Gampagnole, Annexe n® IV, p

2. Ils sont payés tantôt par abonnement, tantôt à la visite, proportionnellement aux services rendus d'après le nombre, soit des visites, soit des malades soignés, soit des inscrits sor les listes d'assistance. Parfois on tient compte des distances parcourues ou Ton accorde des indemnités spéciales pour les visites de nuit, etc.

HOSPICES ET ÉTABU88EMENTS DE BIENFAISANCE 583

fixée par l'article 28 de la loi, et le tableau A qui y est annexé. Le texte de Tarticle 4 a été maintenu à tort, bien qu'au cours des travaux préparatoires, on ait modifié les principes fondamentaux sur la participation aux dépenses du département et de l'État.

Les dépenses du service sont ordinaires ou extraordinaires. — Sont considérées comme dépenses ordinaires : 1^ les honoraires des médecins, chirurgiens et sages-femmes ; 2^ les médicaments et appareils ; 3^ les frais de transport et de séjour des malades dans les hôpitaux. Le tarif et la quotité de ces dépenses sont fixés par le conseil général pour les deux premières, et par le préfet pour la troisième, sur la proposition des commissions administratives des hôpitaux et après avis du conseil général, sans qu'il puisse imposer un prix de journée inférieur à la moyenne du prix de revient constaté pendant les cinq dernières années (L. 1893, art. 24, 26. Gons. d'État, 24 déc. 1897, Hosp. d'Angers) *. — Les dépenses extraordinaires comprennent les frais d'agrandissement et de construction d'hôpitaux

1 . On avait proposé de coafîer également au conseil général la décision sur ce point. Telle avait même été la solution adoptée par le Sénat en première délibération. L'opinion con-^ traire a été admise en dernière analyse tant pour éviter rabaissement trop considérable du prix de journée par le conseil général que pour adopter une règle analogue à ce qui se passait déjà pour les aliénés, les indigents incurables et les enfants assistés, en vertu des lois des 30 juin 1838, art. 26, §2, 7 août 1851, art. 3, 5 mai 1869, art. 5, § 5. — La décision du préfet est souveraine et susceptible seulement d'un recours pour excès de pouvoir (Gons. d*£itat, 24 déc. 1897, Hosp. d*Angers).

[ibid.^ art. 26) et devront être réduites au strict minimum (Cire. min. int., 18 mai 1894). — Le service est départemental, toutes les dépenses sont ordonnancées par le préfet et soldées par le trésorier payeur général ou par ses subordonnés (receveurs particuliers et percepteurs) .

430. — Les dépenses extraordinaires peuvent motiver des subventions toujours facultatives (Dec. min. int., 5 janv. 1895, Cire. 10 fév. 1896), soit de rÉtat dans les limites des crédits inscrits annuellement au budget, soit même du département. La loi de finances du 16 avril 1895 affecte, jusqu'à concurrence d'un tiers, à Tagrandissement et à la construction des hôpitaux nécessités par Tapplication du nouveau service, les fonds du pari mutuel consacrés aux œuvres d'assistance. Cette subvention est répartie par une commission siégeant au ministère de Tintérieur, suivant certaines règles posées par une circulaire du 28 décembre 1895. — Quant aux dépenses ordinaires, la loi de 1893 innove profondément en les déclarant obligatoires : cette obligation n'existe, du reste, que dans les rapports des communes, du département et de TÉtat, le malade pauvre ne peut s'en prévaloir (art. 26).

Ces dépenses sont obligatoires, d'abord et avant tout, pour les communes. Après affectation au service de l'assistance médicale du revenu des biens antérieurement donnés avec cette destination expresse aux communes, départements, bureaux de bienfaisance et établissements hospitaliers {ibid,^ art. 30;. on prélève, sur le droit des pauvres perçu en cas de spectacles, représentations théâtrales ou autres diver-

tissements payants, et sur le tiers attribué aux établissements de bienfaisance dans le prix des concessions funéraires par Tordonnance du 6 décembre 1843, ce qu'il paraîtra équitable dWecter aux soins des malades ^ . Ces ressources sont-elles insuffisantes ainsi que les revenus ordinaires disponibles de la commune, celle-ci recourt nécessairement à des centimes additionnels aux quatre contributions directes, à moins qu'avec l'approbation de l'autorité compétente d'après l'article 137 de la loi du 5 avril 1884 ^, elle demande le complément nécessaire à des taxes d'octroi. La part à fournir par les communes au moyen de ces ressources extraordinaires ne peut être moindre de 20 ^fo ni supérieure à 90 ®/o de la dépense restant à couvrir après épuisement des ressources normales. Cette proportion, fixée par le tableau A annexé à l'article 27, est d'autant moins forte que la valeur du centime communal diminue. Aucun maximum des centimes à voter n'est d'ailleurs fixé par la loi; on a voulu que la commune restât toujours intéressée à la limitation de la dépense.

1 . La répartition variera de département à département. La circulaire ministérielle du 18 mai 1894 propose d'attribuer au service de Tassistance médicale gratuite le 1/5 du produit du droit des pauvres et du tiers du prix des concessions funéraires. Mais un arrêté préfectoral du 11 déc. 1894 partage ces ressources par tiers entre les hospices, les bureaux de bienfaisance et les bureaux d'assistance. Le préfet de Tlndre, par arrêté du 29 déc. 1894, attribue aux dépenses de Tassistance médicale la totalité du droit des pauvres et les 3/5 de la seconde ressource.

