Rémy. op. cit., p. 367, n

pas être le chef de tous les administrateurs et ordonnateurs ; autrement il concentrerait entre ses mains le service des dépenses de tous les ministères et serait, en fait, à la tète de tous les départements ministériels. Il ne peut que surveiller, uniquement au point de vue de leur régularité budgétaire, les opérations des ordonnateurs des autres ministères. Au contraire, il peut être le chef, et il est le chef, en France, de tous les payeurs : caissier-payeur central à Paris, trésoriers-payeurs généraux et leurs subordonnés, receveurs des régies (qui exécutent aussi des paiements), payeurs d'armée, etc. Tous ces comptables sont des agents du ministère des finances *. De même que c'est le ministre des finances qui centralise tous les encaissements, c'est lui qui préside donc à tous les paiements. Il a ainsi sous son contrôle tous les deniers de l'Etat, réalise en sa personne, aussi bien au point de vue des paiements que des encaissements, l'unité de caisse du Trésor ; il peut appliquer au mieux les rentrées des fonds à l'acquittement des dépenses, et en diriger à cet effet les mouvements chez les différents comptables.

Fonctions des ordonnateurs. — La partie administrative de l'exécution des dépenses, qui incombe aux ordonnateurs, comprend trois opérations successives : l'engagement des dépenses, leur liquidation, leur ordonnancement.

I. Engagement des dépenses. — Engager une dépense, c'est accomplir l'acte quelconque qui rendra l'Etat débiteur. Il y a des dépenses qui se trouvent engagées à titre permanent, parce que le principe s'en trouve dans les lois en vigueur ou dans des décisions permanentes ; par ex. : service de la dette publique, traitements, pensions inscrites, etc. Il y a, d'autre part, des dépenses éventuelles qui supposent un acte d'engagement spécial et limité. Les moyens de les engager sont aussi divers que les dépenses auxquelles ils s'appliquent : marchés de fournitures ou de travaux, passation de baux, envoi de missions, etc. Il n'est guère d'acte d'administration qui ne donne ouverture à une dépense : « gouverner, c'est dépenser ». C'est à l'administrateur à apprécier l'opportunité de ces dépenses. Il est le juge souverain de leur utilité, sauf sa responsabilité morale ; par contre, il est tenu de se soumettre à une règle que nous connaissons déjà : il ne doit pas engager de dépenses au delà des crédits budgétaires, et en dehors des limites de l'affectation de ces crédits par chapitre.

Une fois accompli le service en vue duquel la dépense a été engagée,

1. Exception faite pour les receveurs des postes, qui se trouvent indirectement rattachés du reste à l'ensemble du système par leurs relations de service avec le trésorier-payeur général, et qui reçoivent des instructions de la Direction générale de la Comptabilité publique.

il va falloir aboutir au paiement. L'ordonnateur est chargé de deux formalités administratives préalables à ce paiement : la liquidation et l'ordonnancement.

II. Liquidation. — La liquidation d'une créance (suivant l'étymologie latine liquet : il est évident) pourrait être définie : l'opération qui consiste à rendre une créance évidente '. Liquider, en d'autres termes, c'est rechercher si la créance alléguée contre l'Etat existe réellement, quel en est le montant exact, si elle est exigible, si elle n'a pas été éteinte par un paiement antérieur, par la compensation, par une prescription ou par une déchéance, etc.

C'est, en principe, le créancier qui doit faire valoir ses droits, en introduisant une demande de liquidation, accompagnée des pièces justificatives indiquées par les règlements, et dont la nature varie suivant les espèces : mémoires, décomptes, certificats de réception de travaux, etc. Sur le vu de ces pièces, l'administration arrête au nom du ministre ^ le montant du paiement à faire, déclare que telle personne est bien créancière de l'Etat pour une somme de tant. La créance est ainsi liquidée.

Pour certains paiements, la liquidation n'est pas nécessaire, ou plutôt elle se fait spontanément en dehors des créanciers, parce que l'évidence de leur droit ne souffre aucune contestation : traitement des fonctionnaires, arrérages de rente, pensions de retraite. La liquidation se dégage toute seule de l'examen des états du personnel, ou de la présentation des titres ou coupons, au moment du paiement.

Caractères de la liquidation. — Si l'on examine de près les caractères de la liquidation, on voit qu'elle est quelque chose de plus qu'une simple déclaration de dette. Elle comporte, en effet, en premier lieu, la reconnaissance de la dette, mais, en outre, l'application à cette dette de certaines règles non seulement juridiques, mais administratives : par ex. : la règle juridique de la compensation, si un entrepreneur de travaux publics est tombé sous le coup de clauses pénales insérées au marché ; la règle administrative de la déchéance quinquennale, si la dette remonte à plus de 5 ans (V. ch. xxvi). Ceci permet de comprendre deux choses :

La première, c'est que si le ministre a reconnu spontanément la dette de l'Etat, ou même si un tribunal régulièrement saisi a déclaré l'Etat débiteur, la liquidation n'en est pas moins indispensable. La plupart du temps, ce ne sera, dans ces conditions, qu'une simple opération de comp-