Comme par le passé, seront compris sous cette qualifi

ment, à consentir ou à former opposition, en leur assignant pour ce faire un délai d'un mois *. — Dans le même délai de huitaine, semblable invitation est adressée par le préfet aux héritiers inconnus 2, au moyen d'un avis inséré au recueil des actes administratifs du département et d'une affiche qui demeurera apposée pendant trois semaines à la porte de la mairie du lieu de l'ouverture de la succession. Un certificat du maire remis au préfet constatera l'accomplissement de cette dernière formalité, point de départ du délai de 3 mois imparti aux héritiers pour adresser leurs réclamations au préfet. L'article 4 du décret de 1896 comble ainsi une lacune en fixant un délai avant l'expiration duquel l'autorité administrative ne peut pas statuer à fin d'autorisation sur l'acceptation ou le refus de la libéralité. (S^ 376.) — La réclamation des héritiers n'est soumise à aucune forme : ce peut être une contestation de la validité générale du testament ou d'une disposition particulière; ce peut être aussi une demande tendant à l'obtention d'une réduction de la libéralité ou une réserve quant aux conditions

cation d'héritiers les successeurs irréguliers et les légataires, tant universels ou à titre universel que particuliers, chaînés de l'exécution du legs spécial fait à rétablissement, Tadhésion de ces derniers ne dispensant pas de demander celle des héritiers proprement dits et réciproquement (Cire. min. int., 20 mars 1896).

1. « Toutes ces communications sont faites par voie administrative; il en est accusé réception. » (Décr. !•' fév. 1896, art. 2, § 3.) Ce procédé est moins coûteux que celui des actes extrajudiciaires admis par Tordonnance de 1831.

2. Cette formalité est désormais toujours obligatoire, un acte de notoriété afiirmât-il que tous les héritiers sont connus.

édictées par le testateur. Peu importe qu'une difficulté, d'abord •soulevée, ait été résolue amiablement, du moment qu'elle à existé. Jamais le préfet ne doit examiner le bien fondé dçt réclamations, l'autorité supérieure prononcera.

A l'expiration de cette première phase de l'instruction qui dure ainsi 4 mois et 8 jours, l'autorité chargée de donner l'autorisation sera saisie. Elle devra statuer aussitôt que possible, sans qu'aucun terme précis lui soit assigné.

136. (N°» 377, 378.) — III. Recours contre Vacte d autorisation. Effets à V égard des tiers. — L'autorisation administrative, n'étant jamais qu'un acte de tutelle, ne préjuge nullement la validité de la donation ou du testament qui peut toujours être contestée devant les tribunaux judiciaires (Cons. d'Etat, 29 janv. 1875, Michel). Mais c'est un acte administratif par nature : à l'autorité administrative seule, par suite, il appartient de l'interpréter (Confl., 20 mai 1882, Rodier. Cass., 16 juin 1879, D. 79.1.370) ou d'en apprécier la régularité .

Un tel acte peut-il, en outre, en cas d'inobservation des formalités réglementaires, être attaqué devant le Conseil d'Etat poyr excès de pouvoir ou, s'il s'agit d'un arrêté préfectoral, être déféré au ministre par la voie du recours hiérarchique? La jurisprudence du Conseil d'Etat a varié sur ce point.

De 1882 à 1893, contrairement à l'opinion émise par M. Dufour aux n^* 377, 378, la négative a été admise en vertu de cette règle générale qu'un acte administratif, ayant servi de base à un contrat

DnoiT AmmiuTBATiv. — Sufflémikt. — T. III. 12

actuellement consommé, ne peut être annulé ou réformé par l'autorité administrative, sauf pour celle-ci à en apprécier la validité quand il y a renvoi ordonné par la juridiction compétente sur le fond du droit. Sans doute, rétablissement public pourrait attaquer pour excès de pouvoir un décret portant refus d'autorisation, mais c'est parce qu'il ne peut saisir aucune autre juridiction de ses griefs (Cons. d'État, 1" avr. 1887, Fabr. de Juillac). Au contraire, l'autorisation d'accepter une libéralité étant toujours donnée sous réserve des droits des tiers, et ces tiers, héritiers du donateur ou du testateur, ayant ainsi toujours la possibilité de contester devant l'autorité judiciaire la validité de la donation ou de l'acceptation, ne seraient pas recevables à attaquer directement l'arrêté préfectoral ou le décret devant le Conseil d'État pour incompétence ou violation de la loi (Cons. d'État, 4 août 1882, Hér. Daugier ; 22 mai 1885, Bonjean ; 26 juill. 1889, Angevin). — Mais un arrêt du 22 déc. 1893, Roy, a marqué une nouvelle évolution de jurisprudence et sa thèse a été consacrée à nouveau depuis lors (Cons. d'État, 28 juin 1895, Louis). Le motif invoqué désormais dans le sens de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir est que le refus d'action, fondé sur l'existence d'un recours parallèle, est admissible seulement quand la même question peut être déférée aux tribunaux judiciaires, de telle sorte que les intéressés obtiennent ainsi pleine satisfaction. Or, en la matière, la validité de la libéralité n'est pas enjeu ; c'est contre l'acte administratif d'autorisation, exclusivement, que le recours est dirigé et pareille

question ne saurait être soumise à Tautorité judiciaire.

§ IL — Pouvoirs de Pautorité chargée de donner

r autorisation.

(Duf., t. V, n»« 344, 357-362, 377, 379-385, 389-391, 394, 395.)