2. Il ne sera plus guère autorisé de taxe d'octroi avec cette affectation, du moins en ce qui concerne le vin et les autres boissons hygiéniques (L. 29 déc. 1897). Quant aux surtaxes

'• i iÇ-

En outre des dépenses départementales proprement dites, c'est-à-dire des frais de traitement des malades n'ayant qu^un domicile de secours départemental, le département doit accorder une subvention aux communes qui ont dû recourir à des centimes additionnels ou à des taxes d'octroi pour faire face à la dépense. Le taux de la subvention est en proportion inverse de la valeur du centime communal; elle ne pourra excéder 80 ^o ni être inférieure à iO ^/o, par rapport, non au produit de ces ressources extraordinaires comme le dit Tarticle 28, mais au montant de la dépense à couvrir après emploi des ressources spéciales et des ressources ordinaires communales ^ le tableau A annexé à Tarticle 27 le prouve surabondamment (Cire, min., 18 mai 1894; Dec. min. int,, 6 juill. 1894). Pour faire face aux dépenses qui lui incombent ainsi, le département, à défaut de ressources ordinaires, votera autant de centimes additionnels aux quatre contributions directes que l'application de la loi en exigera (L. 1893, art. 28).

Enfin, l'État vient lui-même au secours des départements qui, pour couvrir les frais mis à leur charge , doivent recourir à des centimes additionnels. Il le fait sous forme de subventions obligatoires pour

sur les alcools, le rappel de la disposition générale de la loi da 5 avril 1884, art. 137, a pour but de sauvegarder les intérêts du Trésor, qui perçoit déjà des taxes élevées sur le même produit : il faudra donc une loi pour en permettre rétablissement.

1. M. Campagnole, op, cit,^ p. 241 et suiv., précise les cas où les revenus ordinaires des communes sont insuffisants, chose indispensable pour l'application de ce tableau.

lui et variant de 10 à 70 ^/o du montant des seules dépenses payées au moyen de centimes départementaux spécialement votés pour l'assistance médicale gratuite (Dec. min. int., 4 août 1894, Vosges ; 14 août 1894, Loir-et-Cher); la proportion est calculée dans chaque cas en raison inverse de la valeur du centime départemental par kilomètre carré, conformément au tableau B annexé à Farticle 29. L^État prend, en outre, à sa charge propre les frais d'administration et de surveillance pour Texécution de la loi et les dépenses relatives au traitement des français malades sans domicile de secours ^ .

431. — IV. Établissements publics organes du service. — L'assistance médicale gratuite est distribuée de préférence à domicile (L. 1893, art. 3); mais elle Test aussi, en cas de besoin, dans les hôpitaux. L'organe nouveau créé dans la commune pour faire face aux besoins du service est le bureau d'assistance. Quant à Thôpital, nous en dirons dans ce paragraphe tout «ce qui se rapporte à l'assistance médicale gratuite.

1. Cet ensemble de charges n'entraînerait guère pour le budget général qu'une dépense annuelle de 30.000 fr. s'il faut s'^en rapporter aux affirmations optimistes de M. Monod, U assistance médicale obligatoire en France^ p. 176 et suiv. — Il est vrai que, malgré le texte général de Tart. 29 dans la loi du I5juill. 1893, les frais d'administration et d'inspection locales ont été en pratique laissés à la charge des départements, l'État ne payant que ceux faits par lui, et qu'à l'égard des frais qu'ils supportent ainsi, les départements n'ont droit à la contribution de l'État prévue à l'art. 29 que pour les dépenses de l'inspectorat et du personnel sédentaire, jamais pour les imprimés (Cire. min. 18 mai 1894, 27 juiU. 1895).

HOSPICES ET ÉTABU88ESIENTS DB BIENFAISANCE 589

dissements d'hôpitaux parmi les dépenses extraordinaires du service de l'assistance médicale. Elle se concilie également avec celle d'un bureau de bienfaisance et, bien que tous les droits el fonctions de ce dernier soient attribués, le cas échéant, par Tarticle 10 de la loi de 1893 au bureau d'assistance, le Conseil d'Etat se montre encore aujourd'hui, quoique rarement, favorable à la création de nouveaux bureaux de bienfaisance (Av. Cons. d'État, 9 et 30 mai 1895, Com. de Pontgouin; 5 août 1895, Chapelain). En effet, le bureau d'assistance a, comme spécialité, le service d'assistance médicale; il s*y confine donc si, dans la commune, coexistent avec lui un hôpital, un hospice ou un bureau de bienfaisance, il sert aussi, en ce cas, de lien entre ces divers établissements.

