CHAPITRE XIII

DU DOMAINE NATIONAL (Duf., t. IV, no 429, l. V, qo» 254-338.)

95. (T. IV, no 429, t. V, n^ 254.) — Les biens consMérables, tant mobiliers qu'immobiliers, dont Tensemble constitue le domaine national se divisent en deux groupes : le domaine public sur lequel rÉtat exerce surtout un pouvoir de souveraineté * , affecté qu'il est à Tusage du public, et le domaine privé que l'État possède propriétairement. Bien qu'elle ne fût pas inconnue autrefois, cette division n'était pas fondamentale pour notre ancien droit qui, dans le domaine de la couronne (le domaine natio-^ nal aujourd'hui), distinguait surtout le grand et le petit domaine. Ce dernier comprenait seulement des biens sans valeur. Dans Tautre au contraire

1. La nature juridique du droit de TÉtat sur le domaine public est controversée, nui texte ne réglant la question. Pour certains auteurs (Proudhon, du domaine public^ p. 267, 269; Aubryet Rau, t. II, p. 38; Demolombe, Distinction des biens^ t. I, n®* 453, 457 ; Ducrocq, Des édifices publics, p. 43, 50 et suiv.), les biens du domaine public échappent à toute espèce d'appropriation, TÉtat n'ayant sur eux qu'un droit de garde, de police et de conservation. Cette thèse parait contredite par les textes de l'ancien droit, notamment par les Ordonnances de 1669 et de 1681, et aussi par le rap* port d^Enjubault dans les travaux préparatoires de la loi des 23 nov.- 1*' déc. 1790. Est-ce à dire qu'il faille reconnaître à l'État sur ces mêmes objets un droit de propriété aussi complet que sur le domaine privé? Certainement non. Si le législateur a

étaient confondus les biens que nous rattachons tant au domaine privé qu'au domaine public, tous du reste frappés d'inaliénabilité (Ordon. de Moulins, février 1566), en droit du moins, car en fait la règle n'a pas toujours été observée.

Les bases de la législation domaniale moderne ont été posées par TAssemblée constituante dans le décret des 22 nov.-l®'^ déc. 1790. La personnalité de TEtat ne se confondant plus avec celle du souverain, le domaine est transféré à la nation. Puis, par un retour à la distinction romaine reléguée au second plan depuis le moyen âge, ce domaine est divisé en domaine public inaliénable et imprescriptible et en domaine privé susceptible d'aliénation et de prescription mais non de saisie.

Article I. <— Domaine publie.

(Duf., t. V, n" 2S5-267.)

96. (N^* 255, 257.) — Étant donné le caractère juridique tout spécial des dépendances de ce domaine,

affirmé souvent le droit de propriété de TÉtat sur les biens insusceptibles par nature d'appartenir à des particuliers (voir Hauriou, op,cii,^ p. 615 et suiv.), s'il a en particulier autorisé la perception de redevances pour location ou occupation temporaire des dépendances du domaine public (L. 20 déc. 1872, art. 2, et lois annuelles du budget), il n*est pas contestable que les trois attributs constituant le droit ordinaire de propriété, Tusus, le fructus et Tabusus, sont profondément modifiés à Tégard de ces mêmes biens. Il faut donc, en définitive, reconnaître à TÉtat, sur le domaine public, un droit de souveraineté, de propriété, si Ton veut, mais alors de propriété publique, très différent du droit de propriété privée (voir Saleilles, note, D. 95.2.185) non seulement dans ses effets mais même dans sa nature intime.

il importe de préciser soigneusement quels biens en font partie. L'art. 538 ^ du Code civil donne des biens qui y rentrent par nature une énumération empruntée au texte de 1790 et à d'anciennes ordonnances. Mais cette énumération est incomplète et inexacte. Inexacte, quand elle place dans le domaine public, au lieu de les laisser dans le domaine de TÉtat, les lais et relais de la mer dont la loi du 16 septembre 1807, art. 41, autorise Taliénation et qui partant sont prescriptibles. Incomplète, car, si le texte indique à juste titre les biens du domaine public naturel (rivages de la mer, fleuves et rivières navigables ou flottables ^) et quelques dépendances artificielles créées ou appropriées de main d'homme (routes nationales avec les rues y faisant suite, ports, havres et rades), il omet d'autres biens ayant certainement les mêmes caractères, comme les chemins de fer d'intérêt général, les tramways établis sur les routes natio-

1. Dans le Code civil, les art. 538 et 540 seuls parlent des dépendances du domaine public, dépendances par nature pour le premier, dépendances par destination pour le deuxième. Les biens visés aux art. 539 et 541 dépendent du domaine privé de TÉtat, et c'est par une erreur, imputable non au législateur de 1804 mais à l'auteur de l'édition de 1810, que les mots a domaine public », figurent dans Tari. 539.

