CHAPITRE XXI

Après avoir étudié la réalisation des recettes, et envisagé l'Etat créancier, il nous faut maintenant passer à l'exécution des dépenses et considérer TEtat débiteur ^

Théorie de PEtat débiteur. — Au seuil de ce chapitre, nous rencontrons une théorie qui se rattache peut-être plus directement encore au droit administratif qu'à la législation financière, mais que nous devons rappeler tout au moins sommairement : la théorie de l'Etat débiteur.

Cette théorie suppose qu'il existe une contestation, un litige entre l'Etat et un de ses créanciers relativement à l'existence ou au montan de sa dette. Quelle va être l'autorité compétente pour solutionner h différend ? Pas de difficulté quand, pour des matières déterminées cette autorité a été désignée par un texte spécial : ainsi, l'autorité judiciaire est déclarée compétente par la loi du 3 mai 1841 pour statuei sur les indemnités en matière d'expropriation ; par la loi du 14 fructidoi an III en matière dédouanes, par des lois de 1859 et 1873 en matière d( postes, A l'inverse, ce sont les tribunaux administratifs qui sont déclarés compétents en matière d'indemnités de travaux publics par la loi di 28 pluviôse an VIII.

Seulement la difficulté réapparaît en l'absence de textes spéciaux quel est alors le principe de droit commun à appliquer ? La théorie d< l'Etat débiteur qui a longtemps prévalu dans la jurisprudence du Conseil d'Etat, c'est que seul le juge administratif peut déclarer une dett< de l'Etat, quelle qu'en soit la nature ; c'est qu'il est de principe que le! tribunaux judiciaires ne peuvent connaître des actions qui tendent i faire déclarer l'Etat débiteur.

Eu conséquence, ces actions ne pouvaient être portées devant ui tribunal de l'ordre judiciaire, mais seulement devant la juridictioi administrative de droit commun. La juridiction administrative de droi commun, cela veut dire la juridiction à laquelle on doit porter toute les affaires administratives que la loi n'a pas réservées spécialement { une juridiction déterminée, autrement dit, toutes les affaires administratives dont la loi n'a pas désigné spécialement le juge. Cette juridic

1. Mestre, De Vauiorité compétente pour déclarer l'Etat débiteur (thèse, Paris, 1899]

tion administrative de droit commua, ce fut pendant un certain temps le ministre S c'est maintenant le Conseil d'Etat.

Cette théorie s'appuyait sur certains textes législatifs de la Constituante et du droit intermédiaire, qui déclaraient que « toutes les créances sur l'Etat seront réglées administrativement » (loi des 17 juillet-8 août 1790 ; loi du 26 septembre 1793).

La Cour de cassation n'admettait pas la théorie spéciale du Conseil d'Etat, mais elle arrivait dans sa jurisprudence aux mêmes conséquences en s'appuyant sur le principe de la séparation des pouvoirs qu'on formulait ainsi : le pouvoir judiciaire ne peut pas connaître des actes de l'administration. Or, toute dette de l'Etat a forcément pour ori gine un acte ou un fait de l'administration ; elle doit donc échapper à la connaissance de l'autorité judiciaire qui aurait, autrement, à discuter la portée d'actes administratifs.

Jurisprudence actuelle. — La jurisprudence actuelle, surtout depuis un arrêt du Tribunal des conflits en 1873 {affaire Blanco, 8 février 1873), est différente et se sépare dans ses conclusions de l'ancienne à deux points de vue .