La gestion du bureau d'assistance est confiée à une commission administrative composée identiquement comme les commissions hospitalières dont nous parlerons bientôt (le maire président et six membres dont deux élus par le conseil municipal et quatre nommés par le préfet), là où il n'existe ni hôpital ni bureau de bienfaisance. Dans les communes possédant soit un hospice, soit un bureau de bienfaisance, la commission administrative de cet établissement sert en même temps d'organe au bureau de bienfaisance. Si, enfin, dans la commune fonctionnent déjà deux

décret du 12 août 1886, il a réorganisé le service des bureaux de bienfaisance parisiens et placé le directeur de l'assistance publique à la tête de Tassistance médicale qui assurera aux malades, soit la visite et le traitement à domicile, soit la consultation et le traitement aux dispensaires.

590 DROIT ADMINISTRATIF — SUPPLÉVENT

commissions, Tune pour les hôpitaux et hospices, Tautre pour le bureau de bienfaisance, leur réunion ^ forme la commission du bureau d'assistance (L. 1893, art. 4 0) . Toutes les règles relatives aux commissions hospitalières, quant à la durée de leurs fonctions et à leur dissolution, sont applicables ici (voir i7i/r«, n**' 437 et suiv.).

433. — La commission du bureau d'assistance se réunit quatre fois par an au moins, un mois avant chaque session du conseil municipal, pour établir ou réviser la liste des personnes ayant dans la commune leur domicile de secours qui, en cas de maladie, serontadmises à l'assistance. Nous avons déjà signalé, à ce point de vue, les dispositions de Tarticle 12. C'est là l'attribution essentielle et propre de ladite commission, sauf à y joindre les décisions à prendre

sur les procédés d'assistance médicale à domicile et pour la gestion des biens donnés avec cette destination spéciale. Elle se confine dans cette sphère d'action, quand dans la commune il existe un bureau de bienfaisance et un hôpital ou un hospice. Mai? n'oublions pas les derniers mots de l'article 10 dans la loi du 15 juillet 1893 : à défaut d'hôpital ou de bureau de bienfaisance, la commission du bureau d'assistance joint à ses attributions propres toutes celles qui, en principe, appartiendraient aux commissions administratives des établissements man-

1 . Les commissions se réunissaient déjà quand elles avaient des intérêts communs^ notamment pour la participation des hôpitaux et hospices aux frais de l'assistance à domicile des vieillards et des infirmes (L. 21 mai 1873, art. 7).

quant. Si la commune n*en possède pas du tout, le bureau d'assistance est le seul représentant légal des malheureux, qu'il s'agisse de malades, de vieillardS; d'infirmes incurables ou même d'indigents valides.

434. — B. Hôpitaux. — Toute commune est rattachée, pour le traitement de ses malades, à un ou à plusieurs des hôpitaux les plus voisins (L. 1893, art. 3). Ce rattachement est opéré par le conseil général qui, à défaut d'hôpital existant ou de création possible, pourrait, goit constituer des infirmeries ou des dispensaires, soit encore traiter avec un hôpital d'un département voisin ayant des lits disponibles, si le conseil général de ce département y consent, ou même avec une maison de santé privée (Cire. min. 18 mai 1894). — L'innovation de la loi de 1893 sur ce point est double. Tout d'abord, alors que les communes étaient, d'après la loi du 7 août 1854, libres de traiter ou non avec un hôpital ou un hospice pour y envoyer, moyennant un prix de journée arrêté par le préfet, leurs malades, vieillards ou infirmes, c'est là désormais pour elles, en ce qui concerne du moins les malades, une obligation légale. De plus, elles peuvent être rattachées aujourd'hui à plusieurs hôpitaux et ce sera fréquent' dans un but d'économie : elles le seront à un premier pour les cas ordinaires et peu graves, à un établissement plus complètement outillé pour les maladies exigeant des soins spéciaux. La circulaire ministérielle du 17 août 1895 recommande ces rattachements complémentaires et gradués. — Contre la détermination des circonscriptions qui lui sont ainsi

592 DROIT ADMINISTRATIF — ■ BDPFLÉHENT

rattachées, l'hôpital peut exercer un recours gracienx devant le conseil général mieux informé. Il lui est loisible aussi d'inviter l'administration supérieure à suspendre l'exécution de cette délibération. Enfin, au cas du moins où, par le fait de rattachements trop nombreux, le fonctionnement de la loi du 7 août 1851 se trouve entravé, un véritable recours contentieux lui est ouvert devant le Conseil d'État pour excès de pouvoir.

Le prix de journée des malades placés dans les hôpitaux aux frais des communes, des départements ou de l'Etat, est, nous l'avons dit déjà, fixé par arrêté préfectoral ' sur la proposition des commissions administratives de ces établissements et après avis du conseil général du département. Un tarif doit être établi divisément pour chaque établissement hospitalier, et le prixde journée ne peut être inférieur à la moyenne du prix de revient constaté pendant les cinq dernières années (L. 1893, art. 24) ^ ; il serait d'ailleurs contraire à l'esprit de la loi de s'en tenir strictement à ce minimum '. Ls

1. Il y aurait excès de pouvoir de la part du préfet i repousser au vingtième joar après l'opération, pour les malade* opérés gratuitement, le moment où le prix de la journée d'hôpital sera dâ par la commune [Cons. d'État. 17 mars 1895, Hosp. de Nantes).

2. Si l'établissement hospitalier vient d'être créé l'évalua- Uon sera faite par le préfet d'après les chil&es empruntés ani hôpitaux voisins dans des conditions similaires.

