II. — RecoavremeDt des impôts indirects

Ces impôts comprennent non seulement les impôts indirects proprement dits, mais encore les produits des monopoles de l'Etat. Quatre administrations entrent ici en ligne : l'administration des contributions indirectes, celle de l'enregistrement, des domaines et du timbre, celle des douanes, et enfin celle des postes et télégraphes, la seule qui ne fasse pas partie du ministère des finances et qui dépende du ministère des travaux publics. L'administration des manufactures de l'Etat ne figure pas, comme on pourrait s'y attendre, dans cette liste, car elle ne réalise pas elle-même les produits de ses fabrications, et les fait réaliser par l'administration des contributions indirectes.

Différences avec le mode de recouvrement des impôts directs. — Leurs causes. — Le premier point à remarquer c'est qu'il n'y a pas, en principe, comme en matière de contributions directes, de scission

1. Réserve faite, cela va de soi, des cotes indûment imposées dont le conseil de préfecture a prononcé la décharge et qui ont été déduites des rôles, ainsi que des cotes irrécouvrables dont le préfet a fait remise aux percepteurs.

en deux services, l'un chargé de la liquidation des droits, et fautre de leur recouvrement. Ce sont les mêmes agents qui en arrêtent le montant et en effectuent la perception *.

L'organisation est toute différente de celle des contributions directes, ce qui s'explique à la fois par les antécédents historiques et par la nature des impôts à percevoir.

Les origines de Tadministration des contributions directes et celles des autres régies ne sont pas les mêmes. Sous l'ancien régime, l'impôt direct est perçu par l'Etat ; mais il n'y a pas, à proprement parler, d'administration de l'impôt direct, son assiette étant en grande partie abandonnée soit aux agents locaux, soit même aux contribuables. Les impôts indirects sont au contraire affermés. Les fermiers généraux ont créé un mécanisme fiscal admirable pour faire rendre à la ferme le plus possible, en économisant le personnel. Malgré la suppression des fermes depuis l'époque révolutionnaire, les régies des impôts indirects ont conservé des traces profondes de leur ancienne constitution, ne serait-ce déjà que l'étendue de leurs pouvoirs d'inquisition, vestige de la fiscalité des fermiers généraux. Elles ont une certaine autonomie ; elles plaident par l'organe de leur directeur général, paient elles-mêmes, sur la caisse de leurs receveurs, leurs frais de régie, et jusqu'en 1818 ne versaient au Trésor que le produit net de leurs encaissements. Lorsque sous le Consulat et l'Empire on reconstitua l'administration de l'impôt direct, il fallut créer de toutes pièces une organisation nouvelle, tandis que les autres régies n'avaient qu'à suivre les traditions des fermes, leurs devancières ■^.

D'autre part, la nature des droits à percevoir n'en permet pas la prise en charge à l'avance par les comptables, comme en matière de contributions directes, ni la superposition des trois échelons de responsabilité : — percepteur, receveur, trésorier — qui assure au Trésor le recouvrement intégral de celles-ci. Les contributions directes s'appliquent à des qualités stables : qualité de propriétaire foncier, de locataire, de commerçant : la terre, le logement, le magasin, les révèlent en perma-

1. Sans doute, dans les centres importants, le service est parfois divisé; par ex. dans les contributions indirectes, un receveur sédentaire a mission de recouvrer les droits que des commis ont constatés, mais ce sont toujours des agents d'une seule et même administration, appartenant aux mêmes cadres et faisant partie de la même hiérarchie.

2. Le manque de parenté entre les deux catégories de services s'accusa même d'une façon particulière au moment où il y eut deux ministères distincts, l'un pour le Trésor et l'autre pour les Finances ; les régies furent rattachées au second, tandis que les contributions directes firent partie du premier {suprà : ch. xix, p. 158). Notons d'ailleurs que souvent, dans le langage courant, on désigne également, par extension, sous le nom de régie financière la Direction générale des contributions directes.

nence au fisc qui peut en faire état à Tavance et ne point les perdre de vue. Les impôts indirects au contraire touchent à des faits mobiles : fabrication, circulation de marchandises, mutations, passations d'actes, etc., et ce n'est qu'au fur et à mesure de la réalisation de ces faits, que les droits peuvent être constatés et que l'importance des recettes à effectuer peut être connue. La seule garantie de l'Etat, pour la productivité des impôts indirects, consiste donc dans la vigilance avec laquelle ses agents opèrent les constatations. Aussi les contrôles sont-ils accumulés. Pour plus de détails, à cet égard, nous renvoyons à la deuxième partie, en particulier au chapitre xlviii consacré aux contributions indirectes.

