CHAPITRE XXII

SERVICE DES DEPENSES {su'lte). — LES COMPTABLES.

Une fois les dépenses engagées, liquidées et ordonnancées, a lieu la mise en paiement qui fait apparaître un nouveau fonctionnaire : le comptable.

Le comptable occupe une place à part dans notre organisation financière : ses fonctions sont incompatibles avec celles d'ordonnateur. Il est pécuniairement responsable devant le juge des comptes. Il possède des prérogatives étendues, même le droit de refuser les paiements en cas d'irrégularité ; enfin sa compétence est absolue : « Aucune manutention de deniers, dit l'ordonnance de 1822, ne peut être exercée que par un agent placé sous les ordres du ministre des finances, responsable envers lui de sa gestion, et justiciable de la Cour des Comptes. » Le service des paiements est donc entièrement sous la dépendance du ministre des finances, chef des comptables, de même que celui des recettes.

Par le fait, ce sont les mêmes comptables qui sont à la fois comptables de recettes et comptables de dépenses. Ce cumul des fonctions de receveur et de payeur par le même titulaire est d'ailleurs de date assez récente *. Il remonte à 1865. A cette époque, les attributions des receveurs généraux et des payeurs de département furent fusionnées entre les mains d'un agent unique : le trésorier-payeur général^de façon à simplifier le service et à faciliter l'application des recettes aux dépenses. Il n'y a d'exception que pour la Seine, où le Caissier-payeur cenlraX subsiste à côté du Receveur central de la Seine.

Les comptables les plus importants en matière de paiements sont, en dehors du Caissier-payeur central à Paris, les trésoriers-payeurs généraux dans les départements ^. Sans doute, les receveurs des finances et les percepteurs font aussi des paiements, mais ils ne sont en cela que

1. Du moins pour les chefs de service, car de tous temps les comptables subalternes ont fait des opérations de paiement et de recouvrement. Mais n'ayant pas de personnalité propre au point de vue comptable, ils les effectuaient pour le compte de leurs supérieurs distincts : le payeur et le receveur.

2. Il y a aussi des payeurs d'armée, mais la trésorerie de l'armée ne fonctionne qu'en temps de guerre, après la mobilisation, ou quelquefois aux grandes manœuvres. Ajoutons enfin que les receveurs des régies, enregistrement, douanes, contributions indirectes, et les receveurs des postes paient directement sur leurs caisses, et non en qualité de subordonnés du trésorier-payeur général, les frais de perception (traitements, reversements de trop-perçus, etc,), de leurs services respectifs dans leur ressort.

les représentants du trésorier-payeur général ; ils agissent pour son compte, après qu'il a apposé son « vu bon à payer » sur l'ordonnance ou le mandat. C'est lui qui examine les pièces justificatives et qui assume la responsabilité du paiement, sauf en ce qui concerne la validité de la quittance, dont le comptable qui paie efiFectivement peut seul s'assurer.

Comment vont s'opérer les paiements ? Les comptables, nous le savons, sont avertis des paiements qu'ils auront à faire, par les communications de la direction du mouvement général des fonds. Celle-ci leur adresse les avis d'ordonnances de délégation et les avis d'ordonnances de paiement assignées sur leur caisse (ces derniers, accompagnés des pièces justificatives). Enfin, les ordonnateurs secondaires envoient chaque jour au trésorier-payeur général les mandats qu'ils ont délivrés sur lui dans la limite des crédits de délégation, en y annexant les pièces justificatives. Le trésorier, après vérification des pièces, inscrit sur les mandats le « vu bon à payer )^, en indiquant éventuellement par lequel de ses subordonnés — receveurs ou percepteurs — ils seront acquittés . Il garde le bordereau qui accompagnait les mandats, ainsi que les pièces justificatives, et retourne les mandats eux-mêmes à l'ordonnateur chargé de les faire parvenir aux créanciers.

C'est ensuite chez le comptable désigné sur le titre de paiement que le créancier, muni de son extrait d'ordonnance ou de son mandat, suivant les cas, se présentera.

Obligations du comptable. — 1° Responsabilité de payeur. —

Le comptable a une double mission et une double responsabilité : la responsabilité de payeur et la responsabilité de caissier.