3. En fait la moyenne des ppx fixés a été de 1 fr. 53 alon que celle des prix de revient était de 1 fr. 55. Ce résultat viaot d'une part de ce que les bases prises pour établir ces deniière* moyennes étaient défectueuses, de l'autre de ce qu'on a escompté la diminution proportionnelle des frais généraux à

décision du préfet sur ce point de vue est souveraine ; nonobstant Targument que Ton pourrait tirer en sens contraire de Tart. 33 de la loi (Cons. préf. du Lot, 28déc. 1894), elle ne nous paraît pas pouvoir être discutée devant le conseil de préfecture, seul le Conseil d'État en pourrait être juge sur un recours pour violation de la loi ou excès de pouvoir {sîc Dec. min. int., 16 déc. 1894, Départ, du Lot) . Les travaux préparatoires de la loi sont favorables à cette interprétation et Tart. 33 ne soumet au conseil de préfecture que les contestations relatives à r exécution dudit arrêté.

Tous les lits qui, dans les hôpitaux, n'étant pas l'objet d'une affectation spéciale par suite d'actes de fondations, d'édits d'union ou de conventions particulières, « ne sont pas reconnus nécessaires au service des vieillards, des incurables, des militaires, des enfants assistés et des maternités, seront affectés au service de l'assistance médicale » (L. 1893, art. 25). Quand ils seront occupés, l'hôpital aura droit en principe à une indemnité de la part de la commune ou du département domicile de secours. Il n'en sera ainsi toutefois que si le malade, non domicilié dans la commune siège de l'hôpital, a été admis sur présentation d'un certificat du médecin du service qui constate et motive l'impossibilité de

mesure qu'augmenterait le nombre des malades. — La loi n'a pas fixé le délai pendant lequel le prix arrêté par le préfet ne saurait être changé; la circulaire du 18 mai 1894 décide qu'en règle générale, par argument de la loi du7 juill. 1877 et du décret du 10 août 1879, la révision ne devrait avoir lieu que tous les cinq ans.

Daoït ADMDiiSTBATiy. — 8«ppi,iMSiiT. — T. m. 38

594 DROIT ÂDlttlNISTRATIP SUPPLÉMENT

Fassislance à domicile ; ledit certificat doit en même temps, pour obliger la commune, être contresigné par le président du bureau d'assistance ou par son délégué (L. 1893, art. 3).

§ IL — Hôpitaux y hospices.

(Duf.. t. VI, n^ 394-407, 410.)

435. (N^ 402.) — En dehors du concours que les hôpitaux apportent désormais au service de Tassistance médicale gratuite, ils restent ouverts à d'autres malades, malades payants parfois \ mais le plus souvent malades indigents. Ils continueront à recevoir gratuitement les malades pauvres de la commune dans laquelle ils sont établis et ceux qiii« sans appartenir à ladite commune, y sont atteints par la maladie. Telle est en effet la règle posée par l'art. 1^' de la loi du 7 août 1851 que Fart. 25 de la loi de 1893 maintient expressément : selon Theureuse expression de M. de Melun, la maladie confère le domicile de secours. Ils recevront dans les mêmes conditions les indigents malades envoyés par des communes voisines en vertu d'actes de fondations ou d'édits d'union remontant à l'ancien régime. Il convient donc encore d'étudier les hôpitaux en eux-mêmes et indépendamment du service d'assistance médicale gratuite. A fortiori en est-il

1. Bien qu'établis surtout pour les indigents, les hôpitaux reçoivent également des malades payants et cette augmentation de leurs revenus profite indirectement aux malades pauvres. Pareille pratique se rencontre encore plus fréquein* ment dans les hospices.

de même des hospices qui^ destinés, au sens technique du mot^ à recevoix:, à rexclusion des malades, les vieillards ou infirmés incurables, sont absolument étrangers au dit service.

436. (NO- 401, 402, 406.) — L'admission d'un malade dans un hôpital, en dehors des cas où elle a lieu en application de la loi de 1893, est prononcée par l'administrateur de service d'après l'avis du médecin de l'hôpital ^ et sur la présentation de deux certificats, l'un d'indigence délivré par le maire, Tautre émanant du médecin qui a soigné le malade ; s'il y a nécessité, le médecin préposé à la visite peut admettre d' office le malade (L. 7 avr. 1851, art. l*^""). — Quant aux vieillards, infirmes et incurables indigents, l'art. 2 de la loi de 1851 supprime toute condition générale d'admission dans les ho&pices, ils y sont reçus, dans les conditions d'âge et de domicile fixées par le règlement spécial à chaque hospice et approuvé par le préfet ^, en vertu d'une délibération

1. De rinterne de garde, en cas d'urgence. ' 2. La disposition finale de Tari. 8 de la loi du 7 août 1851 , qui exige cette approbation pour les règlements intérieurs des hospices et hôpitaux, est* toujours en vigueur,. d'où le refus du préfet, confirmé par le ministre de Tintérieur, d'approuver uiie modification audit règlement que propose la commission administrative^ ne peut être attaqué' devant le Conseil d'État parla voie contentieuse (Cons. d'État, 11 mars 1887, Hosp. de Toulon). Un projet général de règlement a été dressé par le ministère de l'intérieur le 31 janvier 1840 et peut ctre utilement consulté par les commissions. Remarquons que l'admission dans un hospice grève l'établissement d'une charge particulièrement lourde puisque chaque vieillard représente en moyenne ui)e dépense de 650 fr. Elle doit donc toujours être prononcée par la commission administrative tout entière.