Pour la môme raison, la responsabilité pécuniaire des comptables n'est pas engagée de la même façon. En matière de contributions directes, le comptable, à l'expiration des délais de rentrée, verse, en le complétant au besoin de sa poche, le montant des rôles qu'il a pris en charge.

Pour les impôts indirects au contraire, en cas de non-recouvrement des droits constatés, les receveurs ne sont pas tenus ipso facto de solder le déficit de leurs deniers. Ils dressent, avant l'expiration de chaque exercice, des états présentant les droits et produits restant à recouvrer. L'administration supérieure * apprécie ensuite : elle passe immédiatement en non-valeurs les droits pour lesquels le comptable justifie d'avoir en vain fait diligence ; celui-ci s'en trouve déchargé. Elle passe certains autres droits en reprise à l'exercice suivant ; c'est-à-dire que les comptables les reprennent dans leurs écritures, sont obligés à de nouvelles diligences pour les faire rentrer, et en demeurent responsables jusqu'au jour oîi, souvent de guerre lasse, après une série de reprises, ils obtiennent décharge définitive. Enfin elle les oblige à verser immédiatement les droits dont le non-recouvrement est imputable à leur faute.

Voyons maintenant les règles particulières au recouvrement de ces diverses branches de recettes.

1° Recettes perçues par l'administration des contributions indirectes : droits sur les boissons, sucres, sels, cartes à jouer, transports, produits des manufactures de l'Etat, etc.

Le recouvrement a lieu suivant deux procédés bien distincts, selon qu'il s'agit de droits au comptant ou de droits constatés.

Droits au comptant. — Les droits au comptant sont ceux, comme leur nom l'indique, qui sont perçus au moment même où est constaté le fait ou la matière imposable. Ils sont payés par les contribuables qui viennent eux-mêmes s'approvisionner des denrées que détient la régie, ou réclamer l'accomplissement d'une formalité, en faisant les déclara-

1. Sur les droits de l'administration et de la Cour des Comptes à cet égard, il y acontroTerse. — Voir Marcé, op. cit., n"' 6508 et suiv.

lions prescrites par la loi. L'employé les attend sans se déranger. Parmi les plus importants de ces droits figure la majeure partie des droits de circulation sur les boissons. Ils sont perçus par de nombreux agents (environ 15.000) répandus sur tout le territoire, et appelés receveursburalistes\ en échange de la délivrance d'expéditions destinées à accompagner le transport des liquides.

C'est encore le prix de la vente du tabac,des allumettes et des poudres à feu. Des agents de l'administration des contributions indirectes, appelés entreposeurs ^, qui existent dans presque tous les arrondissementti, reçoivent de l'administration des manufactures de l'Etat qui dépend du ministère des finances, et des poudreries du ministère de la guerre, les tabacs et les poudres. C'est chez eux que les débitants s'approvisionnent, en payant les produits un prix légèrement inférieur à celui qu'ils sont tenus de les vendre au public, la différence constituant leur remise ou bénéfice.

Il n'y a pas d'entrepôts pour les allumettes. L'administration des contributions indirectes se borne à recevoir les commandes et à toucher le prix. L'envoi est fait directement (par 500 kg.) aux marchands en gros par les manufactures de l'Etat. Ceux-ci bénéficient d'une remise d'environ 15 0/0 sur le prix de vente au public, et alimentent les détaillants en leur faisant à leur tour une remise d'environ 10 0/0.

