III. Personnes tenues

de Vindemnité. — La personne publique qui fait exécuter les travaux est responsable du dommage causé quand il provient de la conception du plan, que les travaux soient exécutés en régie ou à l’entreprise (Gons. d’État, 5 mai 1893, Sonnelet). Elle répond, en outre, au premier cas, en vertu de l’article 1384, G. civ., de toutes les fautes commises par ses agents dans l’exécution (Gons. d’Etat, 8 août 1892, Hér. Barnouin ; 28 juin 1895, Garrigou). — Mais l’entrepreneur n’est pas le préposé de

1. Le propriétaire ainsi tenu se fera rembourser par l’administration (Gons. d’État, 7 août 1874, Ville de Paris). — Mais a-t-il qualité pour agir de piano à raison du trouble apporté à la jouissance du fermier et du préjudice causé à celui-ci? I.,e Conseil d’État (14 fév. 1896, Consorts Foureau) a répondu affirmativement. Cette solution toutefois se concilie mal avec sa jurisprudence antérieure (Gons. d’État, 6 fév. 1891, d’Angerville).

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l’administration, c’est donc contre lui que sera dirigée l’action en responsabilité à raison des faits d’exécution, des négligences ou des imprudences commises tant par lui que par ses ouvriers (Gons. d’Ktat, 29 nov. 1889, Gonduché ; 27 mai 1898, Blot), sauf à atteindre en même temps l’administration si les dommages eussent été évités au cas de surveillance exacte des travaux par ses agents (Gons. d’Ktat, l®’^ 1892, Veuve Vaccaro).

— La même distinction s’impose au cas de concession avec cette aggravation que la responsabilité du concessionnaire persiste après l’exécution de l’ouvrage et pendant toute la durée de l’exploitation puisqu’il est substitué à la personne administrative à cet effet (Gons. d’État, 8 déc. 1893, Barthe). Fort souvent d’ailleurs, le cahier des charges met à la charge du concessionnaire (parfois même aussi de l’entrepreneur) tous les dommages quelconques résultant de l’opération.

(Nos 298, 304.) — Ges règles relatives à la répartition des charges entre l’administration et celui qui exécute le travail sont-elles opposables aux tiers? L'administration n’est-elle pas vis-à-vis d’eux responsable même du fait de l'entrepreneur ou du concessionnaire, subsidiairement au moins en cas d’insolvabilité de celui-ci? L’article 1384 du Gode civil ne peut pas être invoqué contre elle en pareil cas, cela est certain, car l’entrepreneur et a fortioi'i le concessionnaire n’est pas son préposé mais agit à ses risques et périls. Gependant, les droits exorbitants dont elle est investie en matière de travaux publics appellent une responsabilité exception-

Droit administratif. — Supplément. — T. IV.

1194 droit administratif — supplément

nelle et font écarter l’application pure et simple des principes du droit commun. Aussi le Conseil d’État n’hésite-t-il pas aujourd’hui à déclarer l’État responsable des dommages causés par la négligence d’un entrepreneur en cas de faillite de ce dernier (Cons. d’Etat, 9 nov. 1888, Chamfray). Après hésitations, la même solution a été admise à l’égard d’un concessionnaire, toutes les indemnités eussentelles été mises à sa charge par l’acte créateur du contrat qui a été approuvé par une loi ou un décret (Cons. d’État, 9 mai 1879, Comp. gén. des canaux). Par là, les intérêts des tiers recevront toujours satisfaction. — Ea jurisprudence la plus récente va plus loin, encore dans l’hypothèse où les travaux sont exécutés, non par un concessionnaire, mais par un entrepreneur. Elle autorise les tiers lésés par le fait de celui-ci à agir directement, dans tous les cas, contre l’administration (Cons. d’État, 9 déc. 1892, Canal de Gap; l®^fév. 1895, Saudière), sauf à celle-ci à se retourner vis-à-vis de l’entrepreneur pour lui imposer le paiement de l’indemnité (Cons. d’État, 17 nov. 1893, Sieur Jeanne Deslandes) h

802. (N° 303.) — IV. Compétence. — D’après l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, le conseil de préfecture prononce « sur les réclamations

1 . Il en est autrement cependant si le préjudice (la mort par asphyxie d’un individu) est dû, non au mauvais état d’un travail public, mais à la négligence personnelle d’un agent de la compagnie concessionnaire : l’administration est alors absolument indemne (Gons. d’État, 31 mai 1895, Ville de Paris).