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es ^ ^ ^

ent par d'anciennes fondations (Cire. min. 30 r9) ou par un donateur réservant pour lui el ésentants par exemple le droit de désigner les ts ou les malades qui occuperont les lits

la commiBaion de l'hospice a le droit de aubordonneT tisBioo à des conditions apécialement sévère*. Notam- I peut exiger de qui demande à être admis une résplus d'un an dans la commune ;' l'arl. 2 de la loi dn 151 lui laisse en effet toute latitude sous le contrôle

irtient aussi au préfet d'autoriser les traités passét commissions administratives et les congrégatioai bres pour la direction du service dans un hdpilai ospice. Ces traités, véritables contrats de dm! ivent des tribunaux judiciaires pour toutes les oodi qu'ils soulèvent (Limoges, 14 mars 1888, D. ); ils sont, depuis une circulaire ministérielle da i39, rédigés suivant un modëleunique. Us peuvent être la demande de la commission achninistrative (Trib. juin 1891, D. 92.2.601), sous réserve de l'approbaictorale, quand rintérêtdespauvresledemaDde; mais liation d'un contrat obligatoire pour les deux parti» e prononcée, à notre sens, par les tribunaux, alon II' un terme a été fixé dans la convention ; dans ce derles tribunaux n'admettront la requête de la commis- 9Î l'intérêt du service est bien constaté. L'établissera au reste indemniser la congrégation i raison de par elle souffert.

la congrégation a été fondée par un décret spécial en hospice déterminé, elle ne peut être congédiée qoe uveau décret au moins (Cons. d'État, 23 oov. 1888 1893, Relig. hospiUl. de l'hApital Saint-Louia), car aut pour elle à un retrait d'autorisation. — Si Vb&bospice e été fondé avant la Révolution par an donaa attaché un ordre religieux à peq)étoîté, cat orcbt

par lui. fondés ^ Si, postérieurement à la libéralité faite 90Ù8 une telle condition, la dépréciation de Targent ou toute autre cause rend le revenu des sommes données à Thospice insuffisant pour Tentretien du nombre de lits stipulé, il y a lieu à réduction de ce nombre : cette réduction sera opérée par arrêté préfectoral en général (Décr. 25 mars 1852) et par décret s'il y a réclamation des héritiers du donateur (Av. Cons. d'État, 21 mars 1865). Pour éviter tout danger de ce genre, un avis de principe du Conseil d'État en date du 25 janvier 1859 a prescrit de capitaliser le 1/10 des arrérages annuels de la rente sur l'État acquise avec les émoluments de la libéralité. {Sic Av. Cons. d'État, 18 juin 1892).

ne peut se prévaloir d'une telle disposition contre la décision de la commission administrative qui Texpulse, parce que les congrégations anciennes ont été supprimées à toujours par les lois des 18 août 1792 et 23 mess, an II (Limoges, 14 mars 1888, D. 89.2.105; Orléans, 20 juill. 1892, D. 92.2.601), mais les héritiers du donateur se prévaudraient justement d'une telle laïcisation pour faire révoquer la libéralité.

1 . L'insertion d'une telle clause dans une libéralité faite actuellement serait-elle considérée comme licite ou au contraire le Conseil d'État verrait-il là un motif de refuser l'autorisation d'accepter à l'établissement bénéficiaire? Il faut distinguer. La réserve d'un simple droit de présentation des titulaires des lits au profit de l'auteur de la libéralité, de ses héritiers ou même d'un tiers, serait certainement validée, car elle laisse la commission libre dans son choix définitif. Mais le Conseil d'État juge contraire aux lois la disposition qui fait désigner définitivement les titulaires par un tiers et non conformément au règlement particulier de rétablissement ; en pareil cas, d'après lui, l'autorisation d'accepter doit être refusée (Av. Cons. d'État, 16, 30 mars, 20 juill. 1887, 4 déc. 1889).

598 DROlt ADMimSTRATIP — 80PPLÉMEIVT

Le travail est obligatoire dans les hospices. Mais il est tout naturellement proportionné à Tâge et à Tétat de santé des pensionnaires.

437. (Nw 394, 399, 407.) — Nous venons de parler à plusieurs reprises des commissions administratives dirigeant les hospices ou hôpitaux ; elles en sont en effet le rouage principal. Leur organi* sation comme leur fonctionnement sont aujourd'hui régis par les lois des 21 mai 1873 et 5 août 1879. En principe et quel que soit le nombre des hôpitaox ou hospices dans une commune, il n'y a pour tous qu*une seule commission administrative, dite commission des hôpitaux. Toutefois des exceptions à la règle peuvent être apportées par décret quand les intérêts du service l'exigent (Inst. min. int., 8fév. 1883) K

(N** 395.) — La commission administrative comprend le maire, membre de droit, plus des membres renouvelables, au nombre de six en général, dont deux élus par le conseil municipal ^ et quatre choisis

1 . Les divers établissements d^assistance à Paris ainsi qne le service des secours à domicile sont représentés par on directeur unique et responsable, nommé par le ministre de rintérieur et placé sous l'autorité de ce dernier et du préfel de la Seine (Loi 10 janv. 1849, art. l*'). Un conseil de surveillance existe auprès du directeur, dont la composition est réglée par un arrêté du 1^ mai 1849 et lés attributions, consultatives surtout, sont fixées par la loi du 10 janv. 1849, arL 5.

