Rémy, op. cit., p. 384, n

2. « Aucune créance ne peut être liquidée à la charge du Trésor que par l'un dos ministres ou par ses délégués » (D. 31 mai 1862, art. 62).

tabilité ; cependant le ministre pourra, au cours de cette liquidation, se prévaloir de fins de non-recevoir qu'il avait négligées devant le tribunal, et seul il pourra opposer la déchéance quinquennale, à Tégard de laquelle les tribunaux sont incompétents.

La seconde, c'est qu'à raison des règles administratives dont elle suppose l'application, la liquidation est considérée par la jurisprudence comme un acte de puissance publique, qui relève du contentieux administratif, et qui est, en cas de difficultés, de la compétence du Conseil d'Etat».

Voies de recours en matière de liquidation. — Un créancier qui se prétend lésé dans ses droits par la liquidation effectuée, ou dont la demande de liquidation a été rejetée, a donc devant lui une voie de recours.

Mais une hypothèse particulière peut se présenter : le ministre, sans accueillir ni rejeter expressément la demande, garde le silence. Le créancier va, semble-t-il, se trouver désarmé, car il ne peut attaquer une décision qui n'existe pas. Une loi du 17 juillet 1900 a mis fin à cet abus. Elle érige en principe que « dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le Conseil d'Etat que sous la forme de recours contre une décision administrative, lorsqu'un délai de plus de quatre mois s'est écoulé sans qu'il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée, et se pourvoir devant le Conseil d'Etat ».

Ainsi, au bout de quatre mois de silence prolongé du ministre, le créancier qui n'a pas obtenu sa liquidation, peut se pourvoir comme si elle lui avait été formellement refusée.

IIL Ordonnancement. — Après la liquidation vient l'ordonnancement ^. « Aucune dépense faite pour le compte de TEtat ne peut être acquittée que si elle a été préalablement ordonnancée » (D. 31 mai 1862, art. 82).

L'ordonnancement consiste, au point de vue matériel, dans la confection et la délivrance au créancier d'un titre de paiement émis à son profit sur le Trésor par l'ordonnateur. Au point de vue budgétaire, l'ordonnancement consiste dans l'application des crédits budgétaires aux services faits, dans l'imputation de la dépense sur le crédit d'un chapitre déterminé, lorsque le chiffre de cette dépense a été dégagé

1. C'est un recours non en annulation, mais au contentieux de pleine juridiction. Le ministre qui statue sur une demande de liquidation, n'agit pas en effet comme juge, mais comme partie ù un débat avec le créancier.

2. En fait, la liquidation et l'ordonnancement se confondent la plupart du temps. Celtii-ci résulte immédiatement de celle-là.

par le fait de la liquidation. Le titre de paiement portera en effet Tindication du chapitre, article et paragraphe du crédit.

Absence de voies de recours. — A l'inverse de la liquidation, qui peut, nous l'avons vu, être poursuivie par les voies de droit, lordonnancement est un acte purement discrétionnaire ; c'est pour cela que nous avons dit plus haut (p. 179) que le créancier ne peut jamais contraindre l'Etat à le payer. Aucune autorité ne peut se substituer aux ministres ou ;\ leurs délégués pour ordonnancer, ni leur enjoindre de le faire. C'est qu'en effet l'ordonnancement soulève des questions de possibilités budgétaires que l'ordonnateur est seul capable de résoudre : si bien fondés, par exemple, que soient les droits d'un créancier, l'ordonnateur est obligé de s'arrêter devant l'épuisement de ses crédits. D'autre part, on ne peut pas supposer qu'un ordonnateur refuse jamais sans raisons décisives de faire payer une somme due. En tout cas, le créancier n'aurait dans cette hypothèse pour obtenir justice qu'un seul moyen : appeler l'attention des Chambres sur son sort par une pétition *.

Il y a exception au principe de l'ordonnancement préalable dans quelques cas spéciaux : pour les dépenses faites par les régisseurs d'avances (V. chap. XXII, p. 198) ; pour le remboursement des cautionnements, qui a lieu en vertu d'ordres de paiement spéciaux, pour le paiement des arrérages de la dette perpétuelle et viagère et des intérêts de la dette flottante, qui est régularisé par des ordonnances a posteriori, et pour diverses autres « avances à régulariser ».