137. — L'autorité administrative a le droit certain d'autoriser l'acceptation ou de refuser son autorisation. Elle se reconnaît aussi celui (dont elle use principalement en ce qui concerne les legs insusceptibles d'être refaits au contraire des donations) de réduire la libéralité en autorisant seulement une acceptation partielle. Enfin, à l'égard du moins des établissements publics et à raison des liens étroits qui les rattachent à notre organisation administrative, le pouvoir central s'attribue le droit d'autoriser d'office, partant de leur imposer une acceptation malgré leur refus formel. — Les points à considérer pour donner ou refuser l'autorisation en connaissance de cause sont : d'une part, la destination de la libéralité comparée au but poursuivi par l'établissement et la situation financière de celui-ci, d'autre part, le degré de parenté des réclamants, leur situation de fortune et les raisons qui ont pu motiver leur exhérédation. Insistons ici comme nous l'avions déjà annoncé sur le principe de la spécialité.

438. (N** 357.) — L Spécialité des établissements. — Le Conseil d'État s'oppose toujours à l'acceptation par un établissement d'une libéralité n'ayant pas pour objet un des services en vue desquels il a

été constitué * . Cette règle de conduite se conçoit facilement comme telle, car elle concorde bien avec le pouvoir de contrôle reconnu par nos lois au gouvernement sur les corps moraux : chacun d'eux perdrait en intensité d'action ce qu'il gagnerait en largeur de sphère d'activité, toute surveillance sur ses opérations serait grandement entravée par leur diversité ; à tous points de vue donc, il importe qu'ils ne soient pas détournés de leur spécialité fonctionnelle par des libéralités inconsidérées. Pour être justifié toutefois, le principe ne doit pas être appliqué avec un esprit étroit ou dans une pensée sectaire. Il ne constitue surtout qu'une règle de police administrative et, d'accord avec les décisions judiciaires déjà citées (Gass., 31 janv. 1893, D. 93.1. 513 ;26mai 1894, D. 95.1.217; Toulouse, 9 août 1894, D. 97.1.130; Toulouse, 3 juin 1898, Gaz. Trib., 1^^ gept. 1898. Contra^ Dijon, 11 juin 1896, D. 98.2.279), que corrobore dans une certaine mesure un avis de principe du Conseil d'Etat, en date du 2 mars 1893, nous ne considérons pas qu'il ait d'influence sur la capacité civile des personnes morales. Un établissement public a-t-il donc reçu autrefois une libéralité avec charges qui, d'après les théories actuelles, ne rentre pas dans sa spécialité fonctionnelle, l'a-t-il acceptée régulièrement et après autorisation, il ne serait pas plus possible de lui contester aujourd'hui son droit

1. La règle de la spécialité ne concerne pas l'État, le département et la commune, la généralité de leurs attributions fait admettre cette solution par l'unanimité de la doctrine. Jusqu'en ces dernières années aussi, le Conseil d'Etat se prononçait dans le même sens (Avis sect.int., 14 mars 1881).

DONS ET LEGS i81

sur le bien donné qu'il ne le serait pour lui de se soustraire aux charges qui lui avaient été naguère imposées, en arguant uniquement du revirement survenu dans la jurisprudence administrative. Une loi nouvelle pourrait seule modifier les attributions de cet établissement et lui rendre même impossible Taccomplissement des charges qu'il avait assumées autrefois : les héritiers feraient alors révoquer la libéralité pour inexécution des conditions, mais la propriété des biens ne demeurerait pas moins jusqu'à la révocation sur la tète de l'établissement.

139. (Nos 344^ 358^ 389-391.) — La preuve que le principe de la spécialité constitue, non un strict précepte de droit, mais uniquement une règle de conduite, résulte surabondamment des nombreux changements survenus au cours du siècle dans la façon de l'appliquer et de la concordance parfaite de ces variations de jurisprudence avec des modifications dans l'organisation gouvernementale et dans les idées directrices de la politique générale. Prenons pour exemple le cas qui, à toutes époques, s'est présenté le plus souvent: celui d'un legs fait à une fabrique à la charge de distribuer des aumônes ou de fonder une école pour les enfants pauvres. Ce n'est pas là, à notre sens, faire sortir la fabrique de sa spécialité, car traditionnellement les fabriques ont la vocation charitable et la vocation scolaire, dans ce siècle même la loi du 18 germ. an X, art. 76, et le décret du 30 déc. 1809, art. 1^^, l'ont reconnu; nous adhérons donc pleinement à la doctrine des avis du Conseil d'État des 6 mai et 24 juill. 1873, 7 juillet 1874, qui autorisèrent des fabriques à accep-

r.vr^

i82 DROIT ADMINISTRATIF — SUPPLÉUENT'

ter deules, en leur nom propre, de telles libéralités, sauf à laisser au bureau de bienfaisance ou à la commune le droit de veiller au maintien du capital de la fondation, si elle erst perpétuelle. Mais, à d'autres époques, du principe de la spécialité entendu plus étroitement on a déduit la -nécessité de dénier aux fabriques le droit d'accepter des libéralités à fin scolaire ou charitable ^ .

Seulement, à s'en tenir là, une telle libéralité va être caduque, les pauvres n^en profiteront pas et les intentions du testateur seront absolument violées. Pour éviter un tel résultat, logique mais fâcheux, on tâchera d'assurer le bénéfice du legs à un autre établissement non gratifié dans la spécialité duquel rentrent lès charges qui y sont apposées, dans l'espèce au bureau de bienfaisance ou à la commune. Divers procédés ont été successivement employés pour y parvenir. — Dans un système inauguré par le Conseil d'État dans l'avis du 4 mars 1841, que rapporte M. Dufour au n^ 358, on fait accepter la libéralité ipixr les deux établissements, la fabrique instituée et le bureau de bienfaisance ou la commune bénéficiaire, la rente achetée avec le produit du legs reste propriété de l'établissement gratifié exclusivement, le bureau de bienfaisance ou la commune n'a qu'un

1. Telle est ropinion admise par la jurisprudence actuelle (Av. Gons. d'État, 24 mars et 13 avril 1881. Cire, minist., 8fév. 1888. Trib. de la Seine, 3 juin 1893, D. 95. 2. 485). Sic .L. Béquet, De la capAcité des fabriques {Rev, gén. d'admin,^ 1881, t. III, p. 26 etsuiv.).— ConiraTissier, op. cit., n» 238; Rivet, Rev. cath. des inst, et du droit, 1893, t. XLI, p. 36 ; Note dans Sirey, 1892, 2, 147.