1° La théorie spéciale admise autrefois par le Conseil d'Etat n'est plus invoquée ; on a reconnu que les textes révolutionnaires sur lesquels elle prétendait s'appuyer, et qui déclaraient que toutes les créances de l'Etat devaient être « réglées administrativement », ne signifiaient pas ce qu'on voulait leur faire signifier. Le paiement d'une dette de l'Etat suppose deux choses : d'abord que l'Etat reconnaît sa dette, et ensuite, comme nous le verrons, qu'il accomplit en conséquence un certain nombre de formalités administratives, à savoir : la liquidation et l'ordonnancement, que nous étudierons plus tard, destinées à faire exécuter le paiement de cette dette par ses agents. Dire que les dettes de l'Etat devront être réglées administrativement, cela veut dire que l'administration seule a qualité pour rempUr ces formalités administratives, et que les tribunaux judiciaires ne pourront pas suppléer ici à sa mauvaise volonté ; mais cela ne veut pas dire que les tribunaux judiciaires ne pourront pas déclarer l'Etat débiteur, s'il ne veut pas reconnaître sa dette de son plein gré.

2° Le principe de la séparation des pouvoirs qu'invoquait la Cour de cassation, a été interprété et tempéré par des distinctions. On a admis que ce principe s'applique aux actes administratifs proprement dits, c'est-à-dire aux actes d'autorité que l'administration accomplit en tant que puissance publique et que ne pourrait pas accomplir un simple particulier ; qu'il ne s'applique pas, au contraire, aux

1 . Voir la théorie du ministre-juge, dans les trait(^s de droit administratif.

actes de gestion dans lesquels l'Etat agit absolument comme pourrait aHr un particulier (par ex. : actes relatifs au domaine prive de lEtat). En conséquence, sont de la compétence administrative les dettes de l'Etat dont la cause réside dans un acte d'administration proprement dit, dans un acte de puissance publique de l'Etat ; sont au contraire de la compétence judiciaire, les dettes de l'Etat dont la cause réside dans un acte de gestion de sa part.

Tel est le principe admis. Seulement il reste à l'appliquer, et sur ce point la jurisprudence est des plus confuses etdes plus imprécises,parce quelle hésite fréquemment sur le point de savoir si tel acte de l'administration doit être considéré comme un acte de puissance publique ou comme un acte de gestion. En fait, d'ailleurs, elle est le plus souvent portée à étendre indûment le caractère dacte de puissance publique à la plupart des actes de l'Etat, et à étendre aussi, par voie de conséquence, la compétence administrative en matière de reconnaissance de dettes de l'Etat, il n'y a guère que les dettes contractées par l'Etat dans la gestion de son domaine privé qui y échappent.

C'est ainsi que la jurisprudence reconnaît actuellement la compétence de la juridiction administrative sur toutes les difficultés relatives aux dettes résultant des opérations ou des faits suivants, qui semblent bien rentrer cependant dans la catégorie des actes de gestion : contrats relatifs à la dette publique ; opérations de trésorerie : émission des bons du Trésor, compte-courant des trésoriers généraux avec le Trésor, contrats d'émission avec des banquiers, etc. ; cautionnements déposés par les fonctionnaires ; traitements, soldes et pensions ; responsabilité de l'Etat pour les fautes de service de ses agents, etc.

Différences entre les dettes de l'Etat et les dettes des particuliers : 1° Compétence. — Nous avons ainsi examiné une première différence qui sépare les dettes de l'Etat des dettes des simples particuliers. Tandis que les litiges soulevés au sujet de ces dernières seront d'une façon générale de la compétence des tribunaux judiciaires, les litiges relatifs aux dettes de l'Etat seront la plupart du temps soumis à la juridiction administrative.

2" Absence de moyens de contrainte contre l'Etat. — Il existe une seconde différence ; à l'inverse du créancier d'un simple particulier, le créancier de l'Etat ne peut pas obliger celui-ci à s'exécuter, en employant contre lui des moyens de contrainte.

C'est d'abord une règle générale et consacrée par de nombreux textes que les biens de l'Etat sont insaisissables, et qu'aucune espèce de saisie ne peut être admise à leur égard.