Droits constatés. — Les droits constatés sont ceux, au contraire, dont la liquidation n'est pas concomitante du recouvrement, qui exigent une constatation préalable, d'après laquelle sera ensuite établie la perception. Ils s'expliquent par l'impossibilité qu'il y aurait à percevoir ces droits au fur et à mesure sur des faits continus comme la fabrication, ou par la nécessité qu'il y a d'accorder à certaines catégories d'assujettis le crédit des droits. Il serait rigoureux d'exiger, par exemple, d'un négociant en gros qui s'approvisionne en boissons, le montant immédiat des droits, et l'on comprend qu'on reporte pour lui la perception au moment où les liquides quittent son magasin, par suite d'une vente, c'està-dire au moment où il va rentrer dans ses déboursés. Le procédé suivi consistera ici à ouvrir à chacun des assujettis des comptes qui seront constamment tenus à jour, où les agents relateront tous les faits qui intéressent le recouvrement des droits : entrées des marchandises ou des matières premières, recensement des produits achetés, sorties de fabrique ou de magasin, etc., et qui seront réglés à échéances périodiques.

1. Ce sont des agents en quelque sorte hors cadre, qui n'ont pas de retraite, sont autorisés à exercer un commerce (épicerie, mercerie,etc.), et bien que comptables ne fournissent pas de cautionnement.

2. Ils cumulent d'ordinaire cette fonction avec celle de receveur principal.

La tenue à jour de ces comptes, au moyen d'investigations incessantes, sera l'œuvre des receveurs particuliers ambulants des contributions indirectes, ou des chefs de poste, ainsi nommés parce qu'ils dirigent un poste de commis. Les receveurs ambulants, à pied ou à cheval, exécutent, toujours accompagnés de leur commis, des tournées dans les communes,au nombre d'une quinzaine en moyenne, qui composent leur circonscription. Bien que leurs attributions spéciales soient relatives aux droits constatés, ils rendent d'importants services d'ordre général ; au cours de leurs tournées, ils reconnaissent la situation des poudres et des tabacs chez les débitants, vérifient les receveurs-buralistes et recueillent leur encaisse, recherchent si les transports de boissons qu'ils rencontrent sur la route sont pourvus d'expéditions en règle, verbalisent contre les délinquants, surveillent les débitants de boissons au moyen de visites irrégulières, etc.

Pour tenir au courant le compte des droits constatés à la charge des assujettis, ils procèdent à V exercice, c'est-à-dire se rendent chez les divers fabricants ou négociants de matières soumises aux droits (négociants de boissons en gros, brasseurs, fabricants de vinaigre, de cartes à jouer, etc.). Munis d'un registre ai^pelé portatif où sont consignés les résultats des précédents exercices, ils font le recensement des matières imposables, constatent ainsi la quantité qui a été fabriquée ou vendue dans l'intervalle, et pour laquelle les droits sont devenus exigibles. Dans certaines exploitations importantes, sucreries, distilleries industrielles, l)rasseries, etc. , on ne se contente pas de ce contrôle intermittent, et imposte d'agents est logé en permanence dans l'usine.

Une fois les droits constatés, il s'agit de les percevoir ; à cet effet, tous les trois mois, ou plus souvent quand les droits sont élevés, le receveur ambulant arrête les comptes individuels et adresse à l'assujetti la note à payer sous forme d'avertissement. Dans sa plus prochaine tournée après la remise de l'avertissement, il effectue l'encaissement. Les choses se passent cependant moins simplement dans les localités de quelque importance où les agents de la constatation et l'agent du recouvrement sont distincts. Ce dernier est le receveur particulier sédentaire qui n'a qu'un service de caisse : qui centralise les recettes des receveurs-buralistes de sa circonscription et recouvre à son guichet les droits constatés. La constatation est faite par un chef de poste, secondé de sections de commis, qui dépend immédiatement du sous-directeur, ou, dans les grandes villes, d'un contrôleur placé à la tête de plusieurs postes.

Contrôles multiples. — Gomme nous l'avons dit plus haut, l'exacte rentrée de l'impôt dépend exclusivement du soin et de l'empressement que les employés apporteront à faire les constatations et k exercer leur

surveillance : d'où la nécessité d'un contrôle minutieux, qui a été fort ingénieusement organisé.