2. Ils sont élus au scrutin secret et à la majorité absolne. Au troisième tour, la majorité relative sufiBt et, s'il j a partage, le plus âgé remporte (L. 5 août 1879, art. 4). — Cette loi, en faisant nommer partie des membres de la commissîoD par le conseil municipal, a, pour la première fois an cours dn siècle, introduit, dans la formation de cet organe, le principe

par le préfet (L. 5 août 1879, art. !•'). Elle ne compte plas de droit, comme sous Tempire de la loi da 21 mai 1873, un ministre de chacun des cultes reconnus pratiqués dans la commune. Le nombre des membres renouvelables peut, en raison de Timportance des établissements, être augmenté par décret rendu sur l'avis du Conseil d'Etat ; Taugmentation s'opère alors par nombre pair, afin que le droit de nomination se partage toujours également entre le conseil municipal et le préfet (L. 5 août 1879, art. 2). Sauf en ce cas, jamais un conseil municipal, fût-ce en exécution des statuts d'un établissement hospitalier régulièrement autorisé, ne nommerait valablement plus de deux membres (Cons. d'État, 24 mai 1889, Ville d'Agde).

438. (N^ 396.) — Peuvent être élus par le conseil municipal ou choisis par le préfet pour faire partie d'une commission administrative, sauf à exiger d'eux en fait certaines conditions d'honorabilité et de capacité (Cire. min. int., 15 mai 1884), tous les français non frappés d'une incapacité ou d'une incompatibilité prévue par la loi ' ; aucune condition légale de domicile ne leur est plus aujourd'hui imposée. Sont toutefois inéligibles ou révoqués de plein droit les membres qui se trouvent dans un des cas d'incapacité fixés par la loi électorale et aussi, pendant une année, les délégués du conseil

électif à cAté du principe d'autorité (Ducrocq, op. ciLy 6* éd^, t.II, p. 662).

1 . La personne élue par le conseil municipal ou choisie par le préfet est toujours libre de refuser, même si elle a été prise parmi les conseillers municipaux en exercice.

municipal qui ont été révoqués (L. 1879, art. 4 et 5). Les circulaires ministérielles des 26 septembre et 14 novembre 1879, 15 mai 1884, 6 juillet 1894, ont d'autre part déclaré incompatibles avec les fonctions de membres de la commission, outre celles de médecin attaché à rétablissement de bienfaisance (L. 24 vend, an II, tit. II, art. 1®'), celles de fournisseur, notamment de pharmacien, de Thospice, de conseiller de préfecture. Elles appliquent également ici lart. 35 de la loi du 5 avril 1884 et, dans les communes de moins de 501 habitants, n'autorisent pas les ascendants et descendants, frères et alliés au même degré, à faire partie de la même commission. Si ces décisions ministérielles ne lient pas les conseils municipaux dans leur choix, elles peuvent du moins être utilement consultées par eux. EIn pratique, les préfets s'abstiennent généralement de prendre dans le conseil municipal les membres à leur nomination.

L'élection des délégués du conseil municipal ne comporte pas de contentieux spécial ; c'est une délibération r^lementaire du conseil soumise aux règles du droit commun (Cire. min. int., 14 nov. 1879). Par suite, sous l'empire de la loi du 5 avril 1884, art. 63, le préfet ne peut l'annuler, sauf recours au Conseil d'État pour excès de pouvoir ouvert à tout intéressé, que si elle est prise en violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique (Cire. 15 mai 1884) ^ En tous cas le con-

1 . Si Télection est attaquée pour un motif de pur fait, par exemple à raison de manœuvres de nature à altérer la sincé-

seil de préfecture est certainement incompétent pour connaître des difficultés soulevées de ce chef (Gons. d'État, 25 mai 1889, El. de Revel). — Contre les nominations faites par le préfet, toujours susceptibles d'être déférées* au ministre, la seule voie contentieuse est celle du recours pour excès de pouvoir. Encore faut-il que le réclamant justifie d'un intérêt personnel et la jurisprudence dénie toute qualité pour agir tant aux autres membres de la commission (Gons. d'État, 2 nov. 1888, Greteau) qu'aux pensionnaires de l'hospice (Gons. d'État, 9 août 1893, HoUand).

439. — La présidence, avec voix prépondérante en cas de partage, appartient de droit au maire ou, s'il est empêché, à l'adjoint ou au conseiller municipal remplissant, dans leur plénitude, les fonctions de maire (L. 21 mai 1873, art. 3) ^ A leur défaut, elle est dévolue au vice -président élu annuellement parla commission, puis au membre dont les pouvoirs en exercice sont de plus ancienne date, enfin au plus âgé. Les délibérations ne peuvent être prises par la commission qu'à la majorité des membres qui la composent (Gons. d'État, 2 août 1889, Gasse).