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des particuliers qui se plaignent des torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de l’administration » . * Partant de ce texte fondamental, la jurisprudence a toujours élargi la compétence du conseil de préfecture en la matière : tandis que l’expression de travaux publics devenait toujours plus compréhensive, les divers dommages causés aux personnes et aux propriétés privées à l’occasion de l’ouvrage ont été de plus en plus considérés comme des incidents de travaux publics et soumis pour leur appréciation au conseil de préfecture. Aujourd’hui, ce tribunal est appelé à connaître de toutes actions en indemnité pour torts et dommages, autres que l’expropriation, résultant de l’exécution des travaux publics qu’ils proviennent du fait de l’administration ou du fait de ses délégués : entrepreneurs ou concessionnaires. Une règle aussi générale n’a été toutefois admise qu’après bien des discussions et controverses.

803. — A. Il faut un dommage subi, mais un dommage quelconque suffît :

(N°®.301, 302.) — 1® La compétence du conseil de préfecture s’applique alors même que le préjudice a pour cause le fait, non de l’entrepreneur,

1 . Voir pour la justification de la compétence administrative en cette matière, Berthélemy, op. cit.^ p. 601 .

2. Peu importe que ces travaux modifient un état de choses établi par conventions privées entre une compagnie de chemins de fer concessionnaire et des particuliers. Il y a lieu seulement à renvoyer, à titre de question préjudicielle, aux tribunaux' judiciaires l’interprétation desdites conventions quand elle est jugée nécessaire (Gonfl., l®*" août 1896, Tahot et Leduc).

mais de l’administration elle-même (Confl., 23 janv. 1888, Serra). Pour justifier cette solution en présence des termes équivoques de la loi de l’an VIII, on déclare vicieuse la rédaction de l’article 4 et on l’explique par une copie maladroite de l’article 5 de la loi des 7-11 septembre 1790. Avant l’an VIII, les actions en responsabilité étaient portées devant les municipalités ou devant les directoires de districts suivant qu’elles visaient les entrepreneurs ou les administrations, sauf appel toujours au directoire départemental : la loi de pluviôse, substituant à ce dernier le conseil de préfecture, lui a voulu donner toute la compétence qu’avait le directoire en matière de dommages; on a copié, à tort, le seul texte applicable à la compétence des municipalités, mais il faut à fortiori attribuer à la juridiction administrative la connaissance des actions dirigées contre l’administration elle-même Peu importe donc de qui provient le dommage.

(N° 305.) — Observons toutefois que l’indemnité sera fixée par les tribunaux judiciaires dans l’hypothèse où l’acte de l’entrepreneur qui la motive est totalement étranger à l’exécution du travail et par suite ne saurait impliquer la mise en cause de l’administration (Cass., 24 mai 1886, D. 87.1.7). La

J . La doctrine est unanime pour proclamer la compétence absolue du conseil de préfecture : Christophle et Auger, t. II, n" 2287. Simonet, n® 668. Hauriou, p. 761. Laferrière, t. I, p. 192, et t. II, p. 159. Ce dernier auteur n’admet cependant pas l’explication courante de la rédaction de l’art. 4 dans la loi de l’an VIII : ses rédacteurs voulaient, suivant lui, réserver au Pouvoir central les questions de responsabilité du Trésor.

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faute est alors exclusivement personnelle à l’entrepreneur, voie de fait de sa part, parfois même délit. L’autorité judiciaire seule en doit connaître (Cass., lojanv. 1889, D. 89.1.49).