Ordonnateurs primaires et ordonnateurs secondaires. — Telles étant les attributions des ordonnateurs, il reste à se demander quels fonctionnaires sont ordonnateurs ? Tous les actes de l'ordonnateur sont des actes qui engagent les crédits budgétaires. La disposition de ceux-ci n'appartient qu'aux ministres qui sont les ordonnateurs désignés. Chaque ministre engage les dépenses de son ministère, les liquide et les ordonnance.

Naturellement, les ministres ne peuvent suffire seuls à cette tâche, et se font suppléer par des délégués. C'est le cas pour les engagements de dépense ; c'est le cas également pour la liquidation, habituellement faite

1. Tout ceci ne s'applique, bien entendu, qu'à l'acte d'ordonnancement proprement dit. Il en sera autrement si le refus d'ordonnancement dissimule un refus de liquidation, s'appuie, par exemple, sur le fait que la créance n'existe pas, ou ne s'élève pas au chiffre réclamé, ou si l'ordonnancement tranche une question de liquidation, si l'ordonnance çst, par exemple, libellée « pour solde ». Dans ce cas le litige relatif à la question de liquidation pourra être porté au Conseil d'Etat ; mais celui-ci, au cas où il aura prononcé contre l'ordonnateur, renverra devant lui pour l'ordonnancement, sans pouvoir lui commander d'y procéder.

186 PRExMIÈRE- PARTIE. — LIVRE III. CHAPITRE XXI

par les chefs de service du ministère, sous réserve du droit de révision du ministre.

Pour ce qui est de l'ordonnancement, le ministre est appelé Ordonnateur primaire ou principal, en ce sens que toute application des crédits budgétaires aux dépenses suppose une ordonnance signée de lui 1. Mais il faut distinguer les ordonnances directes on Aq paiement et les ordonnances de délégation. Les ordonnances de paiement sont les ordonnances que le ministre émet au nom d'un ou plusieurs créanciers. Les ordonnances de délégation sont des ordonnances en bloc par lesquelles le ministre, sur la demande des services qui lui font mensuellement part de leurs besoins, délègue à certains fonctionnaires de son département une partie de ses crédits, avec le droit d'en disposer en vue des paiements à faire. Les fonctionnaires qui opèrent ainsi pour le compte des ministres, et en vertu de leur délégation, sont appelés Ordonnateurs secondaires. Ce sont les différents chefs de service, centraux ou locaux, des ministères : directeurs généraux, préfets, ingénieurs des ponts et chaussées et des mines, directeurs départementaux des régies financières, recteurs d'académie, intendants militaires, directeurs des haras, etc., etc.

Ces ordonnateurs secondaires font emploi des crédits qui leur sont délégués, en émettant, dans la limite du montant de ces crédits, des mandats individuels ou collectifs au nom des divers créanciers de leurs services.

Les ordonnances originales sont, comme nous le verrons plus loin, retenues par l'administration pour être ultérieurement produites comme pièces justificatives à la Cour des Comptes. C'est par des lettres d'avis, contenant extrait de l'ordonnance et en tenant lieu — on les appelle souvent extraits d'ordonnance — que sont prévenus les titulaires : à savoir les créanciers, quand il s'agit d'ordonnances directes ou de paiement, et les ordonnateurs secondaires, quand il s'agit d'ordonnances de délégation.

Les mandats de paiement émis par les ordonnateurs secondaires sur les crédits délégués sont adressés directement aux créanciers, après avoir été soumis pour visa au comptable qui doit les acquitter.

« Les ordonnateurs, dit l'article 86 du décret du 31 mai 1862, demeurent chargés sous leur responsabilité de la remise aux ayants droit des extraits d'ordonnance ou lettres d'avis en tenant lieu, et des mandats qu'ils délivrent sur les caisses du Trésor. »

1. Il délègue quelquefois sa signature à un haut fonctionnaire du ministère. Il ne faut pas confondre cette délégation d'ordonnancement avec la délégation <\r crédits aux ordonnateurs secondaires. — V. infrà.