Sa responsabilité de payeur consiste à vérifier si les ordonnancements sont réguliers ; c'est une fonction de surveillance budgétaire. Sa responsabilité de caissier consiste à faire en sorte de procurer au Trésor une quittance libératoire et à vérifier la capacité de la partie prenante. C'est la responsabilité qui incombe à tout caissier, aussi bien dans les entreprises privées que dans les administrations publiques ; une fonction, pour ainsi dire, de vigilance juridique.

Et d'abord, la responsabilité de payeur : 1° le comptable ne doit payer que s'il y a dans sa caisse disponibilité de crédits ; c'est-à-dire qu'il ne doit pas payer au delà des crédits qui lui sont ouverts par l'envoi des avis d'ordonnances de paiement et de délégation que lui a adressés la direction du mouvement général des fonds. Ceci équivaut à lui donner un contrôle particulier sur les ordonnateurs secondaires : ne devant pas payer au delà du montant de l'ordonnance de délégation, il rejettera en effet tout mandat émis par l'ordonnateur secondaire en dépassement des crédits délégués à celui-ci*

2° Le comptable doit veiller à ce que les règles financières relatives à l'exercice soient observées. Par exemple, il refusera de payer un mandat ou un extrait d'ordonnance présentés après clôture de l'exercice, et le créancier devra demander un réordonnancement sur le chapitre des exercices clos du budget en cours.

3° Le comptable doit s'assurer que la dépense correspond à un service fait : « Aucun paiement, dit le décret du 31 mai 1862, dans son article 10, ne peut être fait qu'au véritable créancier justifiant de ses droits et pour V acquittement dun service fait. »

Ainsi, en principe, aucune dépense de l'Etat ne sera payée à l'avance, ni même au comptant, car il faut au préalable la liquider et vérifier l'exécution du service avant qu'elle soit ordonnancée et payée.

Régies de dépenses — Cette règle cependant a dû fléchir, dans certains cas, devant la nécessité et comporte des exceptions relatives à ce qu'on appelle les régies de dépenses. Il y a des dépenses dont le règlement ne tolère pas de délai : par ex., achats de subsistances, frais de route des militaires isolés, frais de déplacement des témoins en matière criminelle *, achats de la remonte pour lesquels les éleveurs ont l'habitude d'exiger l'argent comptant, etc. Certaines de ces dépenses sont si menues qu'il serait, au surplus, ridicule de mettre enjeu pour les acquitter, la procédure de l'ordonnancement On ne conçoit guère un achat de légumes pour les malades d'un hôpital, l'emplette d'une paire de ciseaux ou d'une pelote de ficelle donnant lieu à une ordonnance, et impliquant pour le marchand l'obligation d'attendre la délivrance de son titre de paiement et d'aller toucher son prix aux caisses publiques. De même encore, lorsque l'Etat exécute en régie certains travaux, il est nécessaire que les conducteurs de travaux disposent de quelque argent pour les faux frais. Dans toutes ces hypothèses, l'administration remet des avances à des intermédiaires, qui sont appelés régisseurs d'avances, et qui sont créés par règlements ministériels : receveurs des domaines, commandants des dépôts de remonte, etc. Ces avances qui sont destinées à payer des dépenses à faire leur sont délivrées par voie d'ordonnances sur la caisse d'un comptable. Elles ne peuvent d'ailleurs excéder une somme limitée — 20. 000 francs en principe —, ne sont faites que pour un mois, sauf à être renouvelées, et le régisseur doit mensuellement justifier de leur emploi par la transmission de pièces justificatives (reçus, factures, etc.). Ces pièces sont d'abord adressées à l'ordonnateur de l'avance, qui les vise, puis remises au comptable qui a

1. Il serait impossible d'obliger des individus parfois sans ressources à faire l'avance de leurs frais de voyage, sauf à présenter ensuite un mémoire de leurs débours.

avancé Targent, qui les utilise pour détailler Temploi des fonds dans sa comptabilité. Cette infraction aux principes habituels est une nécessité, mais elle est d'ailleurs assez dangereuse parce qu'elle soustrait les paiements au contrôle préalable des comptables, ainsi qu'à la juridiction de la Cour des Comptes, si le comptable, n'ayant pu, malgré ses diligences, obtenir de justifications d'emplois, prouve qu'il n'est pas responsable de cette omission.