droit de sarreillance. — A partir des avis des 24 janvier et 10 juin 1863, il y a bien encore acceptation conjointe, mais on applique plus strictement le prin- <àpe de la spécialité. D*où l'immatriculation de la rente achetée est faite au nom des deux établissements, du bénéficiaire aussi bien que du gratifié; le bureau de bienfaisance par exemple, en cas de legs charitable, a la garde du titre et remet les revenus à la fabrique pour qu'elle procède aux aumônes. 440. (NO» 357-362.) — Mais, ainsi que le fait remarquer M. Dufour au n^ 538, ce ne sont là que des expédients, tous criticables par quelque côté. Si le système adopté par l'avis de 1841 respecte les volontés du testateur, il ne fait guère qu'une application de pure forme du principe de la spécialité, puisque rétablissement institué conserve la propriété des biens légués. Pour grave que cet' échec au prétendu principe paraisse à certains esprits, le procédé admis en 1863 présente un vice bien plus sérieux : quand, pour éviter la caducité du legs, il substitue une personne morale à celle désignée par le testateur parce que l'objet du legs ne rentre pas dans la spécialité de cette dernière, il viole les intentions de l'auteur de la libéralité puisque la copropriété des bien légués est attribuée à un établissement non institué, au profit duquel, en pure logique, la libéralité ne saurait s'exécuter ; ce procédé ne peut donc être suivi que du consentement des héritiers *.

1. Le même raisonnement s'applique à la substitution souvent proposée par le Conseil d'État d'un établissement reconnu

184 DROIT ADMIMSTRATIF SUPPLÉMENT

L'objection est encore bien plus grave contre le système préconisé par le Conseil d'Etat dans ses avis des 15 fév. et 12 avr. 1837 et dans ceux plus récents des 13 avr. et 13 juill. 1881 : Fautonsation d'accepter est purement et simplement refusée à l'établissement institué mais n'ayant pas Tapti-

à rassociation ou œuvre instituée, mais n'ayant pas la personnalité morale.

Exceptons toutefois le cas où, sans conteste possible, ce sont les pauvres eux-mêmes, dans un legs fait à un établissement non autorisé, qui sont institués en réalité : alors, suivant des distinctions que nous aurons à faire, le bureau de bienfaisance ou le maire acceptera le legs. (Av. Cons. d'État, 14 nov. 1878, Herue. Cass., 21 avr. 1898, D. 98.1.455. Aix, 14 juill. 1873, D. 76, 5.162.) De même, un don ou un legs fait une à confrérie ou à une paroisse, c'est-à-dire à un être n'ayant pas de personnalité civile, sera valablement accepté par la fabrique si le but poursuivi par son auteur est la célébration de services religieux ou tout autre objet intéressant le culte et s'il y a des liens entre ladite confrérie et la fabrique (Av. Conseil d'État, 15 mars 1882, 24 oct. 1883).

Mais il faut se garder, quoique semble dire M. Dufour au n® 359, de généraliser cette solution : elle n'est admissible que si elle trouve un fondement dans l'intention du testateur sainement interprétée. M. Dufour le reconnaît du reste, aux n~ 360 et 361, en soutenant qu'un don fait à une société de Saint- Vincent-de-Paul, dont l'assistance des pauvres n'est pas le but exclusif, ne saurait être accepté par un bureau de bienfaisance (Sic Av. Cons. d'État, 7 déc. 1858 et 3 janv. 1859, rapportés par M. de Baulny^ Des libéralités en faveur des établissements de bienfaisance non légalement reconnus. Rev. crit. de législation, t. XIV, 1859, p. 240-242, et 31 mars 1881, Pauvres de la paroisse de Saint-Pierre de Coutances). En tous les cas, et nonobstant toute autorisation donnée par l'autorité administrative, il appartiendra à l'autorité judiciaire de rechercher cette intention du testateur pour en faire l'application dans chaque espèce.

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tude fonctionnelle, à la fabrique dans notre hypothèse ; elle est donnée au bureau de bienfaisance ou à la commune, suivant qu'il 8*agit d'une libéralité charitable ou scolaire, à moins que le testateur n'ait expressément condamné celte combinaison (Av. Cons. d'État, 30 nov. 1886, Denier; 6 mai 1891). — Sans doute, si les héritiers y consentent, les choses peuvent pratiquement se passer ainsi ; mais, en droit, l'établissement déclaré bénéficiaire par l'administration, ne tenant pas ses droits du testateur, se verra très légitimement refuser le bénéfice du legs par les ayant cause de celui-ci. La façon dont, en définitive, devront être employés et distribués les revenus d'un legs charitable emportera parfois le consentement des héritiers à l'attribution au bureau de bienfaisance ^ cette attribution, en soi, n'en restera pas moins illégale ^.

Pour que la spécialité des établissements publics demeurât à l'état de principe incontesté, il faudrait ne pas se préoccuper du sort des libéralités rendues caduques par son application. Sinon, on tombe dans l'illégalité et l'arbitraire ^. Pendant longtemps cepen-

1. Voir à Tarticle suivant le cas où, un legs pour les pauvres étant attribué au bureau de bienfaisance en pleine propriété, les revenus en seront néanmoins distribués par le représentant de la personne morale instituée (curé ou margiullier).

2. MM. L. Béquet, Capacité des bureaux de bienf. (Rev. gén, d'adm.j 1882, I, p. 133 et suiv.) etTissier, op. cit.^ ont tenté, en vain suivant nous, de justifier la thèse du Conseil d*ii.tat.