Il faut d'abord s'assurer que les receveurs ambulants et les chefs de poste font bien réellement leurs tournées au lieu de rester tranquillement chez eux. Aussi chaque poste est-il muni d'un registre d'ordre oiî doivent être mentionnés, au moment du départ, l'itinéraire et la durée de chaque tournée, de façon à ce qu'un inspecteur survenant à l'improviste puisse toujours vérifier où sont les agents. De plus, en arrivant dans chaque commune, le receveur ambulant se rend chez le débitant de tabac qui est dépositaire d'un registre à souche ; il le signe et en détache un bulletin qu'il met aussitôt à la poste à l'adresse du directeur départemental. Le timbre de la poste indiquera le jour réel de l'envoi. Enfin des traces de son passage se retrouveront encore dans les visas qu'il a apposés sur les registres des receveursburalistes dont il a examiné la comptabilité, dans ceux qu'il a inscrits sur les titres accompagnant les transports de boissons croisés en chemin, etc. Voilà tout un ensemble de moyens divers qui vont permettre de le suivre dans ses opérations.

Il faut, d'autre part, veiller à ce que les constatations soient opérées avec soin, sans collusion frauduleuse avec les redevables. Aussi des contrôleurs, des inspecteurs, et même éventuellement dans les chefslieux d'arrondissement importants, les sous-directeurs font-ils des vérifications sur le terrain, assistent aux recensements, revoient les comptes des portatifs, etc. A ce contrôle sur lieu, se superpose le contrôle dans les bureaux, par le rapprochement des carnets, des portatifs, des registres d'ordre que les employés sont astreints à produire ou à verser à date fixe. C'est l'oeuvre des sous-directeurs et du directeur départemental.

Centralisation des recettes. — Gomment va s'opérer la centralisation des recettes ? Nous les avons laissées entre les mains des receveurs particuliers des indirectes, ambulants ou sédentaires, qui ont centralisé les encaisses des receveurs-buralistes, et entre celles des entreposeurs des tabacs et poudres. Tous ces agents sont rattachés, au point de vue comptabilité au receveur principal, qui existe dans les chefs-lieux de sous-direction ou de direction, et qui cumule d'ordinaire ses fonctions avec celles d'entreposeur des tabacs, et au point de vue caisse au receveur particulier des finances. Ceci veut dire qu'ils versent périodiquement leurs fonds à la recette particulière des finances où ceux-ci se trouvent dès lors, nous le savons, à la disposition du trésorierpayeur général, et que, d'autre part, ils envoient les récépissés constatant leurs versements au receveur principal. Le receveur principal est un comptable d'ordre, c'est-à-dire, théoriquement, un comptable sans

caisse et sans maniement de deniers, qui centralise simplement dans ses écritures les comptes des recettes et deg dépenses des comptables inférieurs de son ressort, et qui est seul justiciable de la Cour des comptes. En fait, cependant, le receveur principal a une caisse, non pas en tant que receveur principal, puisqu'il ne centralise que des récépissés, mais parce qu'il cumule avec cette fonction toujours celle de receveur particulier sédentaire de sa circonscription et généralement celle d'entreposeur des tabacs.

2° Recettes perçues par l'administration de l'enregistrement. — Nous passerons plus rapidement sur le recouvrement des recettes perçues par l'administration de l'enregistrement, des domaines et du timbre, dont l'organisation est moins compliquée.

Ici, ce sont les receveurs d'enregistrement, établis à raison de un par canton, et en plus grand nombre dans les grandes villes, qui constatent et perçoivent, généralement au comptant, les droits qu'ils versent à la recette particulière des finances. Ils opèrent sans se déplacer, attendant à leur bureau les personnes qui doivent s'y présenter pour déclarer les mutations de propriété ou faire enregistrer les actes qui les intéressent. Les receveurs analysent sommairement les actes présentés ou résument les déclarations sur des registres appelés registres de formalités.

En même temps, ils s'efforcent de découvrir les redevables qui cherchent à se soustraire aux déclarations et à l'enregistrement pour échapper au paiement des droits. A cet effet, ils consignent sur des sommiers les renseignements qui peuvent ultérieurement motiver la perception de droits ou d'amendes, tiennent à jour une table des décès et une table des baux^ et un répertoire général. Ce répertoire forme une série de registres ou chaque contribuable a un compte ouvert * . Ces comptes sont tenus au courant au moyen des déclarations faites au receveur et des renseignements qu'il recueille de ses collègues des autres bureaux ', ou des agents des autres administrations financières, des investigations qu'il peut faire auprès des sociétés de crédit, etc. Le répertoire permet de vérifier l'exactitude des déclarations des contribuables, et de faire la guerre à la fraude et à la dissimulation.