Ges fonctions sont purement gratuites. Elles n'assimilent pas ceux qui en sont investis aux « citoyens chargés d'un mandat ou d'un service public » au sens de l'art. 31 de la loi du 29 juillet

rite du scrutin, nous croyons que l'affaire doit être portée devant le Conseil d'État, juge de droit commun administratif. 1. L'adjoint lui-même ne pourrait être investi de la présidence par une simple délégation du maire.

602 DROIT ADMINISTRATIF SUPPLÉMEKT

1881 : la Cour d'assises ne saurait donc connaître des actions intentées par eux contre qui les aura difiPamés à raison de leurs fonctions (Cass., 27féY. 1885, D. 85.1.379. Bourges, 31 mai 1888, D. 90. 2.31).

440. (No» 397, 398.) — Les membres élus par le conseil municipal suivent, quant à la durée de leur mandat, le sort de cette assemblée ; si cependant elle est suspendue ou dissoute, ils restent en fonctions jusqu^au jour où le nouveau conseil désigne de nouveaux délégués. Les membres nommés par le préfet le sont pour quatre ans et sont renouvelés chaque année par quart, les sortants étant toujours rééligibles. Tout remplacement effectué au cours d'une année ne change rien à Tépoque primitive du renouvellement, telle qu'elle se fût présentée pour le remplacé. Le ministre de l'intérieur est d'ailleurs maître de dissoudre la commission ou d'en révoquer individuellement les membres, à charge de la faire remplacer ou compléter dans le délai d'im mois (L. 5 août 1879, art. 4, 5). Les délégués du conseil municipal révoqués sont inéligibles pendant une année. — En cas de renouvellement intégral ou de création nouvelle d'une commission, les membres laissés à la nomination de l'administration sont désignés par le ministre de l'intérieur sur présentation du préfet.

441. (N«« 400, 403, 404, 410.) — La commission nomme son secrétaire, l'économe, les médecins ^ le^

1. Un officier de santé pourrait encore être désiré à la rigueur, malgré la suppression de ce titre par la loi du 30 déc.

chirurgiens et aussi, d'après la jurisprudence, les pharmaciens attachés à rétablissement ; elle ne les révoque qu'avec l'approbation du préfet. Les autres employés sont nommés et révoqués par elle. Le receveur de Thospice est nommé par le préfet sur la présentation de la commission administrative ^ et révoqué par le ministre de l'intérieur; si toutefois le revenu des établissements de bienfaisance dans la commune n'excède pas 30.000 francs, ces fonctions sont exercées de droit par le receveur municipal (L. 7 août 1851, art. 14; 21 mai 1873, art. 6). Le receveur peut, si la commission administrative et le préfet y consentent, être en même temps secrétaire de la commission. C'est un comptable public ^ : après prestation du serment professionnel, il paiera toutes les dépenses et effectuera toutes les recettes au nom de l'établissement. Son traitement est arrêté, sauf à Paris et à Lyon, par le préfet, d'après les règles écrites aux art. 1-4 et 8 des décrets des 27 juin 1876 et 1*^ août 1891 ; la commission administrative peut, avec l'approbation du préfet et l'avis du trésorier-payeur général, l'augmenter d'un dixième. Au chiffre de ce traitement le préfet pro-

1892. Pour le recrutement du personnel médical, la commission administrative est libre de recourir ou non au procédé du concours.

1 . « En cas de refus motivé par le préfet, les commissions sont tenues de présenter d'autres candidats »> (L. 1873, art. 6).

2. Il est donc soumis à la juridiction du conseil de préfecture et de la Cour des comptes suivant les mêmes distinctions qu'un receveur municipal. Ses biens immeubles sont grevés d'une hypothèque légale (C. civ., art. 2121). Mais la jurisprudence n'admet pas que le privilège de la loi du 5 sept. 1807 puisse être invoqué contre lui.

portionne celui du cautionnement à fournir par le receveur sur les bases prévues aux art. 2 et 5 de la loi du 27 fév. 1884.

(N® 405.) — A l'économe est confié le soin d^einmagasiner et distribuer les denrées et produits en nature, d'effectuer certaines dépenses journalières. Il encourt, comme le receveur, une responsabilité en sa qualité de comptable public, aussi doit-il fournir un cautionnement. Pour la même raison, ses biens, à mon sens, sont passibles de Thypothèque légale de Tart. 2121 du Code civil, et la falsification par lui d'actes de comptabilité constituerait un faux en écritures publiques puni de la peine des travaux forcés (C. pén., art. 146). Chaque mois, il doit remettre à la commission un état de situation des magasins, et, en fin d'année, il rend un compte général des entrées et des sorties.

Un aumônier peut être adjoint à l'hôpital ou à l'hospice, dont le traitement est réglé par le préfet sur la proposition de la commission administrative et l'avis du sous-préfet (Arr. H fruct. an XI). Il est nommé par Tévêque sur la présentation de trois candidats par la commission (Ordonn. 31 oct. 1821, art. 18) ; seul l'évêque a le droit de le révoquer. A défaut d'aumônier spécial, ses fonctions sont remplies par le curé de la paroisse dont dépend riiospice ou l'hôpital.

