V. ch. VI, p

2. A la fin de février 1906, l'exercice 1903 présentait 70 millions d'excédent de recettes sur les évaluations. Mais comme lOo millions de crédits additionnels a\aient été ouverts, cet exercice, malgré ses plus-values de recouvrements était^ à cette date, en déficit de 33 millions.

compte des dépenses qui s'imposeront cependant, de façon à ne pas effrayer le Parlement par leurs exigences, ou bien acceptent sans protester toutes les réductions que réclame l'équilibre budgétaire, sachant bien que plus tard, en cours de budget, le Parlement ne pourra pas, en face d'une nécessité démontrée, leur refuser les suppléments de dotation qu'ils sollicitent.

2° Les crédits additionnels favorisent d'autre part les prodigalités. En effet, lorsque les Chambres examinent une dépense inscrite au budget, elles le font à deux points de vue : au point de vue de son utilité, et au point de vue de la possibilité d'y faire face, sans compromettre l'équilibre budgétaire. Mais quand la demande de crédit se présente isolément, en cours d'année, elles n'opposent plus à la dépense l'argument de l'équilibre du budget, qui est maintenant de l'histoire ancienne ; elles n'envisagent plus que son utilité, et comme il n'y a pas de dépenses qui ne soient plus ou moins utiles, elles accordent volontiers leur assentiment. Les administrations en profitent pour réserver après le vote du budget des demandes de crédits plus ou moins contestables, que le souci de l'équilibre eût impitoyablement fait rejeter de la loi de finances. Il n'est même pas rare qu'une administration habile arrive à surprendre du manque de mémoire du Parlement, sous forme de crédits additionnels, des allocations qui lui avaient été formellement refusées au moment du budget * .

En résumé, administrer au moyen de crédits supplémentaires, c'est rendre stériles et inefficaces toutes les préoccupations d'équilibre et d'économie qui ont présidé à l'élaboration du plan budgétaire.

Remèdes au développement des crédits additionnels. — On conçoit donc que des tentatives nombreuses aient été faites pour remédier aux dangers des crédits additionnels, et que des mesures diverses aient été prises ou proposées dans le double but : 1» de réduire les occasions de demander des crédits ; 2o de les empêcher de porter atteinte à l'équilibre des recettes et des dépenses.

Les principales catégories de dispositions prises à cet égard dans les différents pays sont au nombre de cinq : 1» un certain nombre de palliatifs, d'ordre secondaire, destinés à éviter des demandes et des allocations inconsidérées ; 2° le système des virements ; 3° les budgets rectificatifs ; 4° l'indication des voies et moyens ; 5° l'inscription au budget de crédits pour dépenses imprévues.

1. Palliatifs divers. — Les palliatifs sont de nature diverse : 1° c'est

1 . Pendant un temps, le ministère de la marine et celui des affaires étrangères se sont fait remarquer par leur docilité vis-à-vis de la commission du budget. Les crédits additionnels en faisaient les frais.

d'abord l'obligation imposée au ministre des finances, par diverses lois encore en vigueur,de contresigner les projets de crédits additionnels, de concert avec les ministres intéressés, et de les présenter lui-même aux Chambres.

2» Une loi du 12 août 1876, dans le but d'apporter plus d'ordre dans la présentation des demandes, et aussi de permettre au Parlement de mieux mesurer l'importance des allocations qu'on sollicite de lui, prescrit au ministre des finances, sauf en cas d'urgence de réunir en un paquet toutes les demandes de crédits additionnels émanant des divers services pendant la durée d'un mois, et de les présenter chaque mois en une seule fois au Parlement ' .

3° Une loi de 1849, tombée en désuétude sans avoir été abrogée, ordonnait l'affichage à l'intérieur du palais législatif d'un tableau de tous les suppléments de crédits imputés sur les budgets en cours d'exécution. Depuis 1876, la commission du budget a obtenu qu'à défaut de cette prescription, inobservée, un relevé des crédits additionnels déjà votés, et un état de situation des exercices en cours seraient insérés dans tous les projets de nouveaux crédits.

II. Système des virements pratiqué sous le second Empire. — Le système des virements et celui des budgets rectificatifs ont des ambitions plus vastes. M. Fould, ministre des finances sous le second Empire, qui les introduisit en France en 1861 et 1862, croyait n'avoir découvert rien de moins que le moyen de supprimer à peu près complètement les crédits additionnels.

Le système des virements procède de deux considérations exactes : c'est que la spécialité dans le vote des crédits budgétaires est une cause de multiplication des demandes de crédits supplémentaires. En effet, plus les crédits budgétaires sont morcelés en petites portions circonscrites à un objet déterminé, et plus il y a de chances pour les ministres d'être arrêtés par l'épuisement prématuré de telle ou telle de ces portions.