3. Voir, sur cette question de la spécialité, Th. Tissier, op, cit,^ n~ 226 et suiv. ; Hauriou, op. cit.^ p. 818 et suiv. D'après ce dernier auteur, p. 822, il serait facile de concilier

486 DROIT ADMINISTRATIF — SUPPLÉBIBIfT

dant une telle pratique n'a guère soulevé de culte, les héritiers passaient presque toujours condamnation. Mais, du jouroù les établissements publics charitables ont pris une attitude antireligieuse, les héritiers d'un testateur qui avait choisi le curé ou la fabrique comne canal de ses générosités vis-à-vis des pauvres, devaient à la mémoire de leur auteur d'empêcher l'attribution du legs à des établissements animés d'un esprit tout différent.

144. (NO» 379, 380, 382, 383, 394, 395.) — IL Conditions apposées par P auteur de la libéralité. — Une libéralité faite à un établissement peut renfermer des charges ou des conditions, qui sont licites ou illicites.

Sont-elles licites, comme des fondations pieuses stipulées dans une donation adressée à une fabrique, elles font corps avec la donation elle-même. D'abord donc, l'autorité chargée de statuer sur l'acceptation a bien le droit de refuser son autorisation si elle les trouve trop onéreuses, mais non celui d'en atténuer les rigueurs, sauf entente avec l'auteur de la libéralité ou ses héritiers. De plus, l'établissement bénéficiaire, par le seul fait de son acceptation, accepte

le principe dans ce qu'il a de raisonnable avec la liberté. L'œuvre que la libéralité tendrait à fonder étant étrangère à la spécialité de rétablissement institué, il faudrait ériger cette œuvre elle-même en un établissement à personnalité distincte, dépendant seulement de l'établissement institué au point de vue du contrôle. Le Conseil d'État Ta fait déjà, sous l'empire de la jurisprudence de 1873, à propos d'un hôpital de fabrique (Av. Cons. d'État, 7 juil. 1874, Fabr. de Samadet). Le législateur est entré lui-même dans cette voie en autorisant les syndicats de communes à former des établissements publics subsidiaires (L. 5 avr. 1884 et 22 mars 1890, art. 176, 177).

nécessairement ces charges ^ à peine de révocation de la libéralité, avec dommages-intérêts, le cas échéant, en cas d'inobservation. Le droit de révocation appartient aux héritiers du donateur ou testateur, alors même que, postérieurement à son acceptation, rétablissement a été mis dans l'impossibilité de remplir les conditions auxquelles il avait adhéré, par un fait de force majeure, une loi nouvelle par exemple. C'est ce qui a été jugé bien des fois en ces dernières années à l'égard des communes gratifiées autrefois à la charge d'établir des écoles primaires congréganistes publiques dont la loi du 30 oct. 1886 interdit le maintien.

Les conditions sont-elles illicites, contraires aux lois, aux bonnes mœurs ou à l'ordre public, elles doivent être réputées non écrites (C. civ., art. 900). Si elles se rencontrent dans une donation, le donateur est invité à modifier sur ce point son acte. Quand elles figurent dans un testament et ne constituent pas l'expression d'un simple désir mais bien la manifestation d'une véritable volonté, l'administration prendra l'un des trois partis suivants : elle

1. Il doit remplir son obligation, même si les charges imposées excèdent la valeur des objets donnés, du moment qa'il a accepté. Toutefois, quand cette disproportion se produit ultérieurement, à Tégard d'une fabrique, entre les charges religieuses et le montant du don, Tévêque a le droit de réduire ou changer ces charges en d'autres de nature équivalente, conformément aux règles canoniques (D. 30 déc. 1809, art. 29. Déc. min* cultes, 27 mai 1868). De même, les fondations de lits peuvent être réduites, à la demande des hospices ou hôpitaux, quand les ressourcesà elles affectées sont devenues insuffisantes (Av. Cens. d'État, 21 mars 1865).

188 DROIT ADMIMSTRATIF — SUPPLÉMENT

refusera son autorisation si le testateur a déclaré son legs caduc en cas d'inexécution de ces conditions (Av. Cons. d'État, 16 juill. 1890) ; en Tabsence d^une telle formule, elle invitera les héritiers à renoncer expressément à Texécution de ladite clause (Av. Cons. d'État, 31 mai 1881) ou enfin autorisera Tacceptation aux conditions visées par le testament ce en lant qu'elles ne sont ou ne seraient pas contraires aux lois ». Elle a suivi notamment ce dernier procédé à l'égard des libéralités destinées à la fondation d'un hospice et portant comme condition que le personnel hospitalier y serait congréganiste (Av. Cons. d'État, 19 juill. 1889 et 8 mars 1890, Boucicaut et Drouet).

(N*^ 381.) — Du reste, ce sont les tribunaux judiciaires qui sont juges de la légalité des conditions imposées. Statuant entre les héritiers et l'établissement, ils ont qualité pour déclarer une condition contraire aux lois, bien que le décret d'autorisation ne fasse aucune allusion à ce sujet, ou pour la déclarer valable et obligatoire, si expresses que soient les réserves exprimées par le décret. Ils sont en outre compétents pour interpréter la volonté du testateur et déclarer au besoin que, la condition illicite étant la cause impulsive et déterminante de l'acte libéral, sa nullité entraine la caducité du legs.

142. (N^ 384.) — III. Approbation des arrangements entre rétablissement et les héritiers, — Qu'il s'agisse d'une véritable transaction motivée, soit par un doute sur les intentions du défunt, soit par l'impossibilité de les exécuter littéralement, ou qu'il y ait un arrangement consenti par l'établis-

DONS ET LEGS l89

sèment bénéficiaire à raison de la situation intéressante de tous les héritiers ou de quelques-uns d'entre eux, l'autorité administrative chargée d'autoriser laeceptation de la libéralité doit examiner cette convention accessoire, pour l'approuver expressément (Av. Cons. d'État, 19 mai 1886) ou la désapprouver si elle va à l'encontre de la volonté du testateur (Av. Cons. d'État, sect. int., 24déc. 1891). L'offre d'une transaction par un héritier est d'ailleurs assimilée par la jurisprudence à une réclamation, d'où un décret est alors nécessaire, même à l'égard d'une commune ou d'un département, pour autoriser l'acceptation du legs et homologuer la transaction (Cire» min. int., 13 août 1892). Mais l'autorité judiciaire a ensuite compétence exclusive I

pour apprécier la validité de cette convention et statuer sur son exécution (Cons. d'État, 27 mars 1874). !

