Il importe de préciser soigneu

sement quand il y a travail public, à raison des règles spéciales à cette opération de puissance

1. Sic Ghristophle et Auger, t. I, n" 32. Aucoc, i. I, n° 209, t. II, n° 701. Perriquet, t. I, n° 17. Hauriou, p. 763.

publique. L’administration a le droit d’occupation temporaire sur les propriétés privées voisines. De plus et surtout, toutes les questions contentieuses nées de l’exécution de ces travaux relèvent exclusivement des tribunaux administratifs, cette compétence est très générale. Distinguons donc le marché de travaux publics de l’entreprise de fournitures ou d’autres contrats de droit commun comme les baux.

Ce qui caractérise le marché de travaux publics, c’est qu’il s’analyse en un louage d’ouvrage, en une promesse d’exécuter un travail et non de livrer une chose fabriquée d’avance. C’est aussi qu’il est toujours relatif à un immeuble qu’il s’agit de créer ou d’entretenir, à une maison par exemple, à un pont, à une route. — Évidemment, il y a simple marché de fournitures de la part de qui s’oblige à livrer un meuble qui ne sera jamais incorporé à un immeuble, V. g. un navire ou des armes de guerre, la confection en fût-elle surveillée par des agents de l’Ktat. Évidemment encore, un service de transports, constituât-il un monopole, n’est pas un travail public, parce qu’il ne se rapporte à aucun immeuble appartenant aux personnes administratives (voir supra^ chap. Marchés de Fouj^nitures) . De même, il

y a simple marché de fournitures dans l’engagement de livrer des matériaux destinés à une construction d’intérêt général sans en opérer la pose (Gonfl., 7 mai 1881, Pérot) et la règle subsiste en cas de vente d’un objet mobilier destiné à prendre place dans un ouvrage public, d’une horloge par exemple, bien que le vendeur se soit engagé à en effectuer la pose, si cette mise en place n’entraîne

DES TRAVAUX PUBLICS

que des opérations sans importance (Gons. d’État, 3 janv. 1873, de Ghampagnole. Gass., 20 déc. 1897, E). 98.1.273). — Mais dès que nous nous trouvons en présence d^un contrat ayant un caractère mixte, dès qu’à côté de la fourniture promise de matériaux ou d ^objets mobiliers, se rencontre l’engagement de les incorporer, de les attacher à un immeuble et que ce travail de pose ait quelque importance, la tendance, déjà signalée et critiquée par M. Dufour au n® 236, de la jurisprudence s’est encore accusée : l’opération étant indivisible, le caractère de travail public l’emporte et s’applique à tout son ensemble pour en soumettre le contentieux intégral au conseil de préfecture. Il en a été ainsi jugé à l’égard des marchés pour fourniture et pose de fils et câbles télégraphiques (Gons. d’Ktat, l®*" mai 1891, Siémans) ou de ponts à bascule (Gass., 20 déc. 1897, D. 98.1.273), ou des marchés de distribution de gaz et d’eau dans les villes (Gonfl., 20 déc. 1879, Ville de Beaucaire. Gass., 29 nov. 1881, S. 83. 1.448. Gons. d’État, 12 juill. 1889, Union des Gaz), parce que ces divers contrats exigent des travaux de canalisation et de pose, au moins aux points d’atterrissement pour les câbles télégraphiques. Même solution pour les contrats de balayage et d’enlèvement des boues sur les voies publiques parce qu’ils contribuent à leur entretien (Gons. d’État, 19 nov. 1880, Jacob ben Kemoun). A été encore considéré comme constituant un marché de travaux publics le contrat pour la pose et l’entretien des tentes-abris pendant la durée de l’exposition universelle bien qu’il obligeât l’entrepre-

DROIT AD.'MIMSTRATIF

SLPPLÉ3IENT

neur à reprendre ses matériaux à la fin de Texposilion (Gons. d’État, 30 juin 1893, Gauvin Yvose).