Le titre de paiement qui accréditera le créancier auprès des payeurs sera, en résumé, suivant les cas, un extrait d'ordonnance ou un mandat ; le mandat diffère de l'extrait dordonnance à deux points de vue : le mandat est émis : i° par l'ordonnateur secondaire, 2° sur des crédits délégués.

Dans l'accomplissement de leurs fonctions, les ordonnateurs vont se trouver en présence d'une règle que nous avons eu maintes fois l'occasion d'appliquer : toute dépense suppose une autorisation budgétaire préalable et ne peut être faite sans crédit législatif. Ceci implique d'abord qu'aucun paiement ne peut être fait sans crédit. En conséquence, les ordonnateurs ne doivent pas ordonnancer au delà des crédits.

Ceci implique même que non seulement aucune dépense faite ne peut être payée, mais encore qu'aucune dépense à faire ne peut être engagée sans crédit. Si, en effet, il suffisait, après la dépense faite, de demander au Parlement des crédits pour la payer, la règle de l'autorisation préalable serait violée ; mettre le Parlement en présence du fait accompli serait lui forcer la main.

Voyons donc par quels procédés va être assurée l'observation de ces deux règles.

I . Contrôle des ordonnancements * . — A ucun ordonnancement ne peut être fait au delà des crédits disponibles.

1" Tenue d'une comptabilité centrale. — Une première garantie consiste dans la tenue, dans cliaque ministère, d'une comptabilité centrale pour laquelle l'article 296 du décret du 31 mai 1862 prescrit des règles uniformes. Cette comptabilité, qui est en partie double, est tenue à jour au moyen du compte d'emploi des ordonnances de délégation que les ordonnateurs secondaires doivent adresser le 10 de chaque mois au ministre, des relevés des paiements des comptables, etc. Elle relate sur un Journal général et sur un Grand Livre toutes les opérations concernant : 1° la fixation des crédits législatifs ; 2" les liquidations, les ordonnancements, et les paiements de dépenses. En voyant en regard du crédit ouvert à chaque chapitre, le montant des dépenses qui ont été liquidées, ordonnancées ou mandatées, et payées sur ce chapitre, le ministre sait immédiatement où en sont ses crédits ; quelle portion en est consommée par les paiements faits, quelle portion en est indisponibilisée par les paiements à faire, et ce qui lui reste de disponible. Tout dépassement de crédit sera donc le résultat d'une négligence de sa part ^.

1. R. Meyer, Du contrôle des ordonnateurs ^Thèse Paris, 1900).

2. CoQimunication devrait être donnée tous les mois de la situation de cette comptabilité au ministère des finances. Cette prescription est malheureusement assez mal observée.

2<* Distribution mensuelle de fonds. — La seconde garantie consiste dans le contrôle budgétaire que le ministre des finances exerce sur les ordonnateurs.

« Le ministre des finances, dit l'article 90 du décret du 31 mai 1862, pourvoit à ce que toute ordonnance et tout mandat de paiement qui n'excèdent pas la limite du crédit sur lequel ils doivent être imputés, soient acquittés dans les délais et dans les lieux déterminés par Tordoiinateur. »

Le ministre des finances, eu vertu de ce texte, a deux obligations : faire les fonds et veiller à ce que les ordonnateurs n'excèdent pas leurs crédits. Il pourvoit à la première par la distribution mensuelle de fonds, et à la seconde par le visa de la Direction du mouvement général des fonds.

a) Pour que le ministre des finances puisse faire les fonds pour les paiements, il faut qu'il soit averti à l'avance de l'importance approximative des sommes qu'il aura ù fournir. Aussi, avant le 25 de chaque mois, ses collègues des autres ministères lui remettent un aperçu de leurs besoins probables pour le mois suivant. Il voit s'il est en mesure d'y faire face avec les ressources de ses caisses et présente ensuite à la signature du Président de la République un décret de distribution mensuelle de fonds, préparé par la Direction du mouvement général des fonds. Cette distribution indique aux ministres les fonds dont ils peuvent respectivement disposer dans le mois suivant.