143. (N^ 377.) — IV. Réduction. — L'autorité administrative, libre absolument de donner ou de refuser son autorisation, se reconnaît aussi le droit de ne la donner que partielle et de réduire ainsi les libéralités * ; cette prérogative, bien que non consacrée par les textes, lui est reconnue par une jurisprudence constante. Du moins croyons-nous, nonobstant quelques dissidences dans la doctrine , que le testateur a qualité pour empêcher un tel résultat en subordonnant la validité de sa libéralité à une acceptation ou à un refus total et en substituant à

l. Ce droit est presque toujours exercé par le Chef de l'Etal, la réduction ne se produisant guère que sur réclamation des héritiers, ce qui enlève toute compétence au préfet.

rétablissement gratifié un autre légataire pour le cas de réduction (Cass., 25 mars 1863, D. 63.1.143. Amiens, 24 juiU. 1863, D. 63.2.458) *.

(N^ 385.) — En cas de réduction, le Gouvernement n'a pas qualité pour substituer sa volonté à celle du testateur et pour attribuer en conséquence à tels ou tels héritiers la portion du legs non autorisée (Av. Gons. d'État, 26 avr. 1873; 28 oct. 1891. Gass., 6 nov. 1878, D. 79.1.249). Ges valeurs retombent dans la successsion pour être réparties entre les ayant droit, conformément aux règles légales et aux dispositions du testament (ibid.). Au reste, le caractère même de la libéralité ne s'en trouve pas modifié, la réduction ne transforme pas en legs à titre universel ou particulier le legs universel fait à l'établissement : à défaut donc d'héritiers réservataires, celui-ci est saisi de plein droit de l'hérédité, a droit aux fruits et intérêts du jour de l'ouverture de la succession (Gass., 8 mai 1878, D. 79.1.61) mais reste tenu d'acquitter les charges héréditaires et les legs particuliers pour sa part et portion (Bordeaux, 27 mai 1896, D. 96.2.470).

144. — V. Autorisation d'office. — Le Pouvoir exécutif peut empêcher une personne morale d'accepter une libéralité à elle adressée; mais a-t-il, à l'inverse, la faculté d'imposer une telle acceptation à qui ne voudrait pas la donner? La négative, semble-t-il, devrait toujours être admise. Elle est

1. Sic Aubry et Rau, t. VII, § 692, p. 297. Massé, note, S. 63.1.169. P. Beraard, Rev. hist, de rfr. /r., t. X, p. 37. — Contra Laurent, t. XI, n~ 268 et 268 bis ; Fieury Ravarin, De Vassistance communale en France^ p. 1 14.

inconteslable en ce qui concerne les départements (L. 40 août 1871, art. 46, § 5) et les communes (L. 5 avr. 1884, art. 112, § 1) : le préfet peut seulement, en ce deuxième cas, provoquer par arrêté motivé une deuxième délibération du conseil municipal sur la question. Elle s^impose aussi à Tégard des établissements d'utilité publique et des congrégations religieuses reconnues : ils ne font pas partie de Torganisation administrative française et Tautorité publique n'exerce de contrôle sur leurs actes que dans les cas et dans la mesure strictement prévus par la loi. Mais les établissements publics font au contraire partie intégrante de notre organisation administrative ou s'y rattachent étroitement, d'où le Pouvoir central s'est toujours déclaré capable de les contraindre, le cas échéant, à recevoir une libéralité en leur donnant une autorisation d'office. Ils sont en somme soumis à la nécessité d'une autorisation pour refuser comme pour accepter un don ou un legs (Av. min. int., 28 sept. 1894). Application de cette thèse qui, en droit, ne laisse pas de présenter de sérieuses difficultés a été faite notamment aux fabriques (Décr. en Cons. d'État, 5 déc. 1883 et 26 avr. 1884).

Article III. — Acceptation et ezécation des dons et legs.

145. (N«» 356, 386.) — I. — L'acceptation des dons et legs, une fois les établissements bénéficiaires habilités à recevoir par l'autorisation gouvernementale, est effectuée par leurs représentants ou adminis-

l DROIT ADMINISTRATIF — SUPPLÉMENT

leurs. Les libéralités faites à l'État sont acceptées r l'un ou l'autre ministre, suivant leur destination ; les adressées au département le sont par le préfet

vertu d'une délibération du conseil général iL. août i871, art. 53) ; celles faites aux communes, tions de communes, ou syndicats de communes, it acceptées, soit par le maire (L. 5 avr. 1884, .90,§7, le préfet à Paris, L. 18 juill. 1837,art.J0). t par le président du comité d'administration du idicat (L. 5 avr. 1884, art. 171, 173). L'art. 3 de ?donnancedu2 avril 1817, rapporté par M. Dufour

n" 356, énumère les personnes ayant qualité ir faire cette acceptation au nom des divers étaisements, notamment des établissements ecdé- ^tiques, religieux et de bienfaisance '. — Quand iteur de la Ubéralité est précisément le représent légal de l'établissement gratifié, il fautse repor-

au texte de l'ordonnance du 7 mai 1826 s'il s'agit tablissements ecclésiastiques, et, à l'égard de s autres, suivre les règles applicables en cas de itrariété d'intérêt entre les personnes morales eurs représentants.

