SERVICE DE LA TRÉSORERIE '. LE TRESOR PUBLIC

Après avoir pris connaissance du service des recettes et du service des dépenses, il reste, pour terminer l'étude de Texécution du budget y montrer le lien qui existe entre ces deux services et à exposer comment les recettes vont servir à payer les dépenses.

Ce qui établit le contact, la communication, entre le service des recettes et le service des dépenses, c'est le Trésor : c'est en effet dans le Trésor que tombent les recettes, et c'est dans le Trésor aussi que Ton puise les fonds destinés aux paiements. Il réalise l'unité de l'exécution du budget.

Nous aurons donc, en premier lieu, à dire ce qu'est exactement I( Trésor et comment il se définit.

Gomme toutes les recettes pénètrent dans le Trésor, et comme touî les paiements sont effectués par lui, nous chercherons ensuite comment les fonds circulent au sein du Trésor pour se rendre à leur lieu d'emploi : c'est la question du mouvement des fonds.

Enfin, si, à un moment donné, les fonds sont insuffisants pour faire face aux dépenses, nous devrons nous demander comment le Trésoi comblera provisoirement cette insuffisance : c'est la question des moyens de trésorerie et de la dette flottante.

Définition du Trésor. — La définition du Trésor est assez difficile à donner et nécessite le recours à des métaphores et à des comparaisons On le définit habituellement en disant que le Trésor est « le grand ré servoir des ressources de l'Etat et le banquier des budgets ». Quel es ce « grand réservoir » et par quel singulier phénomène un réservoii peut-il être en même temps un banquier ? Autant d'obscurités que noui allons essayer de dissiper par une analyse rapide.

Le Trésor, réservoir des ressources de VEtat, — Le Trésor est un* caisse fictive qui renferme toutes les ressources de l'Etat. Le propre d( la comptabilité est de pouvoir, à sa guise, créer des personnalités comp tables, personnifier des comptes, suivant les besoins des écritures. Riei n'empêche de centraliser dans les livres de comptabilité toutes les res sources de l'Etat, en quelque point du territoire qu'elles soient disse minées, en quelque caisse qu'elles se trouvent, et de supposer qu'elle:

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constituent par leur ensemble une caisse unique qu'on appellera le Trésor K

Si nous voulions avoir une représentation matérielle du Trésor, il faudrait supposer que tous les agents, où qu'ils soient, qui détiennent des deniers pour le compte de lEtat, vont, au même instant, vider leur caisse dans un local unique, la Galerie des Machines, si l'on veut : ce serait là véritablement le « grand réservoir » dont nous parle la définition. On y trouverait, mêlé et confondu matériellement dans une même caisse, tout l'argent dans lequel l'Etat peut puiser pour ses besoins. Cet argent proviendrait d'ailleurs des origines les plus variées : il y aurait là de l'argent appartenant en propre à l'Etat : par ex., des recettes d'impôts, des produits de la vente d'objets mobiliers ou immobiliers de l'Etat, etc. — de l'argent emprunté par l'Etat ou déposé dans ses caisses par les particuliers : provenant des souscriptions aux emprunts en rente, des cautionnements des fonctionnaires, des fonds de concours versés par des Chambres de commerce pour des travaux publics, etc. Peu importe d'ailleurs les provenances diverses de ces sommes, et les titres divers auxquels l'Etat les détient : tout cet argent forme une masse homogène et disponible dans la caisse .

Le Trésor, banquier des budgets. — Comment va-t-on pouvoir dire d'autre part que le Trésor est le banquier des budgets ?

Pour le comprendre, poursuivons notre fiction et supposons que la Galerie des Machines, où nous avons ainsi centralisé matériellement le Trésor public, est un établissement de banque, qui fait les opérations ordinaires des banques : 1° qui se charge du service de caisse de ses clients, c'est-à-dire de leurs recouvrements et de leurs paiements ; 2° qui fait des avances à ses clients, au moyen des fonds que le banquier emprunte au public et des dépôts que celui-ci lui confie.

Admettons maintenant que cet établissement de banque ait un client qui s'appelle le Budget. C'est un client qui meurt tous les ans pour être remplacé par un client semblable. Il est très facile de comparer le Budget à une personne véritable : il a, en effet, comme un particulier, ses revenus personnels, à savoir les recettes budgétaires, avec lesquels il doit pourvoir à ses charges personnelles : les dépenses budgétaires.

