la Chambre.

2" Les décrets d'ouverture de crédits additionnels doivent être délibérés en Conseil des ministres et rendus en Conseil d'Etat ; ils doivent indiquer les voies et moyens appliqués aux crédits ouverts ; enfin ils doivent être soumis au Parlement dans la quinzaine qui suit sa plus prochaine réunion, pour être régularisés par lui.

Remarque. — Rappelons que la dotation de certains chapitres peut s'accroître, en cours d'exécution du budget, du montant des fonds de concours prélevés par décret sur le compte des fonds de concours. Ce sont là des sortes de crédits supplémentaires qui, même pendant les sessions, sont ouverts par décret * ; 2** les crédits supplémentaires pour dégrèvements de contributions directes peuvent être aussi ouverts par décret, pendant les sessions, sauf à être régularisés législativement dans le mois.

Crédits complémentaires. — Voir chap. xxvi, p. 240.

Annulation de crédits. — Voir chap. xxix, p. 268.

Inconvénients des crédits additionnels. — Les crédits additionnels sont une nécessité qui subsistera tant que ceux qui préparent et qui votent le budget ne seront pas infaillibles dans leurs prévisions. Mais ils sont une nécessité malheureuse qui présente deux très graves inconvénients : 1" elle rend illusoire l'équilibre budgétaire ; 2° elle favorise les prodigalités.

lo Que les crédits additionnels rendent illusoire l'équilibre budgétaire, c'est une chose qui va de soi. Peu importe d'avoir, au moment où il est voté, un budget en équilibre, si, en cours d'année, des crédits additionnels viennent entier démesurément la colonne des dépenses, sans que le total des recettes, forcément moins élastique, puisse grossir dans la même proportion 2. Non seulement ils peuvent déranger dans la suite un équilibre péniblement obtenu, mais, chose plus grave, ils permettent à des préparateurs du budget peu scrupuleux d'obtenir facilement un équilibre artificiel. Dans leurs demandes de crédits, lors de l'établissement du budget, certains services ne font pas entrer en ligne de