(N® 306.) — 2® Le conseil de préfecture est compétent pour fixer l’indemnité due à raison d’un dommage causé à la propriété mobilière ou immobilière, en cas d’avaries causées à un cheval (Gons. d’État, 24 déc. 1897, Ville de Roubaix. Douai, 10 nov. 1891, D. 92.2.252) ou à un navire (Cons. d’Ktat, 15 juin 1894, Murray) comme dans l’hypothèse d’une dépréciation causée à un immeuble. Il est indifférent que le dommage provienne de l’exécution même du travail ou des conditions défectueuses dans lesquelles il a été fait (Gons. d’Ktat, 28 avr. 1893, Hourdeau ; 5 avr. 1895, Nisson), du défaut d’entretien des travaux publics une fois terminés (Cons. d’État, 17 juill. 1891, G^® des corps morts

de Bordeaux), ou même de l’inexécution du travail, du retard à l’exécuter (Gons. d’Ktat, 30 juill. 1880, Varrall). Il est indifférent enfin que le dommage soit temporaire ou permanent^ c’est-à-dire qu’il ne dure que pendant la construction de l’ouvrage ou pendant les périodes d’entretien (Gonfl., 9 déc. 1882, Dumoulin) ou qu’il résulte à perpétuité de la présence même de l’ouvrage (Gonfl., 26 mai 1894, de Gasté) .

La question a cependant fait difficulté jusqu’en 1850 en ce qui concerne les dommages permanents que la Cour de cassation assimilait à des expropriations partielles parce que la jouissance de la propriété était altérée à perpétuité. Klle en concluait

que l’action en indemnité en découlant devait relever des seuls tribunaux judiciaires. Le Tribunal des conflits de 1850 et celui de 1872 ont rétabli les vrais principes et nous les avons déjà indiqués [supra, chap. XVIII). Pour qu’il y ait lieu à expropriation, il faut à la fois une dépossession du propriétaire et une appropriation du bien par l’administration L Si l’un de ces caractères manque, sans doute une indemnité peut être due au particulier lésé, mais c’est à raison d’un dommage permanent et la compétence du conseil de préfecture est imposée par l’art. 4 de la loi de pluviôse an VIII. La jurisprudence est unanime aujourd’hui pour admettre cette distinction (Gonfl., 26 mai 1894, de Gasté. Cass., 25 nov. 1879, L). 80.1.308 . Gons. d’Etat, 4 juin. 1890, Bertin ; 29 juin 1895, Sanières).

804. (N® 297.) — 3** Enfin le conseil de préfecture est compétent en matière de dommages causés aux personnes par suite d’accidents de chantier, de l’écroulement de l’ouvrage ou de l’usage même dudit ouvrage mal établi ou mal entretenu. La jurisprudence a cependant singulièrement varié sur cette question de compétence, dont la solution sera en effet différente suivant qu’on basera le droit du lésé à une indemnité sur une idée de faute ou qu’on fera rentrer ces accidents dans les dommages prévus par la loi de l’an VIII et dans les risques spéciaux

1. D’où l’autorité judiciaire est compétente pour évaluer le préjudice résultant, pour le propriétaire d’une usine, d’une diminution de force motrice par suite de travaux publics, quand il invoque un droit de propriété fondé en titres (Cass., 13 juin 1898, D . 98 . 1 . 532).

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résultant de la seule existence d’un travail public. Au premier cas, les tribunaux civils seront compétents en principe sur l’action en responsabilité et le Conseil d’Ktat le sera exceptionnellement si elle est dirigée contre l’État ; au second, seuls les conseils de préfecture en pourront connaître.