. Rappelons que, pour toute libéralité adressée aux établl»eats de bienfaisance, aux fabriques, aux établissement cultes reconnus et subventionnés par l'Etat (pour le culte Uite, voir l'art. f>4 de l'ordonnance du 25 mai 1844), le leil municipal doit donner son avis préalablement k l'acalion (L. 3 avr. 1884, art. 70, § 5).

omme autorités ayant qualité pour accepter des dons et en matière d'enseignement public, voir le décret du 2!) mars ), art. 1" et 4, relativement aux écoles normales pri- -es, et le décret du 21 juill. 1897, arl. 2, quant aux uniités, facultés et écoles d'enseignement supérieur.

DONS ET LEGS i93

146. {N° 365.) — En ce qui concerne les libéralités faites aux pauvres, la désignation du représentant chargé d*accepter en leur nom est plus complexe en pratique que ne le laisserait supposer le texte de roi-donnance de 1817.

Une libéralité destinée au soulagement des pauvres d'une commune * doit être, suivant les cas, acceptée, d'après la jurisprudence, parle maire, parle bureau de bienfaisance, par Thospice ou par le bureau d'assistance. Si elle est adressée aux pauvres d'un ou plusieurs cantons ou arrondissements, aux pauvres d'un département, le Conseil d'État (Avis, 21 juin 1882, 8 mars 1890) la fait accepter par le préfet, sans que d'ailleurs aucun contrôle régulier soit légalement organisé sur la gestion ultérieure des biens ainsi reçus. Cette multiplicité éventuelle d'autorités compétentes provoque des difficultés assez graves et exige des distinctions subtiles ; elle résulte de l'existence de textes appartenant à des époques différentes sans que les plus anciens soient abrogés par les plus récents, mais est surtout imputable à la jurisprudence qui n'a jamais reconnu au maire le caractère de représentant unique des pauvres malgré le texte de l'ordonnance de 1817. Dès longtemps on a constaté les inconvénients de la situation actuelle et l'on a voulu rétablir l'unité de représentation des pauvres dans la commune en même temps que

1. Sauf volonté contraire nettement exprimée, c*est ainsi que Ton entend une disposition faite en faveur des indigents sans autre désignation. M. Dufour, au n^ 365, propose diverses solutions, mais la question est surtout de fait et d'interprétation.

Okoit ADMUiisnuTir. — Sv^niumin, — T. III. 13

194 DROIT ADBflNISTRÂTIF SUPPLÉMENT

désigner un représentant légal aux collectivités plus considérables de pauvres. Tel était l'un des objets, et non le moins important, d'un projet de loi déposé par le Gouvernement au Sénat le 23 nov. 1897; mais la discussion dudit projet, commencée en novembre 1898, a été presque aussitôt ajournée jusqu'à la clôture d'une enquête à faire à son sujet auprès des établissements hospitaliers, elle ne reprendra pas de longtemps peut-être. Il faut donc envisager la question avec sa diversité présente.

(N®* 364, 366.) — Pour nous en tenir aux limites de la commune, c'est le bureau de bienfaisance, là où il y en a un, qui est déclaré pratiquement le représentant légal des pauvres * (L. 7 frim. an V,

l. La thèse fût-elle absolument justifiée par les textes, il n'en faudrait pas conclure, comme Ta fait ou voulu faire le Conseil d'État à plusieurs époques (Av. Cons. d'État, 6 juin. 1831. Dec. min. int., 7 déc. 1838), que les bureaux de bienfaisance ont en la matière un véritable monopole, par exemple qu'ils ont seuls le droit de quêter pour les pauvres, ou que du moins les quêtes faites dans ce but par des tiers (un curé dans son église ou un comité de fêtes de bienfaisance) doivent être versées dans leurs caisses. Si, en effet, les bureaux de bienfaisance ont incontestablement le droit de faire des collectes dans les églises (Arr. 5 prairial an XH Décr. 1*2 sept. 1806 et 30 déc. 1809, art. 75), aucun de ces textes ne leur confère un monopole, ni, partant, le droit de revendiquer lès sommes recueillies par autrui pour les pauvres (Av. Cons. d'ÉUt, 24 mars 1880. Cass., 14 juin 1875, D. 76.1.132; 2 août 1897, D. 98.1.199. Limoges, 28 janv. 1889, D. 90.2.303. Riom, 11 juin 1895, D. 97.2.49). Le droit de quêter au profit des pauvres est notamment reconnu aux fabriques et aux hôpitaux par Tart. 36 du décret du 30 déc. 1809 et Tart. 8 de la loi du 7 frim. an V, le maire ne pouvant d'ailleurs interdire légalement par arrêté municipal les quêtes à domicile (Cass.,^14 juin 1884, D. 85.1.48).

art. 8. Av. Gons. d'État, ISjanv. 1837, Tjuill. 1881. Cass., 21 avr. 1898, D. 98.1. 455; Paris, 27 juill. 1897, D. 98.2.112). Il acceptera donc, non seulement les libéralités à lui adressées directement ou destinées à faire face aux frais de Tassistance à domicile, mais celles qui, sans destination précise, sont adressées, soit aux pauvres de la commune en général, soit à la commune ou à la paroisse pour les pauvres (Chambéry, 10 déc. 1894, D. 95.2.291), les deux formules étant jugées équivalentes, soit même, d*après certains arrêts d'une doctrine fort contestable, au curé d'une paroisse pour 8e8pauvre8(Cass.,21 avr. 1898, précité. Contra. Paris, 27 juill. 1897, précité). A défaut de bureau de bienfaisance, Tacceptation au nom des pauvres émanera, depuis la loi du 15 juill. 1893, non plus comme autrefois du maire (Av. Cons. d'État, 22 janv. et 11 mars 1891. Contra Angers, 12 fév. 1894, D.94.2. 494), mais du bureau d'assistance possédant en ce cas tous les droits et attributs du bureau de bienfaisance. Ce dernier bureau acceptera toujours les dispositions écrites en faveur des pauvres malades ou de l'assistance médicale gratuite pour les indigents. La commission hospitalière se prononcera sur les dons ou legs faits aux pauvres dans un but précis d'hospitalisation. Enfin, le maire donnera son acceptation aux libéralités adressées, non à la généralité de pauvres, mais à une catégorie particulière (enfants pauvres pour la fondation d'un orphelinat. Av. Cons. d'État, 5 août 1891, jeunes filles pauvres dont l'une sera dotée chaque année avec les produits du legs, Gass., 18 nov. 1895, D. 96.1.490. Sic Riom,