Contrôles. — C'est d'ailleurs dans cette guerre incessante que réside pour l'Etat la seule garantie de la productivité de l'impôt. Aussi, le contrôle est-il également minutieux. Seulement c'est un contrôle en cham-

1. Il est facile de le consulter au moyen d'une collection de fiches de renvoi classées par ordre alphabétique.

2. Les receveurs sont tenus de se faire entre eux le « renvoi » des renseignements qui intéressent leurs bureaux respectifs.

bre, de même que c'est en chambre que s'effectuent les opérations de l'enregistrement. Tout d'abord, les sous-inspecteurs de Tenregistrement, au nombre de 4 ou 5 par département ordinaire, par des vérifications à rimproviste et des vérifications de régie annuelles, revoient page par page, sans aucune omission, les registres de chacun des receveurs, et refont intégralement une seconde fois leur travail. Ce dépouillement mettra forcément à jour un certain nombre d'erreurs, de « moius-perçus » pour lesquels on recherchera les contribuables, tant que la prescription ne sera pas arrivée.

L'inspecteur, qui est généralement seul dans le département, opère une nouvelle vérification, non plus in extenso^ mais par épreuves, contrôlant, par exemple, telle branche d'opérations dans un bureau et telle autre dans un autre.

Enfin, le directeur du département, qui a sous ses ordres tous les agents départementaux,complète la série des contrôles. C'est lui aussi qui, par l'intermédiaire d'un de ses commis, le garde-magasin contrôleur de comptabilité, chargé également de la garde du papier timbré, rassemble pour les faire parvenir à la Cour des Comptes les comptabilités des receveurs. Il n'est pas d'ailleurs lui-même justiciable de la Cour, dont ressortissent directement tous les receveurs.

3« Recettes perçues par Padministration des douanes. — L'administration des douanes, qui collabore pour une part importante au recouvrement des recettes de l'Etat, comprend deux ordres de services : le service actif et le service sédentaire.

Service actif. — Le service actif,qui prête aussi son concours au service sédentaire, en lui fournissant des préposés pour la manutention des marchandises à visiter, a pour mission spéciale de surveiller la frontière et d'arrêter au passage tous les débiteurs de droits qui voudraient se soustraire au paiement. Organisé militairement, il est véritablement, suivant le mot d'un ancien directeur général, le « gendarme de l'impôt )>.I1 entoure d'une ligne ininterrompue de brigades le périmètre de la France. Chaque brigade comprend un certain nombre de préposés commandés par un brigadier. Elle doit garder une bande de terrain plus ou moins étendue suivant que la région est plus ou moins accessible aux fraudeurs, de 6, 8, 10 kilomètres, qu'on appelle la penthière. Des factions, des patrouilles, des embuscades, des allées et venues d'un bout à l'autre de la penthière, et qu'on appelle le rebat et le contre-rebat, déjouent la contrebande. Les divers procédés mis en œuvre n'ont d'ailleurs rien d'absolu ; c'est au brigadier, qui est responsable, H prendre les mesures les mieux appropriées. Le brigadier, les sous-brigadiers et les préposés sont placés sous l'autorité des officiers :

sous-lieutenants, lieutenants et capitaines des douanes qui administrent plusieurs brigades. L'inspecteur divisionnaire qui est sous les ordres immédiats du directeur de la division, et qui a sous sa surveillance à la fois le service sédentaire et le service actif, s'assure, au moyen de tournées continuelles, de la vigilance des brigades.

Le long des frontières de terre, plus vulnérables, la première ligne de brigades est parfois renforcée d'une seconde ligne, à laquelle elle est reliée par des brigades ambulantes.