Parfois même l’idée de travail public n’apparaît que très atténuée dans le contrat, cela semble suffisant à la jurisprudence j)our faire prédominer ce caractère, si accessoire ou accidentel soit-il. G’est ainsi qu’elle assimile aux marchés de travaux publics les entreprises de pompes funèbres (Gons. d’Ktat, 2 juin 1879, Vafïlard), parce que l’art. 15 du décret du 18 mai 1806 les fait adjuger « selon le mode établi par les lois et règlements pour tous les travaux publics », comme aussi les marchés pour le travail, la nourriture et l’habillement des détenus dans les prisons, parce que le cahier des charges impose à l’entrepreneur, afin de créer l’élément cherché de travail public, certains travaux d’entretien des bâtiments (Gons. d’État, 23 déc. 1881, Alléguen ; voir aussi Gons. d’État, 17 janv. 1896, Fidon).

746. (N® 5.) — Nous verrons successivement : 1*^ comment les travaux publics sont ordonnés et préparés ; 2^ comment ils sont exécutés et quels rapports existent entre l’administration et ceux qui les entreprennent ; 3® quels en sont les effets préjudiciables ou avantageux à l’égard des tiers.

SECTION I

PRÉPARATION ET ORDRE d’eXÉCUTION DES TRAVAUX.

(Duf., t. VIII, nos 6-92.)

747. (N^^ 6-8, 47-50.) — I. Travaux publics de VKtat. — Rétabli par le décret du 17 juillet 1869

DES TRAVAUX PUBLICS

et toujours maintenu depuis lors avec une importance sans cesse croissante, le ministère des travaux publics est chargé de la préparation, de l’exécution et de l’entretien de tous les grands travaux d’utilité générale exécutés pour le compte de l’Ktat. Les autres ministères n’ont à s’occuper que des travaux affectés à un besoin spécial de leur service, de la construction ou de l’entretien des édifices relevant d’eux. Quant aux attributions du ministre d’Ltat (dont la fonction a été supprimée en 1870) relativement aux palais nationaux et aux bâtiments civils, elles ont, après divers rattachements éphémères, été transférées au ministre des travaux publics par le décret du 5 juillet 1890. — A côté de ce dernier ministre fonctionnent divers comités techniques dans l’organisation desquels nous n’entrerons pas. Citons seulement, parmi les principaux, le conseil général des ponts et chaussées, le conseil général des mines, le conseil des bâtiments civils et la commission supérieure des mêmes bâtiments (réorganisés l’un et l’autre par décret du 3 mars 1891) le comité consultatif des chemins de fer, celui des arts et manufactures, la commission consultative des phares, la commission centrale des machines à vapeur, la commission mixte des travaux publics, etc.

748. (N OS 9-20, 22.) — A. Ministère des travauæ publics . — Chaque année, la loi de finances ouvre au ministre des travaux publics des crédits qu il répartit entre les divers services et d’après la nature des travaux â exécuter pendant l’exercice.

1*^ Travaux des ponts et chaussées, a. Réparations .

— Pour ces travaux, de beaucoup les plus importants, Fordonnance du 10 mai 1829 est toujours en vigueur quand il s’agit de simples réparations. Les réparations ordinaires et de simple entretien sont exécutées dans chaque département sous la direction des ingénieurs en chef, qui, depuis le décret du 28 déc. 1899, ‘ opèrent la sous-répartition des fonds au lieu du préfet et du comité local. Les grosses réparations réclament^ une instruction préalable. Les agents de l’administration ou même de simples particuliers sont autorisés par arrêté préfectoral à s’introduire sur les fonds privés quand cela est nécessaire pour la rédaction des plans et devis, cette pratique constante est expressément consacrée par la loi du 29 décembre 1892. L’ingénieur rédige ensuite, comme pièces essentielles, le mémoire à V appui expliquant le but du travail à entreprendre, le cahier des charges spécial à l’entreprise détaillant et précisant toutes ses parties et les conditions de son exécution-^. En cas d’adjudication, un bordereau des pries sera établi, indiquant les prix proposés par l’administration et soumis au rabais. De plus, dans le but unique de renseigner l’adminis-

1. Le décret du 29 déc. 1898 désigne d’autre part, d’une façon générale, les ingénieurs en chef dés ponts et chaussées et des mines comme ordonnateurs secondaires du département des travaux publics et abroge les règlements des 16 sept. 1843 et 28 sept. 1849 déclarant les préfets seuls titulaires des crédits de délégation à ce point de vue.