Le Budget va d'abord charger ce banquier qu'est le Trésor de son service de caisse : le Trésor encaissera toutes les recettes budgétaires, et paiera avec ces recettes toutes les dépenses budgétaires : il se chargera d'appliquer celles-là à celles-ci.

1. L'arrêté ministériel du !•' pluviôse an VIII avait organisé la centralisation matérielle de toutes les valeurs du Trésor, à Paris. C'est le décret du 16 juillet 1806 qui, pour plus de simplicité, l'a remplacé par une centralisation en écritures simplement.

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Mais le Budget peut être aussi, à un moment donné, temporairement gêné dans ses affaires : il doit acquitter un gros paiement et ses recettes ne sont pas encore rentrées en suffisance pour l'opérer. Il demandera alors au Trésor de lui faire une avance, dont ce dernier se remboursera au fur et à mesure que rentreront les recettes budgétaires. Le Trésor mettra ainsi provisoirement à la disposition du service des paiements budgétaires, les capitaux que d'autres clients ont déposés chez lui ou qu'il emprunte dans ce but.

Le Trésor, banquier des services spéciaux et de clients divers. — Le Trésor a en effet d'autres clients que le Budget : ce sont d'abord les services spéciaux^ les services hors budget, que nous connaissons déjà (V. chap. X, p. 89 et s.). Pour le compte des uns (services spéciaux créditeurs), il encaisse des fonds, au moyen desquels il pourvoit ensuite à leurs dépenses : par ex., compte des capitaux de cautionnements en numéraire ; les cautionnements sont encaissés par le Trésor qui les restitue aux comptables, à la cessation de leurs fonctions. Aux autres services (services spéciaux débiteurs), le Trésor fait des avances dont ils le rembourseront plus tard : par ex., compte des prêts faits à l'industrie, compte de l'avance au gouvernement crôtois, etc.

Enfin, pour se procurer en suffisance les ressources nécessaires aux opérations d'avances que nous venons d'indiquer, le Trésor est encore obfigé d'entrer en relation avec des particuliers et des établissements divers qui y déposent leurs fonds, comme on fait dans une maison de banque, avec ou sans intérêt suivant les cas, soit en compte-courant, soit contre remise de billets à très court terme (bons du Trésor). Cette catégorie de ressources constitue la dette flottante que nous étudions plus loin (V. p. 218 et suiv.).

Et même, dans certains cas, quand le Trésor est sollicité de faire à ses clients des avances durables qu'il ne peut fournir sur ses ressources flottantes, il est obligé de contracter de son côté des emprunts à plus long terme, bien qu'encore d'assez courte durée, qui composent les engagements du Trésor.

On peut, en résumé, distinguer dans les fonds accumulés au Trésor, deux groupes distincts : 1° les fonds budgétaires provenant de la perception de toutes les recettes normales autorisées par la loi de finances ; 2° les ressources du Trésor proprement dites, qui correspondent aux dépôts d'une maison de banque et qui servent au Trésor à faire des avances au budget et aux services spéciaux débiteurs ; à savoir : a) solde actif des services spéciaux créditeurs, qui reste à la disposition du Trésor, jusqu'au jour où ceux-ci le lui reprennent pour faire face à leurs obligations ; b) ressources de la dette flottante ; c) engagements du Trésor qui lui permettent de faire des avances plus durables.

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Découverts du Trésor. — Le Trésor, cependant, diffère des banquiers ordinaires en ce qu'il est un banquier désintéressé, et qui s'appauvrit d'habitude au lieu de s'enrichir à rendre service à ses clients. Son rôle de banquier faiseur d'avances l'expose en effet à de gros risques, parce qu'il a souvent des insolvables parmi ses emprunteurs.

Pour ce qui est d'abord des services spéciaux débiteurs du Trésor, il y en a qui liquident sans être en mesure de rembourser les avances qui leur ont été faites : ex. : compte de la réorganisation des défenses de Calais : les frais devaient être couverts par l'aliénation des terrains déclassés qui n'a produit qu'une somme insuffisante ; la différence est demeurée à la charge du Trésor qui avait avancé les fonds.