C'est, d'autre part, que la spécialité du vote du budget, pénétrant dans le détail des évaluations, expose à de multiples erreurs d'appréciation en sens contraire. Tel besoin de service, insuffisamment doté, nécessitera des suppléments de crédits, tandis que, tout à côté, tel autre aura une dotation excessive. La fréquence des crédits additionnels serait beaucoup moindre si chaque ministre pouvait, en cours d'exercice, prendre sur les crédits d'un service trop largement pourvu, pour faire face aux exigences d'un autre service qui ne l'est pas assez.

i . Les demandes de crédits spéciaux d'exercices clos et d'exercices périmés (V. chap. XXVI, p. 245 en note et 249) doivent faire toutefois l'objet de projets de lois distincts des autres projets de crédits additionnels (L. du 30 mars 1902, art. 77).

Telle est l'idée inspiratrice du système des virements.

Aussi, lorsque le séiiatus-consulte du 31 décembre 1861 organisa le vote des crédits budgétaires par sections de ministère, il ajouta immédiatement comme correctif : « des décrets spéciaux rendus en Conseil d'Etat peuvent autoriser des virements d'un chapitre à un autre, dans le budget de chaque ministère » . De cette façon, les crédits additionnels deviendraient tellement rares que l'Empereur renonçait au droit qu'il tenait de la Constitution de 1852, de les ouvrir par décret dans la plupart des cas.

Deux sortes de virements étaient prévus : les virements définitifs sur les excédents disponibles, qui pouvaient s'effectuer au moment où il était certain qu'un chapitre ne ferait pas emploi de toutes ses ressources et laisserait un excédent, ce dont on ne pouvait être sûr que vers la fin de l'année,— et les virements à titre provisoire, sortes d'avances restituables qu'un service faisait à un autre en cours d'année.

Ces derniers étaient l'objet de règles assez compliquées, qui d'ailleurs ne furent pas observées. En principe, ils ne devaient être admis que pendant l'absence des Chambres. Le gouvernement, au lieu de s'ouvrir par décret des crédits extraordinaires, prélevait les fonds nécessaires sur les services qui avaient des disponibilités, pour les transférer à ceux qui en manquaient. Une loi, votée à la plus prochaine convocation du Corps législatif, accordait à titre de régularisation des crédits extraordinaires, qui servaient à remplacer les fonds des services qui avaient fourni l'avance.

En pratique, voici comment les choses fonctionnèrent. Soit une cause de dépenses imprévues qui s'imposait à un service, en dehors de ses charges normales — crise industrielle, calamité publique, préparatifs de guerre — et qui aurait dû exiger des crédits extraordinaires. On y pourvoyait avec les ressources d'un autre service qui avait des crédits inemployés, au moyen du virement provisoire. Mais avant d'en aviser le Parlement, on attendait, pour savoir si on ne pourrait pas régulariser l'opération sans son concours ; si le service emprunteur ne pourrait pas restituer au service prêteur, grâce aux économies qu'il aurait réalisées sur d'autres chefs de dépenses, ou encore si le service préteur ne pourrait pas se suffire avec les crédits qui lui restaient, auquel cas le virement provisoire pourrait être converti en virement définitif. Et ce n'est qu'à la dernière extrémité, et quand il n'y avait plus moyen de faire autrement,que l'on adressait au Parlement une demande de crédits additionnels.

Tout ce système n'était qu'un trompe-l'œil d'où devaient résulter les plus graves mécomptes. En fait, le chiffre des crédits additionnels ne fut pas diminué, et le procédé des virements provisoires ne permettait

pas d'ailleurs d'espérer qu'il en fût autrement. Le gouvernement s'en servit simplement pour retarder la présentation de ses demandes de crédits additionnels, et pour en dissimuler l'affectation. Les demandes n'intervenaient qu'une fois l'argent dépensé, et elles visaient les besoins de certains services dont l'argent avait en réalité servi à payer les dépenses d'autres services tout différents.

Tout contrôle parlementaire était dans ces conditions absolument impossible. En effet, et c'est là la plus grave critique qu'elle ait encouru, l'institution des virements était essentiellement destructive de la spécialité budgétaire. L'affectation par le Parlement d'un chiffre déterminé de crédits à une section ministérielle n'avait plus aucun sens, du moment que le gouvernement pouvait, dans le sein du ministère, déplacer des fonds, d'un chapitre d'une section à un chapitre d'une autre section. Pour toutes ces raisons, le régime des virements, déjà fortement entamé par la loi de finances du 27 juillet 1870, ne survécut pas à l'Empire, et la loi du 16 septembre 1871 , qui a fait prévaloir la spécialité par chapitres, les a formellement supprimés par son article 30 : « Aucun virement de crédits ne peut avoir lieu d'un chapitre à un autre. »

IIL Budgets rectificatifs. — Le système des budgets rectificatifs, qui est à peu près contemporain de celui des virements, participa chez nous à leur discrédit, bien qu'il ne provoque pas d'objections aussi décisives, et que certains pays, comme l'Italie, en fassent encore actuellement usage * .