D'autre part, les art. 538 et 540 ont trait au domaine public de TÉtat exclusivement, abstraction faite du domaine public départemental ou communal qui existe incontestablement et est régi par les mêmes principes que le domaine public national.

2. Le domaine public comprend les cours d'eau d'Algérie, même s'ils ne sont pas navigables (L. 16 juin 1851, art. 2). Nous nous sommes déjà occupés de ces divers éléments du domaine public naturel {supr&j v^ Cours d^e&u).

nales, les lignes télégraphiques et téléphoniques, voire même- les canaux de navigation hien qu*il en existât déjà, concédés à perpétuité il est vrai, au début du siècle. En somme, Ténumération dans l'art. 538 des éléments qui rentrent par nature dans le domaine public n'est qu'énonciative : la formule générale par laquelle il se termine le prouve surabondamment. Il est donc indispensable de rechercher les caractères essentiels qui distinguent le domaine public du domaine privé, les qualités communes à toutes ses dépendances mais n'appartenant qu'à elles. Deux systèmes sont en présence sur la question .

(N^ 256.) — Le premiers'en tient au texte del'art. 538 in fine et en conclut que, pour faire partie du domaine public par nature, un bien doit réunir trois Caractères : 1^ être naturellement insQsceptible de propriété privée; 2^ faire pariie du territoire français; 3^ être affecté non au service mais à V usage du public. Se trouvent ainsi écartés les bâtiments affectés aux services nationaux ^ (hôtels des ministères, casernes, arsenaux, etc.) eX à fortiori

1. Sic Delvincourt, t. I, p. 145, Macarel et Boulatignier^ Traité de la, fortune publique^ n*» 70. Proudhon, Du domaine public^ t. II, n9 334. Ad. Ghauveau, Journ, de dr, adm.^ i, X, p. 479. Block, Dict. de V administration française, v* Domaine public, n^ 30-34. Ducrocq, Traité des édif, pubL, p. 47. Aucoc, Conf, t. II, n" 494. R. de Récy, Traité du domaine, n^ 425. De Tavis 'de tous [contra cependant Batbie, Traité du droit pubL et adm,, t. V, p. 337-344), les églises font partie du domaine public, du domaine public national en ce qui concerne les cathédrales ; mais, outre qu^il y a en ce sens une tradition formelle et constante, les églises et cathédrales sont affectées à l'usage commun et direct de tous.

les meubles. Toutefois un immeuble bâti sera rangé dans le domaine publie s'il est Taccessoire d'une de ses dépendances, comme une gare de chemin de fer ou un phare. Ce système, que nous voyons adopté par l'administration active et notamment par une instruction du ministre des iGlnances en date du 1®' avril 1879, est conforme à la tradition et au texte des anciennes ordonnances; il a cet avantage de restreindre la domanialité publique dans des limites précises et étroites. L'art. 540 du Code civil semble bien aussi le confirmer puisque ce texte n'aurait aucune raison d'être si les bâtiments affectés à un service public appartenaient par nature au domaine public.

Un second système * prend pour critérium de la domanialité publique V affectation de la chose à Futilité publique^ ce qui y fait rentrer, avec les biens livrés à l'usage direct du public, ceux qui sont affectés à un service public. Contrairement donc aux conclusions du premier, il admet que des meubles peuvent faire partie du domaine public (Cass., 17 juin 1896, D. 97.1.257; Dijon, 3 mars 1886,D. 87.2.253; Lyon, lOjuill. 1894, D. 95.2.185; Nancy, 16 mai 1896, D. 96.2.411) et tire argument en ce sens de la loi du 30 mars 1887 qui, dans son vt. 10, déclare inaliénables et imprescriptibles les objets artistiques appartenant à l'Etat et spécialement classés ^. Le caractère de domanialité

1. En voir Te^posé complet dansTouvrage dé M. Hauriou, p. 629 et 8UÎV.