Jusqu’en 1863 cette seconde doctrine a prévalu. Puis le Conseil d’État a reconnu compétence aux tribunaux judiciaires : 1® toutes les fois que le dommage était éprouvé par les ouvriers dans l’exécution des travaux : il s’agissait des rapports entre patron et ouvriers, question civile par essence, disait-on ; 2® même quand un tiers étranger aux travaux était victime, si l’accident était attribué à l’imprudence ou à la négligence des agents. On l’avait décidé d’abord, afin de ne pas séparer l’action civile de l’action publique, quand l’auteur du dommage était poursuivi devant les tribunaux de répression pour homicide par imprudence ; puis on a généralisé et on a appliqué la même solution aux actions dirigées contre l’État en cas de faute de ses agents.

Aujourd’hui et depuis 1874, le Conseil d’État est revenu à sa jurisprudence première. L’art. 4 de la loi de pluviôse an VIII ne distingue pas entre les divers dommages et, qu’ils soient causés aux personnes ou aux biens, il faut toujours se livrer à une appréciation des actes de l’administration. Or cette appréciation, à laquelle le conseil de préfecture se livrera tout naturellement, ferait, devant les tribunaux judiciaires, l’objet d’une question préjudicielle à renvoyer à la juridiction administrative. La compétence des conseils de préfecture est donc à ses

1200 DROIT ADMIMSTRATIF SUPPLÉMENT

yeux absolue (Cons. d’Ktat, 9 mars 1894, parisienne du Gaz; 11 mai 1894, Ferreng; 27 mai 1898, Blot. Sic Cass., 29 mars et 15 nov. 1897, D. 97.1.216, 98.1.126) ’. — Le Tribunal des conflits a lui-même adopté cette doctrine, en principe tout au moins (Confl., 17 janv. 1880, Bruno), mais il fait encore des distinctions. Ainsi il renvoie à l’autorité judiciaire les demandes d’indemnité formées par des ouvriers victimes d’accidents de chantier contre un concessionnaire ou un entrepreneur (Gonfl., 15 mai 1886, Bordelier), ou même contre l’administration si les travaux ont été exécutés en régie, mais à la condition toutefois qu’il ne s’agisse pas de travaux de l’Ktat (Gonfl. , 17 avr. 1886, Didier ; 5 juin 1886, Pichot) . L’unité de compétence au profit du conseil de préfecture présenterait cependant de tels avantages pratiques qu’elle sera, un jour donné, consacrée par le juge souverain en matière : un arrêt du 30 juin 1894, Losser, marque chez lui une tendance en ce sens (Sic Gonfl., 8 déc. 1894, Poirier).

805. — B. Quelque large que soit ici la compétence des conseils de préfecture, encore faut-il que les dommages résultent de l’exécution d’un travail public. D’où : 1° Il est indispensable qu’il y ait travail public, c’est-à-dire, rappelons-le, travail effectué pour le compte de l’État, des départements, communes et établissements publics dans un intérêt public, et travail régulièrement autorisé. A défaut d’autorisation régulière, la compétence des conseils

1. Sic Ghristophle et Auger, t. II, 2313, 2314, 2323; Laferrière, t. II, p. 165 et suiv,. ; Hauriou, p. 768. — Contra Berthélemy, op. cit,, p. 604.

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de préfecture n’a plus de base et l’indemnité devra être fixée par les tribunaux judiciaires (Gonfl., 9 mai 1891, Lebel). — 2° Il faut aussi (la remarque est importante en cas de concession) que le dommage provienne de l’exécution même de l’ouvrage public et de ses conditions défectueuses, non de son exploitation, l’autorité judiciaire est seule compétente dans la dernière hypothèse La distinction, très juridique et certaine, est fort délicate à faire en pratique entre le dommage suite de l’exécution de l’ouvrage public, résultant des conditions nécessaires de l’exploitation, de l’ouvrage public en activité, et le dommage conséquence de l’exploitation seule, du mode adopté dans ce but sans qu’il fût imposé et nécessaire. La jurisprudence range dans la première catégorie le préjudice causé par l’ébranlement du sol par suite du passage des trains (Cons. d’Etat, 16 mai 1879, Vitte) ou des locomotives sur une voie de manœuvre (Gonfl., 28 juin. 1894, Stractmann. Dans le même sens, Gonfl., 30 juin 1894, Préfet du Nord; Gons. d’État, 5 avr. 1895, Ville de Paris) : le conseil de préfecture est compétent. Il en sera de même du préjudice causé aux riverains par la fumée dans la mesure où c’est là une conséquence forcée du mode d’établissement des ouvrages (Gons. d’Etat, 7 mai 1897, Guibert). Au contraire, l’autorité judiciaire connaîtra du dommage causé par une production anormale de fumée provenant non de l’exécution défectueuse de la voie mais d’un simple fait d’exploitation (Gass., 3 janv. 1887, D. 88.1.39.