H juin 1895, D. 97.2.49; Caen, 9 juill. 1894, D. 95.2.236). Le maire a aussi qualité pour accepter, au nom des pauvres, un legs fait à une salle d'asile n'ayant pas la personnalité civile (Trib. d'Hazebrouck, 13 janv. 1894, D. 95.2.418), à la commune pour la création, soit d'un hôpital (Av. Cons. d'État, 19 fév. 1894, Cantal. Amiens, 10 déc. 1894, D. 96.2.75; Paris, 9 juiU. 1895, D. 95.2.549), soit d'un asile de.vieiUards (Paris, 9 juiU. 1895, D. 95.2.549), ou même, disent les arrêts, une libéralité adressée à un bureau de bienfaisance (qui n'a pas capacité pour en exercer la teneur) à la charge de créer et d'entretenir une maison de retraite pour les vieillards (Amiens, 26 déc. 1894, D. 96.2.75).

Si, en faisant un legs aux pauvres, le disposant a prescrit un mode spécial de distribution, le bureau de bienfaisance qui accepte doit se conformera cette prescription et notamment laisser répartir, soit le capital (Cass., 21 avr. 1898, D. 98.1.455), soit les intérêts de la8ommeléguée(Limoges, 28 janv. 1889, D. 90.2.303; Paris, 23 janv. 1891, D. 91.2.342; Ghambéry, 10 déc. 1894, D. 95.2.291; Riom, 11 juin 1895, D. 97.2.49; Agen, 22 mars 1899, Gaz. des Trib. y 13 sept. 1899. Contra Toulouse, 4 nov. 1890, S. 91.2.151; Agen, 16 nov. 1891, D. 93.2.213; Paris, 27 juiU. 1897, D. 98.2.112), par la personne désignée au testament, le curé de la paroisse dans les espèces précitées ^ . Même alors tou-

1 . D'autres intermédiaires ont été parfois désignés : des sœurs de chanté (Bordeaux, 26 juin 1845, D. 45.4.150), une fabrique (Paris, 23 janv. 1891, D. 91.2.342), les juges de paix Je la ville (Riom, 1" juin 1874, D. 76.1.132), etc.

tefois, quand la distribution doit porter sur plusieurs années, le bureau de bienfaisance ou, à défaut, le bureau d'assistance sera autorisé à accepter la libéralité, ne fût-ce que pour en surveiller l'emploi *. Mais les arrêts précités de Limoges, 28 janv. 1889, Paris, 23 janv. 1891, Chambéry, 10 déc. 1894 et Riom, 11 juin 1895, admettent que le testateur dispense valablement de toute ^reddition de compte envers le bureau de bienfaisance la personne choisie par lui pour faire la distribution aux pauvres {Contra Paris, 27 juin. 1897, D. 98.2,112) 2. Dans l'espèce jugée par la Cour de Cassation le 21 avril 1898, l'acceptation avait été également faite par le bureau de bienfaisance, bien que le capital légué dût être distribué de suite et en totalité par le curé ; c'était, dit la Cour suprême, chose nécessaire pour éviter la caducité.

En aucun cas, d^ailleurs, le décret autorisant l'acceptation du legs par le bureau de bienfaisance ne met, par ses dispositions, obstacle au droit qu'a l'autorité judiciaire d'interpréter les intentions du testateur; ce n'est, en effet, qu'un acte de tutelle administrative (Gass., 30 mars 1897, D. 98.1.153. Cens. d'État, 17 juill. 1896, Le Stir). En conséquence, ledit décret prescrit-il le placement des fonds

1. Un tel droit de surveillance a été encore aujourd'hui reconnu au maire par la Cour suprême (Cass., 2 août 1897, D. 98.1.199).

2. En pareil cas, un arrêt de Caen reconnaît au bureau de bienfaisance le droit, non de contrôler Temploi par le curé de la somme léguée aux pauvres, mais de se faire produire la liste des personnes secourues avec indication des sommes allouées à chacune (Caen, 23 oct. 1888, D. 97.2.50).

légués en rentes sur TÉtat, les tribunaux pourront néanmoins décider, par interprétation du testament, que le montant du legs sera immédiatement distribué sous forme d'aumônes (Cass., 21 avr. 1898, D. 98.1.455).

147. (N''" 352-355.) — II. Acceptation provisoire. — Aux termes de Tart. 937, G. civ., Tacceptation d'un don ou d'un legs n'est valablement faite et n'a d'efPet qu'après autorisation régulière. Seuls jusque là, des actes simplement conservatoires sont possibles de la part de l'établissement gratifié (Ord. 2 avr. 1817, art. 5). Pour éviter tout danger de caducité de la donation provenant, soit d'une révocation, soit du décès du donateur avant ladite acceptation \ pour permettre, d'autre part, à l'établissement légataire particulier de faire une demande en délivrance et d'obtenir, à compter de ce jour, les fruits et intérêts des biens légués (G. civ., art. 1014), certaines personnes morales ont reçu du législateur la faculté de faire une acceptation provisoire, les effets de l'autorisation postérieure se produisant rétroactivement au jour de cette acceptation. Mais cette exception au principe général doit être inscrite formellement dans un texte. Nous la trouvons consacrée : pour les dépar-