Le développement des crédits additionnels tient aux erreurs des évaluations budgétaires. Le budget rectificatif a précisément pour objet de corriger ces évaluations d'après les données de la réalité actuelle. On peut le définir en disant que c'est une deuxième édition du budget, qui est votée dans le courant de l'année, pour revoir et rectifier les chiffres de la première. Cette rectification peut atteindre le maximum d'exactitude, puisqu'on se trouve en pleine période d'exécution des services, et que c'est en présence des faits en cours qu'on modifie les prévisions premières.

La part de l'imprévu, par conséquent l'éventualité des crédits additionnels, après le vote du budget rectificatif, sera donc réduite ; de plus, la plupart des allocations de crédits additionnels qui auraient été nécessaires si le budget n'avait pas été rectifié, seront remplacées par des augmentations dans les chiffres du budget rectificatif,comparativement à ceux du budget primitif. Il semble, à première vue, que la chose revienne au même, mais il n'en est rien. En effet, quand le Parlement vote en

1. Le budget rectificatif existe en France, dans les finances départementales et communales. — V. chapitre lx.

cours d'exercice des crédits additionnels, il augmente la dépense, mais il ne touche pas à la recette, de sorte qae l'équilibre est rompu. Au contraire, dans le budget rectificatif, il revise les recettes en même temps que les dépenses et se trouve amené, avant de relever les crédits portés au budget, à consulter les possibilités financières.

Les budgets rectificatifs ont cependant deux inconvénients qui y ont fait renoncer en France après 1870 (bien qu'aucun texte ne les ait supprimés) : 1° le budget rectificatif fait tort au budget primitif. Gomme celui-ci est destiné à être remanié plus tard, le Parlement le vote hâtivement et s'en désintéresse ;

2° Il s'ensuit que, tant que le budget rectificatif n'est pas voté, on vit sous une sorte de régime de douzièmes provisoires. Les crédits ne sont réellement fixés qu'en cours d'exercice, alors que la plupart des dépenses sont déjà engagées. Lors de la présentation du budget rectificatif, les Chambres discutent sur l'ouverture de crédits dont une partie est, en fait, déjà employée.

IV. Indication des voies et moyens. — Le remède qui consiste à obliger le gouvernement à indiquer, dans chaque demande de crédits additionnels, les voies et moyens qui devront y faire face, semble, à première vue, devoir être plus efficace. L'équilibre budgétaire paraît sauvegardé puisqu'en même temps que la dépense à faire, on présente la ressource à y affecter. Aussi la loi du 18 juillet 1836, reproduite par celle du 16 mai 1851, prescrit que : « à l'avenir, toute demande de crédits faite en dehors de la loi annuelle de finances devra indiquer les voies et moyens qui seront affectés aux crédits demandés ».

Il y a là une intention excellente qui, malheureusement, n'est susceptible de produire aucun résultat.

En effet, pour que la règle fût efficace, il faudrait qu'à chaque crédit demandé en dehors du budget, correspondît l'indication d'une ressource équivalente, également non prévue au budget. Or, des ressources non prévues, apparaissant subitement en cours d'exercice, sont quelque chose d'extrêmement rare. Il y a bien un moyen d'en créer, c'est d'instituer un impôt nouveau. Mais c'est là une méthode impraticable, et même déraisonnable,car on ne peut pas proposer un supplément d'impôt, à chaque demande nouvelle de crédits.

Le seul moyen, puisqu'on ne peut pas ouvrir de recettes nouvelles, c'est de découvrir dans le budget des ressources inemployées. La chose est quelquefois possible en cours d'exercice ; il y a des services dont on peut être sûr, à un moment donné, qu'ils n'épuiseront plus leurs crédits. Dans ce cas, on pourra compenser la demande de crédits additionnels par une annulation de crédits budgétaires, et c'est ce qui a effectivement lieu quelquefois. Le gouvernement, en demandant des crédits, propose

à la Chambre d'annuler d'autres crédits par ailleurs. Mais la plupart du temps, on ne saura qu'à la fin du budget s'il contient des ressources inemployées : on le saura quand on constatera, par exemple, qu'il se règle en excédent. Dès lors, tout ce qu'on peut faire, quand on n'aperçoit pas de crédits immédiatement annulables, c'est indiquer qu'il sera pourvu aux crédits additionnels sur les excédents de recettes qui se manifesteront éventuellement en fin d'exercice. Pour le moment, on se procurera les fonds en puisant dans la caisse commune; on les prendra sur le Trésor, sauf à le rembourser plus tard au moyen de l'excédent constaté — s'il y en a.