Des régies de dépenses on peut rapprocher les dépenses sur revues : pour le paiement de la solde des troupes, par exemple, dans l'impossibilité d'ordonnancer individuellement au profit des innombrables parties prenantes, on ordonnance des sommes en bloc à des intermédiaires (conseils d'administration des corps de troupe), chargés de les distribuer, à raison des services fournis, entre les ayants droit.L'emploi de ces sommes est relové par des vérifications périodiques appelées revues de liquidation, d'où le nom de dépenses sur revues. Ces intermédiaires sont ainsi à peu près dans la môme situation que des régisseurs d'avances. II y a cependant des différences : la principale est que les justifications d'emploi des fonds sont ici données seulement à l'ordonnateur, sans être rattachées à la comptabilité du payeur dont la caisse a fourni l'allocation, de sorte qu'elles échappent totalement à la juridiction de la Cour des Comptes, le comptable n'ayant pas à les produire *.

Justifications du « service fait ». — En dehors de cette exception, les j ustifications d'un service déjà fait sont nécessaires pour obtenir le paiement, et c'est au comptable qu'il appartient de s'assurer de la réalité de ce service. Cette mission, confiée au comptable, n'a d'ailleurs pas été sans froisser pendant longtemps la susceptibilité des ministres ordonnateurs. Ceux-ci prétendaient que le fait qu'une ordonnance avait été délivrée par eux impliquait qu'ils avaient constaté l'exécution du service et que le ministre des finances n'avait pas à s'ériger en juge de ses collègues.

Comment le comptable pourra-t-il s'assurer qu'il s'agit d'un « service fait » ? Par l'examen des pièces justificatives qui doivent obligatoirement accompagner l'ordonnance ou le mandat. Ces pièces justificatives ne sont d'ailleurs pas laissées à la libre désignation des ordonnateurs ou des payeurs. Les règlements administratifs donnent pour chaque nature de dépenses la nomenclature des pièces à produire : état nominatif pour les traitements, décision de secours ou de gratification, procès-verbal d'adjudication, devis, mémoire certifié, certificat de réception de travaux, etc. La comptable doit non seulement examiner la forme

1. Pour les traites de la marine, la justification est aussi postérieure au paiement (Sur les traites de la marine, voir ch. xxvi, p. 242-243).

extérieure des [pièces justificatives et vérifier si la liste en est complète et conforme à la nomenclature, mais encore contrôler les calculs élémentaires de chaque liquidation, s'assurer de l'exactitude numérique du décompte qui en exprime le résultat, et de la conformité du mandat avec les pièces constatant la réalité et la quotité de chaque créance exigible.

Il doit refuser de payer, si les pièces ne justifient pas le service fait, si elles contiennent des omissions ou irrégularités matérielles (nonconcordance entre l'indication des noms, des sommes ou des services portés sur l'ordonnance ou le mandat et celle qui est fournie par les pièces justificatives). La production des pièces justificatives, en permettant au payeur de comparer les sommes dont elles attestent la dépense et celles inscrites sur le titre de paiement, le met à même de dévoiler les mandats fictifs : les mandats fictifs sont des mandats délivrés pour une dépense qui n'a pas été faite, ou pour une dépense supérieure à la dépense faite, ou pour une dépense autre que celle qui a été faite *.

L'examen par le comptable des justifications du service fait constitue, en plus du visa de la direction du mouvement général des fonds, un second contrôle très énergique, exercé par les agents du ministre des finances, de la régularité des opérations des ordonnateurs ^.

La première obligation du comptable des paiements est donc de ne payer qu'une ordonnance ou un mandat réguliers au point de vue budgétaire.

2° Responsabilité de caissier. — Sa seconde obligation, celle qui engage sa responsabilité de caissier, est de procurer au Trésor une quittance libératoire. Pour cela, il doit d'abord s'assurer de l'identité de la partie prenante (il exigera, par exemple, un certificat de vie pour payer un pensionnaire), vérifier sa capacité à donner quittance (mineur, interdit, femme mariée, mandataire muni d'une procuration, etc.). C'est une application des règles diverses du droit civil.

En outre, le payeur doit rechercher si la créance n'est pas frappée d'opposition, de saisie-arrêt entre ses mains. Ces oppositions sur les

1. Exemples: affaire du fort de Villeras en 1876 : en confrontant deux décomptes on s'aperçoit que 90.000 mètres cubes de terrassements ont disparu du premier au second. Le premier se référait donc à un tra-vail Actif, imaginé en 1 espèce pour masquer un versement d'acomptes irrégulier.