2. Il faut aussi une enquête, comme pour les travaux neufs? quand les grosses réparations équivalent à une reconstruction.

3. Ce sera la loi du contrat s’il est procédé par voie d’adjudication.

DES TRAVAUX PUBLICS

tration sur la portée du projet sans qu’ils puissent lui être opposés par l’entrepreneur, le détail estimatif et V avant-métré sont dressés, évaluant, l’un les quantités d’ouvrages à exécuter, l’autre la dépense totale à laquelle s’élèveront les travaux.

Toutes ces pièces sont remises au préfet qui, aux termes de la loi du 27 juillet 1870, art, 1, doit faire procéder à une enquête administrative dans les formes prescrites par les ordonnances des 18 février 1834 et 15 février 1835, et provoquer les communes et particuliers à participer à la dépense. Enfin le ministre des travaux publics approuve l’opération à moins que, l’estimation n’atteignant pas 5.000 francs, l’approbation préfectorale suffise sur la proposition de l’ingénieur en chef. L’exécution n’est possible toutefois qu’après que des crédits suffisants ont été affectés aux travaux.

(Nf’s 23, 24.) — A ces règles générales il est

apporté des exceptions en sens divers. Parfois, à raison de l’urgence manifeste, les ingénieurs peuvent entreprendre un ouvrage de leur propre mouvement à charge d’en prévenir de suite l’administration. D’autres fois, notamment dans la matière des travaux mixtes que nous retrouverons plus loin, l’instruction est plus lente et se fait de concert entre les ingénieurs et les officiers du génie.

749. (Nos 25, 27-32.) — h. Travauoc neufs. — On procède, quant aux études préalables à la rédaction d’un avant-projet par un agent du Gouvernement ou par celui qui veut obtenir la concession de l’entreprise, comme nous venons de le dire à l’égard des grosses réparations. L’avant-projet, contenant les

SUPPLÉMENT

renseignements circonstanciés qu’exige l’ordonnance du 18 février 1834, est soumis, avec mémoire descriptif à l’appui, au ministre qui, s’il le juge conforme à l’intérêt général, prescrit l’ouverture d’une enquête dans les formes des ordonnances des 18 février 1834 et 15 février 1835. La nécessité de l’enquête existe pour tous les travaux neufs, si peu considérable que soit leur importance, l’évaluation en fût-elle inférieure à 5.000 francs *. Dans les quinze jours après la clôture du procès-verbal d’enquête, le préfet soumet le dossier aA^ec son avis à l’administration supérieure, le fait qu’il n’aurait pas exprimé son opinion n’entraînant pas d’ailleurs la nullité des opérations sübséquentes (Gons. d’Etat, 3 juin. 1896, Gomp. franç. d’irrigation).

33-35.) — Alors intervient la déclaration d’utilité publique résultant d’une loi en général et exceptionnellement d’un décret (L. 27 juill. 1870. \oir s upi'â, ch. XVIII, sect. I, art. 1®^'). Le même acte autorise d’ordinaire les travaux. Quant à leur exécution, le service des ponts et chaussées a, comme tous les autres d’ailleurs, un cahier des clauses et conditions générales : celui du 16 novembre 1866 est aujourd’hui remplacé pour cette administration par celui du 16 février 1892. Mais, comme chaque ouvrage exige des conditions particulières, qu’il y a lieu d’ailleurs de le décrire en détail, d’en préciser l’étendue, d’évaluer la dépense pi'obable, il est encoi'e ici procédé à la rédaction

I. Sic Ghristophle, t. 1, n° 313. Contra Perriquet, t. I, n® 41 .

DES TRAVAUX PCRLICS

des pièces essentielles (devis ou cahier des charges spéciales, bordereau des prix i) et des pièces accessoires destinées à éclairer l’administration (détail estimatif et avant-métré) .

