Avances des trésoriers-payeurs généraux

L'Etat demande, en second lieu, à certains fonctionnaires de lui faire des avances.

Les fonctionnaires auxquels l'Etat s'est adressé sont les trésorierspayeurs généraux K Le compte-courant davances des trésoriers généraux envers le Trésor ne constitue plus d'ailleurs à l'heure actuelle que le dernier vestige d'une institution qui a eu autrefois sa raison d'être, mais qui est en voie de disparition.

Historique de l'institution des trésoriers-payeurs généraux. — Sous le Consulat, les finances étaient dans un état lamentable ; les impôts directs, qui étaient alors à peu près la seule ressource de l'Etat, ne rentraient pas et les coffres du Trésor étaient vides ; il fallait, par conséquent : 1° garantir à l'Etat la rentrée des impôts ; 2° lui assurer les fonds de trésorerie nécessaires à ses dépenses journalières.

Gaudin, alors ministre des finances, prit dans ce double but deux mesures :

i" En ce qui touche au recouvrement de l'jmpôt, s'inspirant de l'ancienne organisation des fermiers généraux, il astreignit les receveurs généraux (les futurs trésoriers-payeurs), chargés de centraliser les recettes de chaque département, à se porter garants de la rentrée des contributions : il leur fit souscrire, le dernier jour de chaque année, 12 obligations au profit du Trésor, payables de mois en mois à partir du 7* mois, et qui représentaient le montant des rôles des contributions directes que le receveur devait encaisser dans l'année à venir. Celui-ci avait ainsi 18 mois pour solder les contributions payables en 12 par les contribuables. C'est l'origine de la prise en charge du montant des rôles par le trésorier-payeur général.

1. H. Girard, L'institution des trésoriers-payeurs généraux (Thèse, Paris, 1903), et Rapport Pauliat au Sénat, présenté le H juillet 1889 (/. off.. Doc. pari. Sénat, 1889, p. o05 et s.).

2° Eq ce qui concerne les disponibilités à procurer au Trésor, le système des obligations souscrites par les receveurs offrait cet avantage que, dès le début de Tannée, TEtat possédait le total de son impôt direct sous forme de traites dont il pouvait faire argent immédiatement, en les négociant. Gaudin se préoccupa de les faire escompter par des banquiers de façon à les convertir en ressources liquides, dès qu'elles étaient émises. Afin de donner plus de sécurité aux escompteurs, une caisse de garantie, qui devait devenir plus tard la Caisse d'amortissement (V. chap. Lvi) fut créée pour acquitter les obligations à l'échéance au lieu et place des receveurs qui seraient insolvables, et les cautionnements des receveurs généraux lui furent attribués en dotation.

Origine des avances des trésoriers généraux. — Malheureusement, ces banquiers escompteurs du Trésor, qu'on appelait les faiseurs de service étaient pour la plupart des spéculateurs malhonnêtes qui faisaient l'escompte à un taux exorbitant, si bien que Ion dut chercher à s'affranchir de leur intermédiaire. On remarqua alors que les receveurs généraux, qui ne versaient qu'à partir du mois de juillet l'argent des impôts qu'ils recouvraient depuis le mois de janvier, devaient avoir des fonds disponibles pour lesquels ils ne demanderaient pas mieux que de trouver un emploi rémunérateur. En conséquence, on les engagea d'abord à employer, en se groupant en comité, ceux de leurs fonds dont le versement n'était pas encore exigible, à escompter leurs propres obligations .

Puis, le décret du 16 juillet 1806, inspiré par Mollien, ministre du Trésor, les contraignit à faire directement un service d'avances obligatoires à l'Etat. Les receveurs généraux durent verser au Trésor, à la Caisse de service, tout l'argent qu'ils obtenaient des contribuables, immédiatement après l'avoir encaissé. Cet argent était reçu par le Trésor à titre d'avance personnelle des receveurs généraux, et portait intérêt à leur profit jusqu'aux dates successives d'échéance des obligations, dates auxquelles, l'argent devenant alors la propriété de l'Etat, les obligations étaient rendues au receveur libéré de ses engagements.

Les receveurs généraux apparurent alors avec un triple caractère : celui de fonctionnaires, chargés du recouvrement de l'impôt, celui de fermiers de l'impôt, s'engageant forfaitairement, par la souscription d'obligations, à procurer à l'Etat une somme déterminée représentant le montant des rôles d'imposition, et prenant à leurs risques les moins values dans la rentrée des contributions ; celui de banquiers qui avan çaient des fonds à l'Etat.

Pour les mettre à même de procurer au Trésor toutes les ressources dont il avait besoin, on dut les autoriser à accroître leurs fonds per^ sonnels du montant des sommes qu'ils trouveraient à emprunter dans

le public, à accepter les dépôts des particuliers, et à faire avec eu] certaines opérations de banque peu risquantes, telles que l'achat ai comptant de valeurs de Bourse, pour s'attirer une clientèle de dépo sants. Leur bénéfice provenait de la différence entre l'intérêt que TEta leur payait pour leurs avances, et l'intérêt plus faible qu'ils servaien aux dépôts qui leur étaient confiés. Ces diverses mesures permiren de fixer à [ un chiffre élevé, égal au montant du cautionnement exig< du receveur général, l'avance qu'il devait fournir au Trésor.

Ces avances, d'abord versées dans une Caisse de service qui jouis sait d'une autonomie analogue à celle que possède aujourd'hui la Gaiss( des dépôts et consignations, furent en 1814 centralisées par une direc tion nouvelle du ministère des finances qui prit le nom de Direction di mouvement général des fonds. Ce sont elles qui figurent encore aujour d'hui .aux comptes-courants du Trésor, dans la dette flottante.