Chambre à coucher du préfet de l'Eure en 1866 : pour l'acquisition d'une chambre à coucher faite sans crédits, le préfet délivre des mandats visant de prétendus achats de mobilier pour l'asile des aliénés (V. chap. xxviii, p. 262).

2. Toutes les explications qui précèdent ne s'appliquent pas aux fonds secrets qui, par leur nature même et leur destination, excluent tout paiement par la voie régulière.

créances sur l'Etat, au lieu de tomber seulement par prescription de la créance, tombent d'ailleurs au bout de cinq ans, si elles ne sont pas renouvelées.

Garantie de la responsabilité des comptables. — L'observation de ces devoirs est sanctionnée par la responsabilité très lourde qui pèse sur les comptables. Tout paiement irrégulier est en effet mis à leur charge. Ce n'est pas là un principe théorique, une menace platonique suspendue sur la tête du comptable. C'est, au contraire, une sanction dont la mise en œuvre est assurée par des mesures rigoureuses. On a pu dire très justement que, dès son entrée en fonctions, le comptable est traité comme un coupable présumé, qui ne sera tenu quitte qu'à la condition de se disculper.

En premier lieu, il est astreint à fournir un cautionnement au Trésor pour répondre des fautes de sa gestion ; 2° tous ses biens présents et à venir sont immédiatement grevés d'une hypothèque légale, inscrite à la diligence de l'agent judiciaire du Trésor ; 3° le Trésor a un privilège légal sur tous les immeubles acquis par lui à titre onéreux depuis sa nomination, parce que ces immeubles sont présumés acquis au moyen d'un détournement de fonds K

Pour le décharger de cette sorte d'inculpation professionnelle, il faudra qu'un jugement de la Cour des Comptes, quand il a cessé ses fonctions, lui donne quitus, le déclare quitte envers le Trésor.

Enfin la gestion des comptables est l'objet d'un contrôle incessant : d'un contrôle administratif d'abord ; ils sont vérifiés sur place par leurs supérieurs hiérarchiques et par les inspecteurs des finances ^, et à l'administration centrale, sur le vu des états de situation périodiques ^ qu'ils

1. Rémy, op. cit., p. 372, n» 340. — Citons encore l'obligation pour le comptable de prêter serment, l'interdiction d'exercer une profession, un commerce ou une industrie quelconque, etc.

2. Cette vérification est facilit(^e p.ir la règle de V Unité de caisse, inscrite dans l'article 21 du décret du 31 mai 1862, qui oblige les comptables à n'avoir qu'une seule caisse, dans laquelle sont réunis tous les fonds des divers seryices qu'ils gèrent. De cette façon, il leur est impossible de masquer momentanément le déficit du service que l'inspection vérifie, en puisant dans la caisse voisine.

3. De 1833 à 1896 a existé un contrôle automatique des versements faits au Caissier-payeur central, au\ trésoriers-payeurs et aux receveurs des finances, grâce au procédé des récépissés à talon. Le comptable délivrait aux parties versantes un récépissé à talon, et celles-ci, à peine de ne pas être définitivement libérées vis-àvis du Trésor, devaient aller de suite faire détacher le talon à la préfecture ou à la sous-préfecture. Les talons détachés étaient envoyés au ministère des finances. Les comptables ne pouvaient dès lors dissimuler aucune recette, en l'omettant dans leurs écritures, puisque l'admmistration était prévenue en dehors d'eux. Ce système, assez gênant pour les particuliers, et peu efficace, par suite de la négligence avec laquelle les préfectures tenaient la comptabilité des talons, a été presque totalement supprimé par la loi du 24 décembre 1896. 11 subsiste encore

sont tenus de lui adresser ; — d'un contrôle judiciaire, en second lieu, de la part de la Cour des Comptes. En principe, le compte annuel de tous les comptables est jugé par la Cour des Comptes.