Ceux-ci sont tenus ainsi non seulement de se maintenir dans l'étendue des crédits législatifs, mais encore dans la limite de la distribution mensuelle. Il y a là une seconde limite administrative qui se surajoute à la limite budgétaire *.

3° Visa des ordonnances par la Direction du mouvement général des fonds. — b) La distribution mensuelle est une formalité d'ordre intérieur, destinée simplement à sauvegarder la responsabilité du ministre des finances, chargé des paiements, en limitant ses engagements vis-àvis de ses collègues, mais non à assurer le respect des crédits législatifs par les ordonnateurs. Ce dernier objet est, au contraire, la raison d'être spéciale du visa des ordonnances par la Direction du mouvement général des fonds.

Tous les ministres, y compris le ministre des finances lui-même, doivent envoyer leurs ordonnances (avec les pièces justificatives, s'il s'agit

1. Si le montant des or(lonnances mensuelles excède le chiffre des fonds dont la distribution donne à chaque ministre le droit de disposer, le surplus en sera rejeté au mois suivant ; s'il dépasse les crédits législatifs, rien à faire tant que le Parlement n'aura pas voté des crédits additionnels.

d'ordonnances de paiement) à la Direction du mouvement général des fonds. Cette direction tient pour chaque ministère un carnet sur lequel sont inscrits : d'une part, les crédits ouverts par la loi de finances et par les lois ultérieures de crédits additionnels ; d'autre part, les ordonnances émises sur ces crédits. Elle tient également pour chaque ministère le compte de la distribution mensuelle de fonds, et du montant total des ordonnances qu'il émet dans le mois. L'examen de ces comptes lui permet de constater si les ordonnances qui lui sont transmises se maintiennent dans les limites des crédits législatifs et dans les limites de la distribution de fonds. Dans le cas négatif, le ministre intéressé est prévenu qu'il ne peut être donné suite à ses ordonnances ; dans l'affirmative, au contraire, la Direction du mouvement général des fonds revêt les ordonnances de son visa qui va permettre le paiement.

Les ordonnances originales, à l'exception de celles assignées sur la caisse du caissier-payeur central qui lui sont remises directement par le mouvement général des fonds, sont transmises à la Direction générale de la Comptabilité pubHquequi les conserve, aux fins de justifications ultérieures à la Cour des Comptes. C'est par des extraits que seront avisés les titulaires d'ordonnances dune part, et les comptables chargés du paiement d'autre part. A cet effet, les divers ministères ordonnateurs font parvenir une lettre d'avis aux créanciers individuels, s'il s'agit d'ordonnances directes, ou aux ordonnateurs secondaires, s'il s'agit d'ordonnances de délégation.

De son côté, la Direction du mouvement général des fonds adresse également aux trésoriers-payeurs généraux, en leur faisant parvenir tous les dix jours ses feuilles d'autorisation de paiement, des avis spéciaux des ordonnances de délégation et de paiement assignées sur leur caisse. Elle y joint, pour les ordonnances de paiement, les pièces justificatives*. Les comptables sont ainsi avisés de la mesure dans laquelle ils auront à ouvrir leur caisse -.

4° Contrôle a posteriori et responsabilité des ordonnateurs. — Enfin, l'observation des règles budgétaires par les ordonnateurs est également assurée, en dehors de ce contrôle administratif et préventif, par un contrôle a posteriori et par la responsabilité qui pèse sur eux. Ce sont là deux questions que nous retrouverons avec plus de détail en étudiant le contrôle de l'exécution du budget. Bornons-nous à signaler pour le moment, qu'à l'inverse de ce qui a lieu pour les comptables, justiciables de la Cour des Comptes, ce contrôle a posteriori des ordon-

1. Ce sont les ordonnateurs secondaires qui fourniront au comptable les pièces justificatives, à l'appui des mandats qu'ils délivrent dans la limite des crédits que leur ouvre l'ordonnance de délégation.