Par contre, la souscription des 12 obligations mensuelles disparu dès la Restauration, parce qu'elles étaient devenues sans objet :

1° Leur principale raison d'être avait été la possibilité pour l'Etat d( les négocier à des banquiers : or, depuis 1806, comme les receveurs faisaient eux-mêmes au Trésor les avances nécessaires, celui-ci ne les négociait plus et les rendait à l'échéance, comme décharge, au:? receveurs ;

2° Gomme l'impôt rentrait maintenant régulièrement, il n'était plus nécessaire de garantir l'Etat contre les risques en faisant souscrire auj receveurs un engagement forfaitaire ; il suffisait de les obliger à verser les contributions qu'ils encaisseraient effectivement, sauf à mettre à leur compte les moins-perçus imputables à un manque de diligences de leur part(V. p. 161). Avec les obUgations disparut donc aussi le caractère « fermier de l'impôt » des receveurs.

Transformation de l'institution des trésoriers-payeurs généraux. — On peut dire que pendant le premier Empire et sous la Restauration c'est grâce aux avances de ces fonctionnaires-banquiers qu'étaient les receveurs généraux qu'a été alimentée la Trésorerie. Ils formaient une aristocratie financière puissante, dont l'Etat se ménageait le concoun en les gratifiant de traitements considérables et en rémunérant leun avances par un intérêt élevé.

Les trésoriers-payeurs généraux qui, en 1865, ont réuni entre leun mams les attributions des payeurs de département et des receveurs généraux, ont encore le double caractère fonctionnaire et banquier e1 ouvrent toujours, à titre personnel, des comptes de dépôt aux particuliers pour réunir des fonds qu'ils placent en avances au Trésor. Mais l'évolution de notre organisation financière a tendu et tend de plus en plus à réduire, jusqu'ù'presque l'efl'acer, le caractère banquier pour ne

laisser subsister que le côté fonctionnaire, le côté comptable, chargé des paiements et de la centralisation des recettes de TEtat.

C'est qu'en effet, TEtat, dont le crédit s'est aii'ermi et dépasse aujourd'hui incomparablement le crédit des trésoriers généraux, à l'inverse de ce qui existait après la Révolution, n'a plus comme autrefois besoin de leur appui financier.il n'est plus dans l'alternative d'avoir à choisir entre eux et des faiseurs de service. Le Trésor a à sa disposition les ressources variées de la dette flottante (comptes-courants de la Caisse des dépôts et de divers autres établissements publics que nous avons cités, émission de bons du Trésor), les avances de la Banque de France, etc. Et tous ces moyens de se procurer des fonds reviennent au Trésor à moins cher que ne lui coûtaient auparavant les avances des receveurs généraux.

Aussi s'est-on attaché à réduire le compte-courant des trésoriers généraux, d'abord en laissant tomber en désuétude les anciennes prescriptions relatives au chiffre minimum des avances, primitivement égal à celui du cautionnement ; ensuite, en diminuant l'intérêt qui leur était servi : après avoir été de 4, puis de 3 0/0, il a été décidé qu'il ne pourrait pas être supérieur à l'intérêt des bons du Trésor, et en 1901 il a encore été abaissé à 1.50 0/0. Il est actuellement de 1.75 0/0.

Dans ces conditions le compte d'avances, qui, après avoir été de plus de 150 millions sous le second Empire, est tombé à une trentaine de millions, peut subsister sans inconvénient. Il n'occasionne pas au Trésor plus de frais que les autres éléments de la dette flottante et il offre, au point de vue de l'Etat, cet avantage de maintenir les trésoriers qui empruntent au public des fonds pour les fournir au Trésor, en contact avec une petite clientèle de déposants, qui devient facilement par leur intermédiaire une clientèle pour les placements en rentes sur l'Etat.

Réduction de leurs émoluments. — D'autre part, on a supprimé une foule d'avantages pécuniaires qui avaient dû être faits aux receveurs généraux et à leurs successeurs, les trésoriers-payeurs, en considération des services qu'ils rendaient au Trésor . Leurs appointements, n'étant d'abord constitués que pour une faible partie par un traitement fixe, provenaient pour la plus grosse part de bonifications, de remises et de commissions spéciales sur leurs diverses opérations, et atteignaient plus de 300.000 francs dans certains départements. Le système du compte-courant à intérêts réciproques dont nous avons parlé précédemment (ch. XX, p. 174) et qui était une source de bénéfices pour les trésoriers, a été supprimé en 1887 et remplacé par un compte courant sans intérêts. Le décret du 31 décembre 1889, obéissant à une indication du Parlement exprimée par voie de réduction de crédits budgétaires, a d'autre part supprimé toutes les remises que les trésoriers

touchaient sur les opérations relatives au budget de TEtat, et mis à la base de leurs appointements un traitement fixe qui a encore été diminué par le décret du 31 mai 1899 et varie actuellement de 12 à 18.000 francs, suivant la classe. Les trésoriers ne touchent plus de remises proportionnelles que sur les opérations extra-budgétaires qu'ils font comme préposés de la Caisse des dépôts dans les départements, et comme correspondants du Crédit foncier et de la Ville de Paris. Ajoutons que cette réduction d'émoluments n'a pas été sans soulever d'objections, et qu'on a fait valoir que les gros appointements des trésoriers étaient la compensation légitime de la lourde responsabilité pécuniaire qui pèse sur eux et qui s'étend non seulement à leurs fautes et à leurs erreurs, mais encore à celles de leurs subordonnés — receveurs particuliers et percepteurs.