750. (N®® 36-46.) — 2*^ Service des bâtiments civils. — Lorsqu’il y a lieu de faire une construction nouvelle ou de modifier la disposition intérieure d’un édifice relevant de ce service, c’est-à-dire d’un monument ayant une destination d’intérêt général non militaire, l’administration saisit de la question Larchitecte en chef avec mémoire à l’appui ~. Se servant du programme qui lui est adressé comme base, l’architecle établit, sur l’ordre du ministre ou du directeur des bâtiments civils, un avant-projet avec plans, devis et cahier des charges. Ce jDi’ojel est communiqué à l’autorité au service de laquelle l’édifice est affecté : aux magistrats de l’ordre judiciaire pour les travaux aux bâtiments des cours d’appel, à l’évêque diocésain pour les grosses réparations ou reconstructions des cathédrales et autres édifices diocésains, au recteur ou à l’inspecteur d’académie, suivant les cas, pour les bâtiments rela-

1. Au bordereau des prix proprement dit fixant le prix par unité dans chaque nature d’ouvrag'e spécial, par mètre cube de maçonnerie par exemple, est joint, à titre accessoire et comme éclaircissement pour l’entrepreneur, le sous-dêtail décomposant les prix ainsi établis dans la première partie du bordereau et déterminant le prix du moellon, du mortier, etc., pour un mètre de maçonnerie.

2. Pour les travaux de simple réparation et d’entretien, les architectes en chef font, au commencement de chaque année, des propositions par ordre d’urgence en les accompagnant de pièces d’instruction très simplifiées.

SUPPLÉMENT

tifs à l’inslruction publique. Après examen par le conseil des bâtiments civils, qui entend les représentants de l’administration intéressée s’ils le demandent, le projet est définitivement adopté par le ministre.

Un cahier des charges modèle existe pour les travaux des palais nationaux; il date de 1852. En tous cas, les pièces que nous avons déjà signalées sont établies, spéciales à l’entreprise, à moins qu’il ne s’agisse de simples réparations locatives ou absolument urgentes commandées par un péril imminent. Dans ces dernières hypothèses, les travaux peuvent être exécutés à prix de règlement ou sont entrepris d’office par l’architecte sous sa responsasabilité, à charge d’en rendre compte au ministre pour qu’approuvant la mesure prise, il pourvoie en outre aux besoins ultérieurs.

751. (N°^ 21, 26, 51-54.) — B. Autres ministères. — Très restreintes sont aujourd’hui les attributions du ministre de l’intérieur en matière de travaux publics, puisqu’elles se réduisent à ce qui touche la construction des maisons centrales de force et de correction. Le service des monuments historiques dépend du ministère de l’instruction publique; le service télégraphique relève du ministère du commerce et de l’industrie. Enfin la loi du 10 août 1871 a conféré aux conseils généraux des pouvoirs presque illimités quant à la construction des bâtiments départementaux ou aux travaux concernant les routes départementales et les chemins vicinaux de grande et de moyenne vicinalité (art. 46, §§ 6, 7, 9). Les travaux que le ministère de

DES TRAVAUX PUBLICS

l’intérieur fait encore effectuer sont préparés et exécutés dans la forme ordinaire après avis du conseil des bâtiments civils,

(N®® 66-68.) — Les cultes sont aujourd’hui rattachés au ministère de l’intérieur. Le directeur du service a auprès de lui le comité des inspecteurs généraux des travaux diocésains qui donne son avis sur tous les projets de construction ou de réparation relatifs aux édifices religieux et sur la distribution des crédits ouverts annuellement à cette intention par la loi du budget. Tout travail un peu important fait l’objet d’un projet régulier dressé par un architecte puis soumis à l’évêcfue et au préfet avant d’être envoyé au ministre. La direction en est confiée en principe aux architectes diocésains nommés au concours en vertu de l’arrêté ministériel du 28 janvier 1884 et exceptionnellement, pour des travaux de restauration extraordinaires, à des architectes désignés par le ministre.