S'il ne peut pas se payer lui-môme sur les biens de l'Etat, le créan-

cier poiit-il du moins obliger, d'une façon ou d'une autre, l'Etat à le payer ? Soit une dette que l'Etat reconnaît spontanément, ou dont les tribunaux compétents imposent la reconnaissance à l'Etat. Le créancier poiirra-t-il exercer une coercition quelconque sur le ministre pour le forcer à payer, lui faire enjoindre, par exemple, par un tribunal ou une autorité quelconque,de payer ? Ce droit n'est pas admis pour le créancier : personne ne peut se substituer au ministre pour donner l'ordre de payer ; nulle autorité ne peut procéder d'office, ni faire procéder à l'ordonnancement des sommes mises à la disposition du ministre par la loi du budget. Le créancier n'a qu'un seul recours, c'est de s'adresser aux Chambres par voie de pétition. On a estimé en effet que l'Etat ne refuserait jamais sans raison plausible un paiement dû.

Au contraire, pour les dettes du département et de la commune, quoique leurs biens soient également insaisissables, le créancier a un moyen de se faire payer, au cas de refus de leur part. C'est de s'adresser à l'Etat qui exerce la tutelle départementale et communale. Un décret ou un arrêté préfectoral (pour les communes dont les revenus sont inférieurs à 3 millions) ouvrira d'office un crédit au budget départemental ou communal, s'il n'en existe pas pour acquitter la dépense. Celle-ci sera mandatée par le préfet, en qualité d'ordonnateur du budget départemental, ou en qualité de substitut du maire refusant, s'il s'agit d'une dette communale. A défaut de ressources, une contribution extraordinaire, établie suivant les cas par une loi ou un décret, y pourvoira. Pour les dettes communales, un décret pourra même, dans certains cas, autoriser la vente d'un bien communal, à la demande du créancier.

3° Déchéance quinquennale. — Enfin, troisième différence, les dettes de l'Etat sont soumises à une prescription particulière et à court terme, de cinq ans. C'est la déchéance quinquennale que nous ne faisons ici que mentionner, et que nous retrouverons plus loin (Chap. xxvi).

Formalités préalables au paiement. — Nous venons d'examiner les caractères particuliers des dettes de l'Etat. Ces dettes nécessitent pour leur extinction des paiements, ce qu inous conduit à voir comment s'opèrent ces paiements, et comment s'effectue cette partie de l'exécution du budget qui a trait aux dépenses.

Tout paiement suppose : 1° un certain nombre de formalités préalables ; 2° une remise de deniers. Soit un particulier à qui un fournisseur présente une facture de marchandises. Son premier soin, avant de payer, est de prendre des précautions pour s'assurer qu'il ne paie pas à tort : il vérifie s'il y a eu réellement livraison, si c'est bien à la personne qui le réclame qui! en doit le prix, etc. ; enfin, il revoit les

comptes de près pour arrêter exactement le montant de sa dette. Nous pouvons supposer ensuite que ce particulier remettra à son créancier un chèque par lequel il donne Tordre à un banquier chez lequel il a des fonds en dépôt, de verser à celui-ci la somme due. Ce particulier, pour employer les termes administratifs, a ainsi : 1° liquidé sa dette ; 2° il la ordonnancée, en constituant un titre au moyen duquel son créancier ira se faire payer ; 3° ensuite viendra le paiement proprement dit : en Tespèce, le versement de fonds par le banquier.

Ces diverses opérations se retrouvent également quand il s'agit des dépenses de TEtat ; elles sont même plus distinctes encore que lorsqu'il s'agit des dettes d'un particulier, car tandis que, le plus souvent, c'est le particulier qui a fait la dépense qui verse lui-môme l'argent, sans recourir à l'intermédiaire d'un payeur spécial, nous trouvons au contraire dans la législation française, et dans la plupart des législations étrangères, en fait de dépenses publiques, un grand principe qui domine toute cette matière ; le principe de la séparation des fonctions d'ordonnateur ou administrateur et de comptable, qui va nous retenir tout d'abord.

Séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable. —

Le décret du 31 mai 1862 définit ainsi l'ordonnateur ou administratrateur et le comptable : « Les administrateurs et ordonnateurs sont chargés de l'établissement et de la mise en recouvrement des droits et produits, ainsi que de la liquidation et de l'ordonnancement des dépenses. Des comptables responsables sont préposés à la réalisation des recouvrements et produits » (art. 14). Seul, le comptable peut manier des deniers, dit l'article 25. «Les fonctions d'administrateur et d'ordonnateur sont incompatibles avec celles de comptable » (art. 17).

A s'en tenir aux termes de l'article 14, cette séparation des fonctions s'appliquerait aussi bien en matière de recettes qu'en matière de dépenses. Il devrait y avoir dualité d'agents, les uns (administrateurs) pour constater les droits de l'Etat et établir les titres de perception, les autres (comptables) pour recouvrer les droits constatés par les premiers. En fait, il n'en est ainsi qu'en matière de contributions directes où le service de l'assiette et celui de la perception sont confiés à deux personnels distincts. D'ordinaire, conformément à la règle que le décret pose dans son article 306, en contradiction avec l'article 14, ce sont les comptables chargés du recouvrement, les « receveurs », qui liquident eux-mêmes la dette des redevables (comptables de l'enregistrement, des contributions indirectes, etc.) i.

1 . Remarquons toutefois que si le comptable des recouvrements, le receveur, fait souvent lui-même les opérations de liquidation préalables au recouvrement,

Par contre, en matière de dépenses, l'incompatibilité est absolue. Il uy a jamais confusion de rôles. Les ordonnateurs 1 ont seuls la disposition des crédits budgétaires, sont seuls chargés de toute la partie administrative de l'exécution des dépenses, depuis leur engagement, jusqu'à la remise du titre au créancier inclusivement ; les comptables — que nous envisageons ici dans leur rôle de payeurs et non de receveurs — sont uniquement affectés aux opérations de caisse concernant l'exécution des dépenses, c'est-à-dire à la remise des fonds aux créanciers, conformément aux décisions des ordonnateurs.

Raisons de cette incompatibilité. — L'idée sur laquelle se fonde cette incompatibilité est qu'il faut séparer l'administration proprement dite et le service de caisse. Il y a, à cela, plusieurs avantages :

1° La séparation des ordonnateurs et des comptables « met les ordonnateurs à l'abri des suspicions qui pourraient les atteindre s'ils payaient eux-mêmes les créanciers avec lesquels ils ont traité et dont ils ont vérifié les droits ; elle soustrait les administrateurs aux tentations que le maniement de l'or peut faire éprouver. Enfin elle rend les prévarications fort difficiles puisqu'elle exige, pour qu'il puisse s'en commettre, une collusion entre deux fonctionnaires d'ordre différent » ^.

2" Elle permet d'assurer la régularité de tout paiement. Il suffit pour cela d'obliger le comptable — ce qui a lieu en fait — à ne payer qu'après avoir vérifié si le dossier de la créance constitué par l'ordonnateur est régulier et ne contient aucun manquement aux règles administratives.

3° Elle facilite le contrôle de l'exécution des dépenses, puisqu'il y a double comptabilité : comptabilité tenue par les ordonnateurs de tous les titres de paiement — ordonnances ou mandats — qu'ils ont émis, et comptabilité tenue par les comptables de tous les titres de paiement qu'ils ont payés. Le contrôle consistera à rapprocher et à comparer ces deux comptabilités.

On peut résumer ces divers avantages en disant que la dualité des ordonnateurs et des comptables permet de les surveiller et de les contrôler les uns par les autres.

4° Elle permet enfin de placer le service des paiements tout entier sous la direction du ministre des finances, dont le rôle en matière d'exécution du budget se trouve ainsi élargi. Le ministre des finances ne peut

jamais un administrateur ne peut inversement faire acte de comptable, ni en recette ni en dépense.

i . Le nom d'ordonnateur est réservé, à l'exclusion de celui plus large d'administrateur, aux agents en tant que chargés des opérations préalables au paiement des dépenses.