Aussi est-on obligé d'accompagner la plupart des demandes de crédits additionnels de la simple mention suivante : « il sera pourvu à la dépense au moyen des ressources affectées aux besoins de l'exercice » ; — ou bien : « au moyen des ressources de la dette flottante » ; — ou encore : « au moyen des ressources générales du budget ordinaire de l'exercice ». Toutes ces expressions qui se valent signifient en somme qu'on pourvoira à la dépense comme on pourra; et c'est, la plupart du temps, tout ce que l'on peut dire. La règle, si rationnelle en apparence, est donc absolument vaine.

V. Crédit budgétaire pour dépenses imprévues. — Un dernier moyen de réduire les occasions de crédits additionnels après le vote du budget, consiste en quelque sorte à les prévoir, et à les faire figurer par anticipation dans le budget. On ouvre au budget un crédit spécial pour dépenses imprévues. Gomme le crédit est inscrit dans le budget, et qu'on en tient compte en établissant l'équilibre budgétaire, cet équilibre ne sera plus dérangé par des circonstances fortuites. Ce crédit existe en Italie. En l'absence des Chambres, le gouvernement ne peut en disposer, sauf pour certaines portions affectées aux dépenses obligatoires, que par décret en conseil des ministres, enregistré par la Cour des comptes. Quand les Chambres sont réunies, elles seules peuvent autoriser les prélèvements à y faire.

Ce procédé,avec le luxe de précautions qu'il comporte en Italie, semble être le moyen le plus pratique pour atténuer les ruptures d'équilibre budgétaire provoquées par les crédits additionnels ; il est toutefois d'une portée très limitée, à moins que l'on n'immobilise, ce qui ne se conçoit guère, de grosses disponibilités sans leur assigner d'emploi. On lui a de plus adressé le reproche d'être un stimulant à l'adoption, sans examen sérieux, des dépenses additionnelles. Quoi qu'il en soit, il donne d'assez bons résultats en Italie, et la France, qui ne s'en sert point pour le budget de l'Etat, en fait usage pour le budget départemental et le budget communal * .

i. L'Angleterre a toutefois effacé de son budget, en 1862, le crédit pour dépenses imprévues.

Si nous reprenons la liste de tous les moyens divers qui ont été préconisés pour fermer « la plaie des crédits additionnels », nous voyons qu'il n'en est guère qui ne se signalent par des inconvénients ou qui n'appellent des réserves, de sorte que nous sommes, une fois de plus, ramenés à cette idée qu'aucune règle ne peut suppléer à la sincérité et à la clairvoyance dans la confection du budget.

Les crédits additionnels sont dus parfois à l'imprévu : c'est là une cause contre laquelle on ne peut rien, si ce n'est peut-être la prévoir en ouvrant dans le budget un crédit aux dépenses imprévues. Le plus souvent, ils sont dus non à l'imprévu, mais à l'imprévoyance. Ils proviennent de ce que le chiffre des évaluations budgétaires a été inconsidérément réduit dans un but d'équilibre factice et qu'on a omis au budget des dépenses nécessaires, de sorte que le plus sûr remède préventif consiste dans la bonne foi du gouvernement et des Chambres, dans leur volonté de prévoir tout ce qu'on peut prévoir, et dans la vigilance des commissions du budget ' .

VL Comptabilité des dépenses engagées. — Cette volonté de prévoir peut d'ailleurs être heureusement secondée par une bonne comptabilité des dépenses engagées. Nous reviendrons sur ce point au chapitre xxi, p. 190 et suiv.

1. C'est à la sagesse de ses évaluations budgétaires que l'Angleterre doit le chiffre peu élevé de ses crédits additionnels.

Remarquons qu'en matière de crédits additionnels, l'Angleterre encore, dans un but de simplification, met parfois de côté l'application stricte des règles budgétaires. En principe, les crédits additionnels sont accordés préalablement par une loi, ce qui a toujours lieu quand ils sont importants. Toutefois, la Trésorerie dispose de diverses petites caisses (Treasury chest fund, civil contengencies fund, cash account) sur lesquelles elle prélève proprio motu les sommes nécessaires aux besoins imprévus. Et ce n'est qu'après la dépense faite que le Parlement est appelé à la ratifier et à la régulariser, par l'octroi de crédits additionnels.