(Nos 55^ 56.) — Le ministère de la guerre compte trois services distincts : ceux de l’artillerie et du génie auxquels plus récemment est venu s’adjoindre celui des poudres et salpêtres s’occupant des poudreries. Les travaux de ces divers services sont tous aujourd’hui régis par le cahier des charges modèle du 17 juillet 1889, l’art, l®** le déclare expressément.

(Nos 57-62.) — A l’exception des simples réparations locatives ou des travaux d’urgence qui jDeuvent être entrepris immédiatement sur l’ordre des chefs ou du directeur du génie, les dépenses étant prélevées, pour les premiers, sur les fonds d’entretien courant,

slppdémf:nt

et faisant, pour les seconds, l’objet d’une demande régulière de fonds au ministre, tous les autres travaux, sont à l’état de projets, soumis à l’approbation ministérielle. Ces projets, annuels, sauf circonstance particulière et imprévue, pour les gi*osses réparations et les réfections partielles, sont spéciaux et détaillés pour les travaux neufs ; ils sont, suivant les cas, communiqués au comité du génie et des fortifications ou à celui de l’artillerie. Après la décision prise par le ministre sur l’avis du comité technique, le cahier des charges pai’ticulier est rédigé.

63-65.) — Les travaux maritimes, réserve faite toujours des réparations peu importantes et des cas d’urgence pour lesquels les préfets maritimes ou les chefs d’établissements ont des pouvoirs étendus, ne sont entrepris que sur des projets régulièrement dressés que le ministre approuve. Ces projets sont préalablement soumis à l’examen du conseil des travaux de la marine que le décret du 20 septembre 1893 a réorganisé, et s’ils intéressent la défense de la navigation, le comité des fortifications au ministère de la guerre donne son avis sur eux.

Le cahier des clauses et conditions générales pour le service des travaux hydrauliques et des bâtiments civils de la marine date du 1®*' juillet 1884. Il se rapproche beaucoup de celui des ponts et chaussées.

Au ministère de l’instruction publique est rattaché le service des bâtiments et monuments historiques classés comme tels par arrêté ministériel sur avis de la commission spéciale de ce nom. Ces édifices sont réglementés par la loi du 30 mars 1887 qui crée pour eux un régime tout spécial.

DES TRAVAUX PUBLICS

69.) — Aucune règle particulière n’est à relever quant aux travaux à effectuer pour le ministère des finances. — Il en est ainsi en principe pour le département de l’agriculture. Signalons toutefois le décret du juillet 1897 qui charge l’administration des forêts de l’étude des projets et de l’exécution des travaux d’utilisation agricole des eaux dans les régions forestières et pastorales. De plus, dans le service de l’hydraulique agricole maintenu pour tout ce qui n’est pas rattaché aux forêts, les ingénieurs en chef ont rernplacé les préfets comme ordonnateurs secondaires du ministre de l’agriculture, en vertu du décret du l®’^ fév. 1899.

752. (N® 71.) — Lorsque les travaux entrepris par l’État en vue d’un besoin général intéressent un département, le conseil général est appelé par l’art. 48, § 3, de la loi du 10 août 1871 à délibérer sur la part contributive à imposer au département dans la dépense. A défaut par lui d’y consentir, la loi du 16 sept. 1807, art. 28, déclarait que des lois spéciales fixeraient cette part contributive sans pouvoir mettre à la charge du département plus de la moitié de la dépense totale ; mais il n’a été fait de ce texte qu’une seule application par une loi du 27 décembre 1809.

753. 72, 75, 76.) — II. Travaux publics départementaux . — Le conseil général statue en principe définitivement, sauf annulation pour violation de la loi ou d’un règlement (L. 10 août 1871, art. 46), sur les projets, plans et- devis des travaux de construction, de rectification ou d’entretien relatifs aux routes départementales et aux chemins

Droit administratif. - Supplément. — T. IV.