1 . La jurisprudence, désireuse de donner effet aux libéralités, admet que le donateur, mourant avant que rautorisation soit intervenue, confirme valablement par testament sa donation en s'y référant d'un mot seulement (Cass., 17 déc. 1879, S. 81.1 .425). A défaut d*une telle confirmation et le donateur étant mort, l'établissement est pratiquement autorisé à accepter la libéralité résultant pour lui tAnt de Pacte de douAtion entre vifs que du consentement donné par les héri-^ tiers à son exécution. (C. civ., art. 932, 1340.)

tements par la loi du 10 aQÛt 1871, art. 53, pour les communes, sections de communes ou même hameaux, par celle du 5 avril 1884, art. 113, ^ pour les hospices et hôpitaux par Tart. 11 de la loi. du 7 août 1851, pour les bureaux d'assistance parTart. 41 de la loi du 15 juiU. 1893. Pareille faveur est aussi accordée aux sociétés de secours mutuels reconnues comme établissements d'utilité publique par Tart. 7 de la loi du 15 juill. 1850 que la loi du 1^^ avrU 1898 n'a pas abrogé et aux universités, facultés ou écoles d'enseignement supérieur par Fart. 3 du règlement d'administration publique du 21 juill. 1897. — Bien qu'il n'y ait pas de texte semblable au profit des bureaux de bienfaisance, la jurisprudence les admet au bénéfice de l'acceptation provisoire (Cass., 12nov« 1866, D. 66.1.378; l^fév. 1875, D. 75.1.249).

Le préfet pour le département, le maire pour la commune, pour le bureau d'assistance son président, peuvent faire l'acceptation provisoire même avant toute délibération du conseil général, du conseil municipal ou de la commission administrative. Au contraire, le président de la commission pour un hospice (ou pratiquement pour un bureau de bienfaisance), le recteur, doyen ou directeur, pour une université, une faculté ou une école d'enseignement

1. Faute de texte formel, faudrait-il refuser le droit d'ac* ceptation provisoire aux syndicats de communes? La stricte logique ferait répondre affirmativement. Mais la solution contraire sera admise selon toute vraisemblance, d'autant plus qu^elle peut trouver une justification dans les termes généraux de la loi du 5 avril 1884. La jurisprudence ne s'estelle pas prononcée en ce sens au profit des bureaux de bien* faisance par analogie avec la règle posée par la loi pour les eommunes.

supérieur doivent être préalablement habilités par une délibération, soit de la commission hospitalière ou administrative, soit du conseil de Funiversité, de la faculté ou de Técole.

148. (NO- 387-391.) — III. Exécution des dons et legs. — En principe, la volonté du testateur ou donateur doit être suivie quant à l'emploi des sommes données ou léguées ; c'est seulement en cas d^omission de sa part que le décret ou l'arrêté d'autorisation règle ce point et prescrit la conservation ou la vente des effets mobiliers (Ord. 2 avr. 1817, art. 4). Les valeurs mobilières doivent , sauf exception, être employées ou transformées en rentes 3 ^/o sur l'État (Av. Cons. d'État, 10 mars 1885, 24 mars 1891) ^ En ce qui concerne les libéralités immobilières, une jurisprudence relativement récente du Conseil d'État pose comme règle que les établissements publics ne sauraient, sauf de très rares exceptions, être autorisés à conserver lesdits immeubles en nature : le décret d'autorisation ordonne donc la vente aux enchères publiques de ces immeubles et le placement du produit de la vente en rentes 3 ^/o (Av. Cons. d'État, 13 juill. 1885, 11 mars 1890).

(N«« 392, 393.) — Si le testateur a désigné une personne physique pour faire l'emploi de la libéra-

1. Nous avons vu plus haut, n® 139, comment s'opérait rîmmatriculation de ces rentes en cas d'acceptation conjointe d'une libéralité (tant qu'on a recouru à ce procédé) dans l'hypothèse où l'établissement gratifié ne devait pas être autorisé à accepter d'après le principe de la spécialité strictement entendu.

lité qu^il adresse à une personne morale, sa volonté doit être respectée. L'établissement gratifié, propriétaire du capital, exercera une surveillance sur remploi ainsi fait des revenus et pourra en général se faire rendre des comptes par le distributeur. Il en serait autrement, toutefois, si ce dernier a été dispensé de toute reddition de comptes par Fauteur de la libéralité (voir les arrêts cités supra n^ i46).

(N^ 394, 395.) — Rappelons seulement, avec M. Dufour au n** 394, le droit de surveillance appartenant à Fauteur d'une libéralité et à ses ayant cause sur l'emploi fait des biens donnés ou légués et l'action en révocation qui est la sanction de ce droit. Nous avons déjà indiqué ce point en parlant des conditions imposées à l'établissement gratifié.

149. (N^ 396.) — Des difficultés peuvent surgir relativement à Texécution des dons et legs faits aux établissements publics ou d^utilité publique. Il appartient exclusivement à l'autorité judiciaire d'interpréter les actes contenant ces libéralités (Cass., 14 août 1866, D. 67.1.110. Gons. d'État, 13 juUl. 1870, Église de Ville Baugé), d'en apprécier la validité (Cons. d'Étal, 29 janv. 1875, Michel), de statuer sur le mode d'exécution des charges qu'elles comportent ou des engagements pris par l'établissement bénéficiaire envers un héritier naturel du testateur (Cons. d'État, 27 mars 1874, Mallet). D'une façon plus générale, les tribunaux ordinaires sont compétents pour faire en la matière application des règles du Code civil (Cass., 6 nov. 1878, D. 79.1.249. Cons. d'État, 9 août 1880, Ville de Bergerac; 26 juill. 1889, Angevin). Seule, au contraire, l'autorité administrative a

DROIT ADHUnSTRATlF -

alité pour décider s'il y a lieu d'autoriser l'aocepion et dans quelle mesure, pour régler l'emploi 3 Bommes à défaut de volonté exprimée par on tateur et, au cas où plusieurs étabUBsemeuts. sont ititués, pour opérer entre eux la répartition.