Service sédentaire. — Le service sédentaire, constitué par les bureaux de douane placés aux points de pénétration de la frontière, a pour fonction d'asseoir, de liquider et de recouvrer limpôt. Ces trois tâches sont plus ou moins subdivisées entre des agents distincts suivant l'importance du bureau. Dans les petites douanes, un seul employé, receveur particulier ou receveur-buraliste des douanes, fait la visite et l'encaissement. Dans les bureaux de quelque importance, le service de la visite est efl'ectué par des vérificateur s, placés sous les ordres d'un sousinspecteur sédentaire : après qu'ils ont liquidé les droits et délivré le certificat de visite, la perception est faite par le receveur. Enfin, dans les grands bureaux, on trouve un personnel plus complexe : vérificateurs, contrôleurs chargés de déterminer les tarifs à appliquer, sousinspecteurs qui reçoivent leurs instructions d'un inspecteur sédentaire^ chef de la visite, et receveur particulier ou principal. Le receveur principal, qui n'existe que dans les grands bureaux de douane, est le supérieur des receveurs particuliers ou subordonnés qui fonctionnent dans les centres moins importants : ceux-ci versent au receveur principal de leur ressort leurs fonds qu'il centralise et lui rendent leurs comptes tous les mois de clerc à maître : il en est responsable et est seul justiciable de la Cour des Comptes.

Tous les produits encaissés par les receveurs des douanes sont versés à la recette des finances de rarrondissement,au nom du receveur principal.

m. — Produits budgétaires divers.

Nous passerons sans nous y arrêter sur les recettes des postes et télégraphes, que les receveurs des chefs-lieux d'arrondissement centralisent pour les verser à la recette des finances de leur résidence, et nous arrivons de la sorte à une dernière catégorie : les recettes autres que celles qui proviennent des impôts ou monopoles de l'Etat. Ces recettes sont perçues par des comptables divers : la majeure partie en est encaissée par l'administration des domaines qui se confond avec celle de l'enregistrement et qui a les mêmes cadres qu'elle. D'autres sont encaissées

directement par les receveurs particuliers des finances (taxe des brevets d'invention, pensions des élèves des écoles militaires et navales, etc.). Quel que soit d'ailleurs leur percepteur éventuel, ce qu'il faut retenir, c'est qu'elles finiront toutes par être centralisées à la recette des fiances, c'est-à-dire, en somme, entre les mains du trésorier-payeur général.

Mode spécial de recouvrement des créances de l'Etat : contraintes et états ministériels. — On doit encore signaler que pour toutes les créances dont des lois ou des règlements spéciaux n'ont pas déterminé lé mode de liquidation, de recouvrement et de poursuites, l'Etat, de même d'ailleurs que le département et la commune, bénéficie d'une procédure spéciale. En matière d'impôts, les lois ou les règlements ont tranché la question : par exemple, les contributions directes et taxes assimilées sont perçues au moyen de rôles nominatifs rendus exécutoires par le préfet, c'est-à-dire permettant, en cas de non-paiement, de procéder sans intervention préalable de justice à la délivrance d'une contrainte administrative et aux voies d'exécution forcée ; en cas de non-paiement des impôts indirects, l'administration rédige une contrainte qu'elle soumet à l'autorité publique, généralement au juge de paix, pour lui faire donner force exécutoire.

Pour certains produits budgétaires autres que l'impôt, les droits de l'Etat sont également fixés par des textes particuliers. Ainsi l'acte de vente de biens domaniaux, passé en la forme administrative, entraîne exécution parée ; des garanties rigoureuses assurent à l'Etat la réalisation ponctuelle des clauses des marchés de fournitures ou de travaux, etc.

Le problème ne se pose donc que pour les créances pour lesquelles les textes n'ont pas spécialement déterminé les modes de poursuites, et au cas seulement où le débiteur refuse de s'acquitter spontanément. Quels sont les droits de l'Etat? Devra-t-il, comme les particuliers ', pour faire valoir ses droits, s'adresser aux tribunaux compétents, afin d'en obtenir un jugement qui permette de poursuivre le débiteur sur ses biens ? Cette perte de temps, ce débat et ces frais ont été épargnés à l'Etat, depuis la période révolutionnaire, pour certaines créances : dans un certain nombre de cas où il s'agissait d'un « rétentionnaire de deniers publics », c'est-à-dire où la demande visait non pas un paiement proprement dit, mais une restitution de deniers appartenant à l'Etat (comptables en retard ou coupables de détournements, comptables de fait ^ fournisseurs ou entrepreneurs ayant entre les mains des deniers

1 . A moins qu'un acte notarié ne constate déjà leurs droits.