1, Voir, sur cette importante distinction, ùaferrière, t. II, p. 163 et suiv.

SUPPLÉMENT

Gonfer Cass., 30 juin. 1894, D. 95.1.165; 16 fév. 1897, D. 97.1.95. Rouen, 3 déc. 1898, D. 1900.2. 316.) — 3® Il faut enfin que le dommage soit

imputable à l’administration, à l’entrepreneur ou au concessionnaire, mais non à un sous-traitant (Gons. d’État, 6 avr. 1895, Mille. Gonfer Confl., 21 nov.

1896, Féron). — 4® Seule du reste l’autorité judiciaire est saisie de l’action publique quand le fait dommageable constitue un délit pénal (Cass., 8 nov.

806. (N®s 291, 299, 300.) — V. Règlement de V indemnité. — L’indemnité peut être réglée à l’amiable ou par le conseil de préfecture, sans qu’il soit indispensable, avant de saisir celui-ci, de recourir au premier procédé. Elle consistera en principe en argent et il ne saurait être ordonné à l’administration, sous une clause pénale, de faire les travaux nécessaires pour réparer le dommage (Cons. d’État, 2 févr. 1883, Couture). Elle doit être la représentation aussi exacte que possible du préjudice éprouvé ; elle comprendra donc le damnum emergens et le lucrum cessans (Gons. d’État, 13 nov. 1896, Portier) sauf à se compenser jusqu’à due concurrence avec la plus-value acquise au fonds.

1. Voir par exemple, en matière de dommages causés à une usine, nos explications données supra, chap. IX, et Gons. d’l*]tat, 8 août 1895, Ville d’Aix-les-Bains ; 5 fév. 1897, François ; 9 avr. 1897, dame d’Espons. L’indemnité doit être calculée d’après le nombre de jours où le changement effectué cause chaque année un préjudice à l’usine, et aussi d’après le nombre et la valeur des chevaux-vapeurs dont elle est privée (Gons. d’Etat, 8 août 1895, précité).

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Il ne sera toutefois tenu compte de la plus-value que si elle est certaine et actuellement appréciable (Gons. d’État, Ib déc. 1881, Lhermitteau) , directe, c’est-à-dire déterminée par les mêmes travaux qui ont occasionné le dommage (Gons. d’Ktat, 22 déc. 1893, Magnier), immédiate et spéciale à l’immeuble sans profiter aux fonds voisins (Gons. d’Etat, 22 mai 1896, Ville de Blois ; 8 août 1896, Perrier) La compensation peut être complète et aboutir au rejet total de la demande d’indemnité (Gons. d’État, 20 mars 1885, Devillers).

Le Gonseil d’Ktat n’accorde les intérêts de l’indemnité que du jour où ils sont demandés en justice ~ : il appuie cette solution sur la règle posée par l’art. 1153 du Gode civil en matière de somme d’argent (Gons. d’État, 22 déc. 1893, Prudhomme Inglart) . Il serait rationnel pourtant de les faire courir du jour même du dommage, car la dette ici ne résulte pas d’une convention et les dommagesintérêts sont compensatoires, non pas simplement moratoires. Mais la jurisprudence est bien assise.