Comptables principaux et comptables subordonnés. -- Ce

rôle judiciaire de la Cour des Comptes à Tégard des comptables permet de distinguer parmi eux plusieurs catégories :

D'abord les comptables principaux et les comptables subordonnés : les comptables principaux sont ceux qui sont directement justiciables de la Cour des Comptes, tandis que les comptables subordonnés ne sont pas jugés par elle et sont simplement responsables vis-à-vis du comptable principal qui, lorsqu'il a ratifié leurs opérations, en endosse la responsabilité vis-à-vis de la Cour. Le trésorier-payeur général, par exemple, est un comptable principal, auquel sont subordonnés les receveurs des finances et les percepteurs de son ressort qui lui rendent leurs comptes « de clerc à maître ». Dans les régies financières, le rôle de comptable principal est assumé par le receveur principal des douanes ou des contri])utions indirectes, auxquels sont subordonnés les receveurs ordinaires, exception faite pour l'enregistrement où il n'y a pas de receveurs principaux et où tous les receveurs fournissent eux-mêmes leurs comptes pour les produire à la Cour.

Les receveurs principaux des régies ont d'ailleurs ceci de particuUer qu'ils n'ont pas à centraliser les encaissements des receveurs ordinaires qui les versent à la recette particulière des finances. Ils se bornent à centraliser leurs opérations dans les écritures sans centraliser leurs fonds. Aussi les appelle-t-on des comptables d'ordre.

Comptables de deniers, comptables d'ordre, comptables de matières. — Ceci nous amène à une nouvelle classification : celle des comptables de deniers, des comptables d'ordre et des comptables de matières.

Les comptables de deniers sont ceux, comme leur nom l'indique, qui ont des deniers à manier et possèdent une caisse.

Les comptables d'ordre sont ceux qui n'ont pas de caisse à gérer et tiennent seulement une comptabilité d'écritures. Ils répondent à deux besoins essentiellement divergents : certains comptables d'ordre, par exemple les receveurs principaux des contributions indirectes et des douanes, sont institués pour faciliter le contrôle de la Cour des Comptes,

cependant pour les versements à la Caisse centrale du Trésor. Le talon des récépissés délivrés par le Caissier-payeur central est détaché par le Contrôleur central du Trésor public. Comme ces deux fonctionnaires opèrent dans les mêmes locaux, les parties n'ont pas ici à se déplacer.

en groupant sur leur tète les responsabilités des receveurs ordinaires. Dautres comptables d'ordre, par exemple l'agent comptable des traites de la marine, lagent comptable des virements de compte, lagent comptable des transferts et mutations de rentes, etc. sont des fonctionnaires chargés de la tenue de livres, qui ont été assimilés à des comptables pour permettre à la Cour déjuger par leur intermédiaire des opérations dont le contrôle lui eût autrement échappé, et d'élargir sa juridiction.

Les comptables de matières sont les comptables chargés de la comptabilité du matériel de l'Etat, approvisionnements des ports, des arsenaux, stocks de papier timbré, etc. Us sont soumis à des règles particulières *, et les comptes de la plupart d'entre eux sont jugés par le ministre et non par la Cour.

Droit de réquisition des ordonnateurs. — Nous avons vu toutes les précautions accumulées pour empêcher le comptable de procéder à un paiement irrégulier. Il doit fermer sa caisse, s'il éprouve le moindre doute à cet égard. Cependant le refus de paiement peut infliger un grave préjudice au créancier ; d'autre part, il ne s'appuie peut-être pas sur des raisons décisives. Obligé de sauvegarder sa responsabilité, le comptable, en effet, est porté à voir partout des irrégularités. C'est ici qu'intervient le droit de réquisition de l'ordonnateur.

Aussitôt qu'il a refusé le paiement et en a donné acte par écrit au créancier, le comptable doit aviser le ministre des finances et l'ordonnateur. Ce dernier, s'il estime qu'il y a lieu de passer outre aux empêchements allégués par le comptable, peut lui remettre une réquisition écrite d'avoir à payer quand même. L'effet de cette réquisition que le comptable annexe aux pièces justificatives est de faire passer la responsabilité du comptable à l'ordonnateur.

Le payeur doit, en principe, donner suite immédiate à la réquisition (s'il s'agit, par exemple, d'un refus motivé sur des soupçons de falsifications de pièces ou de mandats fictifs, ou encore sur des erreurs matérielles dans les pièces, omissions de signatures, de cachets, etc.).

Cependant il y a à cette obligation d'obtempérer immédiatement un certain nombre d'exceptions considérables '^

L'article 91 du décret du 31 mai 1862 porte en effet : « S'il se produisait des réquisitions qui eussent pour effet soit de faire acquitter une dépense sans qu'il y eût : 1" disponibilité de crédit ^ chez le payeur ;