REFUS DE BUDGET

Puisque le budget implique un acte d'autorisation donné par les Chambres, la conséquence logique qui semble en découler c'est que, à moins que le recours au Parlement ne soit une formalité illusoire, celui-ci a le droit, non seulement d'exiger des modifications, mais encore de refuser purement et simplement son autorisation, c'est-à-dire de rejeter en bloc le budget.

Cependant, le refus de budget est un acte tellement grave, comporte des suites tellement énormes, qu'on a peine à en concevoir la possibilité. Le budget refusé, c'est en effet l'arrêt total de la vie publique ; plus un centime ne peut sortir des caisses de l'Etat, plus un centime n'y peut entrer, les impôts ne sont plus perçus, les fonctionnaires ne sont plus payés. Il y a là toute une série d'éventualités pratiquement irréalisables. On doit donc établir en principe que le refus de budget ne peut pas conduire à l'absence de budget, à moins de supposer l'anarchie la plus complète, parce que l'absence de budget est impossible.

A ce principe évident se rattachent, très logiquement l'une et l'autre, deux théories diamétralement opposées, l'une qui est celle des pays qui pratiquent, et l'autre celle des pays qui ne pratiquent pas le régime parlementaire : dans les premiers, le refus de budget ne conduit pas à l'absence de budget ; il conduit à un changement de ministère. Le budget, refusé à un cabinet, sera voté au cabinet suivant, qui aura la confiance des Chambres.

Dans les pa^s à régime non parlementaire, le gouvernement ne pouvant être renversé par les Chambres, le refus de budget ne pourrait avoir d'autre effet que de le priver de budget. Or, comme le budget est indispensable, ce refus est inadmissible ^

Théorie allemande. — Cette théorie a été exprimée, sous sa forme la plus énergique, en Prusse par M. de Bismarck, alors président du conseil, qui, pendant 4 ans, de 1863 à 1866, sur le refus du Landtag d'accepter le budget tel qu'il le lui soumettait, et d'accepter notamment l'augmentation des crédits militaires, se passa de son vote et se contenta

1. En France, M. de Bonald disait en 1816 qu'une Assemblée « n'a pas plus le droit de refuser le budget, qu'un homme n'a le droit de se détruire lui-même de ses propres mains ».

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de celui de la Chambre des Seigneurs : quand les pouvoirs publics, dont la collaboration est nécessaire au fonctionnement de TEtat, sont en conflit, disait-il, il faut que l'un cède. Lorsque la constitution n'a pas indiqué lequel, c'est à celui qui est chargé d'assurer la marche des services et l'application des lois existantes, c'est-à-dire au pouvoir exécutif, à faire prévaloir sa volonté contre l'obstruction parlementaire.

Cette argumentation sommaire a été développée et perfectionnée par un certain nombre de théoriciens du droit public allemand, qui représentent la doctrine officielle et qui s'appuient, d'une façon plus ou moins légitime, sur les textes constitutionnels allemands '.

Les auteurs qui la présentent — notamment Laband ' — partent d'une conception du budget toute différente de celle que nous avons exposée. C'est à tort, d'après eux, qu'on parle d'autorisation parlementaire à propos du budget. Le Parlement est un pouvoir législatif destiné à éla borer des lois. Or le budget n'est pas une loi, ou plus exactement c'est une loi au point de vue formel, puisqu'il est discuté et voté comme une loi, mais non au point de vue maférie/, c'est- à-dire si l'on s'attache à sa nature intime. Le budget, en lui-même, est un acte administratif et non législatif, un devis, un plan de gestion, le programme d'administration de l'Empire. En l'examinant, le Parlement fait œuvre non d'élaboration législative, mais de contrôle administratif. L'assentiment qu'il donne au budget n'a pas pour effet d'autoriser le gouvernement à suivre ce programme — la marche de l'administration ne relève que du pouvoir exécutif — mais de le décharger de toute responsabilité. Le gouvernement est couvert par un témoignage d'approbation.

Le Parlement, qui peut d'ailleurs critiquer en exerçant son contrôle, n'a pas le droit de refuser le budget. En effet, l'unique mission du budget est de pourvoir annuellement au fonctionnement des institutions, de fournir les moyens financiers d'appliquer les lois existantes. Le Parlement ne peut pas, de son propre mouvement, suspendre les lois, paralyser les institutions, qui sont l'œuvre commune du souverain et de la représentation populaire . Quand elles existent, il faut les maintenir en vigueur ; et si les députés ne veulent pas en donner la faculté au gouvernement, le devoir de celui-ci est de passer outre, « sous sa responsabilité ». Quelle est cette responsabilité, puiscpie le régime parlementaire et la responsabilité des ministres devant les Chambres n'existent pas en Allemagne ? C'est ce que la théorie, peut-être à dessein, laisse dans l'ombre . Il ne peut s'agir que d'une responsabilité morale du gou-

1. Nous ne pouvons entrer dans le détail des différents systèmes, qui sont séparés les uns des autres par des nuances plus ou moins profondes. On en trouvera l'exposé dans : Flambard. Le refus de budget (Thèse Caen, 1903).

2. Dos Staatsrecht des deutschen Reiches, 3^ édit., t. II, p. 988 et s.

vernement vis-à-vis de soi-même, ce qui, en droit positif, s'appelle l'irresponsabilité. C'est la négation même du droit budgétaire des Assemblées.

La théorie allemande est également admise en Autriche où, de plus, un texte constitutionnel précis la consacre, et donne à l'Empereur le droit de proroger le budget existant, au cas où il ne peut obtenir le vote du nouveau budget.

Refus de budget dans les pays à régime parlementaire. — Il

n'est guère étonnant que cette théorie n'ait pas prévalu dans les pays où fonctionne le régime parlementaire. Sans doute, fait-on observer dans ces pays, le vote du budget est indispensable à la marche des affaires publiques. On ne peut pas gouverner sans budget. Mais c'est de là précisément que le refus de budget tire sa signification. Ce refus signifie simplement que le Parlement entend retirer à un gouvernement avec lequel il est en conflit les moyens de gouverner et l'obliger à faire place à un autre gouvernement, investi de la confiance des Chambres. Privé du budget, un gouvernement n'a plus en effet qu'à choisir entre le coup d'Etat et la retraite. Le refus du budget est donc la suprême sauvegarde des libertés parlementaires et de la volonté nationale.

En France, la Chambre des députés en fit usage après les événements du 16 mai 1877, pour obliger le Maréchal de Mac-Mahon à renvoyer son ministère et à prendre un cabinet dans le sein de la majorité. Le Sénat, en 1896, pour forcer un ministère qui avait perdu sa confiance à démissionner, s'est également servi de ses droits financiers en refusant des crédits additionnels pour l'expédition de Madagascar, qu'il accorda, «lussitôt demandés, au cabinet suivant.