D'autre part, les budgets dont le Trésor assure le service des paiements, en puisant dans ses caisses, font souvent faillite et se règlent en déficit. De 1872 inclus à 1905 inclus, c'est-à-dire sur 34 budgets, 16 — près de la moitié — se sont soldés en déficit, et ces 16 déficits additionnés représentent 1.100 millions en chiffres ronds. Enfin, il est des paiements que le Trésor a faits pour le compte du budget, et que celui-ci lui rejette après coup comme irréguliers: par ex., des dépenses qui ont été payées sans crédits ou au delà des crédits, ou encore des recettes budgétaires dont le Trésor a passé écriture et qui ne lui ont pas été versées, etc. Tout cela constitue, en quelque sorte, pour le Trésor des créances sans débiteur, qui passent au compte des profits et pertes et qui sont imputées par des dispositions législatives à ce qu'on appelle les découverts du Trésor. Ces découverts sont « la prise en charge par le Trésor de toutes les avances qu'il a faites et dont il sait ne devoir jamais être remboursé » «. Depuis le Consulat et l'Empire jusqu'au 1" janvier 1906, ils ont atteint 5 milliards 364 millions.

En revanche, il arrive parfois que les budgets prospères lèguent leurs excédents au Trésor, c'est-à-dire que le Parlement, lorsqu'il n'emploie pas ces excédents — ce qu'il fait le plus souvent — à réaliser l'équilibre des budgets ultérieurs, en les leur reportant, ou à gager une dépense nouvelle, les abandonne définitivement au Trésor dont les découverts sont atténués d'autant. Mais tandis qu'en cas de déficit, celui-ci est toujours porté en augmentation des découverts, en cas d'excédent, ce dernier n'est, en fait, que rarement affecté à leur atténuation. De 1872 à 1905, 18 budgets sur 34 ont eu des excédents dont le total (en ayant soin d'éviter les doubles emplois et de faire les défalcations nécessitées par ce fait que l'excédent d'un budget réapparaît parfois dans l'excédent des budgets suivants, lorsqu'il leur a été reporté pour grossir leurs ressources) représente à peu près 1 milliard. Mais sur ce milliard, 160 millions

1. Gautier, Essai sur les découverts du Trésor, (Thèse Paris, 1902), p. 23.

seulement ont été versés au Trésor en atténuation des découverts.

D'autre part, le Trésor hérite quelquefois du solde de comptes spéciaux du Trésor qui sont liquidés. Ainsi, en 1855 avait été créée une Caisse de dotation de l'armée, destinée à encaisser les versements des jeunes gens qui se rachetaient du service et à les employer à lever des remplaçants au moyen de primes d'engagement et de rengagement, ainsi qu'à servir des bonifications de pensions militaires. Les règles du recrutement ayant été transformées par la loi de 1868 qui supprime le rachat et le remplacement, la Caisse n'eut plus qu'à liquider les opérations en cours. Elle a été supprimée en 1891 et le reliquat a été abandonné au Trésor.

Enfin, l'Etat emprunte parfois pour diminuer les découverts du Trésor, Ainsi, la loi du l""" mai 1886 a demandé à l'emprunt en rente 3 0/0 645 millions de ressources pour faire face aux découverts.

L'ensemble des ressources diverses appliquées à l'extinction des découverts depuis la Révolution jusqu'au 1'^'^ janvier 1906 s'est élevé au chiffre de 4 milliards 292 millions, ce qui laisse ressortir un découvert net de 5.364 - 4.292 = 1 milliard 72 millions K C'est le chiffre de la perte nette que le Trésor a subie à jouer le rôle de banquier vis-à-vis de clients insolvables.

Quelle est l'influence de ces découverts du Trésor sur notre situation financière, et comment agissent-ils sur la dette flottante, c'est ce que nous verrons un peu plus loin (Chap. xxv, p. 231).

Après avoir indiqué ce qu'est le Trésor public, il convient maintenant d'examiner plus en détail quelles sont ses opérations, en tant que banquier du budget.

On les divise souvent en opérations budgétaires et en opérations de trésorerie : les opérations budgétaires sont celles qui se résument dans la perception des impôts et revenus divers évalués par la loi de finances et dans le paiement des dépenses autorisées par la même loi. — Les opérations de trésorerie sont toutes les opérations propres au banquier : centralisation, répartition, transmission des fonds, avances aux services budgétaires et aux services spéciaux, etc.

Nous adopterons, en ne considérant en ce moment que les rapports du Trésor avec le Budget, la division suivante :

1" Le Trésor fait le service de caisse du Budget ; ce service se décompose en deux parties : d'abord, encaissement des recettes et paiement des dépenses — c'est une partie que nous avons étudiée précédemment

(1) Chiflfres empruntés au tableau des découverts inséré aux docUments^annexes du projet de budget de 1§0X.