SUPPLÉMENT

vicinaux de grande communication ou d’intérêt commun, plus généralement, sur les projets, plans et devis de tous travaux à exécuter avec les fonds départementaux; il a la faculté de désigner les services auxquels lesdits travaux seront confiés La commission départementale fixera l’ordre de priorité des travaux si le conseil général ne l’a pas fait. Ces plans et devis ne sont plus obligatoirement soumis à l’examen préalable du conseil général des bâtiments civils. — Seulement constituent pour le département une dépense obligatoire l’entretien des hôtels de préfecture ou de sous-préfecture, des locaux relevant du service départemental de l’instruction publique, des casernes de gendarmerie, des cours d’assises, tribunaux civils ou de commerce, ainsi que les dépenses visées par les lois des 9 août 1879, art. 2, 21 juill. 1881, art. 38, 8 août 1885, art. 25, 19 juin. 1889, art. 3 et 23, etc. (L. 10 août 1871, art. 61 complété par la loi du 29 juin 1899). De plus, en vertu de l’art. 6 de la loi du 5 juin 1875, les projets et devis pour travaux de reconstruction ou d’appropriation des prisons départementales sont soumis à l’approbation du ministre de l’intérieur et

1. Cette faculté lui est retiréé en ce qui concerne les chemins de fer d’intérêt local et les tramways départementaux par le décret du 13 fév. 1900 modifiant divers articles du règlement du 6 août 1881 et les cahiers des charges types. D’après le nouveau texte, très attaqué déjà dans les assembl ées départementales et objet d’un ordre du jour défavorable de la chambre des députés le 22 juin 1900, l’étude, le contrôle et les travaux devront être obligatoirement confiés au service des ponts et chaussées à l’exclusion du service vicinal.

DES TRAVAUX PUBLICS

exécutés sous son contrôle. De meme l’autorisation du ministre de l’instruction publique est réservée pour les plans et devis des constructions ou aménagements des écoles normales primaires (L.

9 août 1879, art. 5, § 2).

(Nos 73^ 74^ 78-80.) — Les projets sont dressés par les architectes départementaux, les ingénieurs des ponts et chaussées ou les agents voyers, d’après la nature des travaux ; ils sont plus ou moins détaillés suivant qu’il s’agit de travaux d’entretien ordinaire, de grosses réparations ou de travaux neufs. Le préfet signe les pièces et présente le projet au conseil général. Il surveille ensuite l’exécution de ia délibération prise par ledit conseil, mais n’a jamais le droit de la modifier, il ne peut que l’attaquer devant le Conseil d’Ktat pour excès de pouvoir dans les vingt jours de la clôture de la session (L.

10 août 1871, art. 47).

Les travaux neufs, alors même qu’ils ne nécessitent pas d’expropriation, comportent une déclaration d’utilité publique formulée, en principe, par .un décret en la forme ordinaire, après une enquête faite conformément aux prescriptions des articles 9 et 10 de l’ordonnance du 18 février 1834. Cette règle comporte toutefois des exceptions en sens divers. Une délibération du conseil général suffît pour autoriser l’ouverture ou le redressement d’un chemin vicinal de grande commLinication ou d’intérêt commun (L. 10 août 1871, art. 44). A

l’inverse, la création d’un tramway exige une autorisation par décret en Conseil d’État, celle d’un chemin de fer d’intérêt local une autorisation législative (L. 11 juin 1880, art. 2 et 29).

I l IG DItOrr ADMINISTRATIF SUPPLÉMENT

(N® 77.) — Quand, pour faire face aux travaux qu’il a en vue, le conseil général doit faire appel à l’emprunt et voter des centimes additionnels extraordinaires, il faut se reporter aux articles 40 et 41 de la loi du 10 août 1871 pour savoir s’il peut le faire réglementairement. Une autorisation législative lui est-elle nécessaire, le cahier des charges ne sera rédigé qu’apres qu’il l’aura obtenue.