HOSPICES ET ÉTAfiUSSEMENTS DE BIENFAISANCE 605

§ III. — - Secours à la misère : Bureaux de

bienfaisance.

(Duf., t. VI, n~ 408-410.)

442. (N^ 408.) — Les bureaux de bienfaisance, institués par la loi du 7 frimaire an V à titre d'établissements publics autonomes pour la distribution des secours à domicile aux indigents malades, nécessiteux ou infirmes, ont vu leurs attributions diminuées par la loi du 15 juillet 1893 de tout ce qui a trait à l'assistance de la maladie. Ils n'en restent pas moins, d'après la jurisprudence, là oii ils existent, les représentants légaux des pauvres, ayant seuls qualité, par exemple, pour recevoir les libéralités à eux faites sans affectation spéciale au service de l'assistance médicale.

(N*» 409.) — Les décrets des 25 mars 1852 (art. 1, tabl. A, § 55, y) et 13 avr. 1861 (art. l•^ tabl. A, § 67, y) réservaient au Gouvernement la faculté d'autoriser la création des bureaux de bienfaisance qui, jusqu'alors, dans le silence de la loi du 7 frimaire an V, s'étaient ouverts en vertu de simples arrêtés préfectoraux *. La loi du 24 juillet 1867 dans son article 14 était revenue à l'ancien système de l'autorisation préfectorale, mais son texte a été

1 . Les bureaux créés par simple arrêté préfectoral avant 1852 ont-ils encore aujourd'hui une existence légale? La question d'abord controversée a reçu en définitive une solution affirmative, le décret du 25 mars 1852 n'ayant pas eu d'effet rétroactif (Av. Cons. d'HiUt, 24 oct. 1860. Cass., 19 juin 18W, D. 95.1.95; Sic Cass., 1« févr. 1875, D. 75.1. 249; Dijon, 14 mai 1879, D. 80.2.11).

■ Vi»'

606 Dftorr administratif — supplémetit

expressément abrogé par Tart. 168 de la loi du 5 avril 1884 qui par ailleurs est muette sur la question : les décrets de 1852 et de 1861 sont donc aujourd'hui encore applicables et un décret doit intervenir, après avis du Conseil d'Etat, pour créer un bureau de bienfaisance (Av. du Cons. d'État, 28 juill. 1884, 25 fév. 1886. Cire. min. 15 mai 1884). Les formalités préalables à la création sont énumérées par cette dernière circulaire ^ Nous avons dit déjà que, malgré l'avis contraire de l'administration au ministère de l'intérieur, le Conseil d'État estimait encore possible, depuis la promulgation de la loi du 15 juillet 1893, l'ouverture de nouveaux bureaux; il exige toutefois qu'il y ait des ressources suffisantes assurées, c'est-à-dire un revenu de 300 francs au moins (Av. Cons. d'État, 9 et 30 mai 1895), et que cette dotation ne donne pas lieu à l'établissement dans la commune d'une imposition extraordinaire qui serait une vraie taxe au profit des pauvres (Av. Cons. d'État, 18 janv. 1890). — La circonscription territoriale des bureaux de bienfaisance est en principe la commune; mais il peut en être établi un par chaque section quand la commune est sectionnée.

443. (N^« 409, 410.) — Ces établissements sont dirigés par une commission administrative, aux règles de constitution, renouvellement et délibération, identiques à celles admises pour les commissions des

1. Il faut : P Une demande ou un avis motivé du conseil municipal; 2® la production d'un état des ressources destinées à faire fonctionner le bureau ; 3° Tavis du sous-préfet et da préfet ; 4^ un rapport du ministre de Fintérieur*

HOSPICES ET ÉTABLISSEMENTS DE BlETtFAISANCE 607

hôpitaux et hospices % qui élabore, comme celles-ci, un règlement soumis à Tapprobation du préfet ^. Des médecins nommés par le préfet et révocables par arrêtés ministériels leur sont attachés. En outre ils ont un personnel auxiliaire : un receveur chargé d'effectuer les recettes et les dépenses et tenu de verser un cautionnement dont le montant est fixé par le préfet sur les bases indiquées par la loi du 27 février 1884, art. 3 et 5, un secrétaire, des agents et employés, des adjoints et des dames de charité pour visiter les pauvres et leur porter des secours. Des religieuses peuvent aussi leur prêter leur ministère; des traités sont passés de ce chef, dans les mêmes conditions que pour les hôpitaux, entre la commission administrative et la congrégation, s'ils sont arbitrairement rompus par la première, la congrégation pourra agir contre elle en dommagesintérêts (Cass., 19 mars 1884, D. 84.1.285). Tout le contentieux relatif à ces traités est exclusivement judiciaire (Limoges, 14 mars 1888, D. 89.2.105).

Comme nous Tavons dit déjà pour les hôpitaux et hospices, Torganisation des bureaux de bienfai-

1. M. Fleury-Ravarin, De Vassistance communale en France, p. 202, fait remarquer, non sans raison, que dans les commissions des bureaux de bienfaisance, il eût été plus logique d'assurer la prépondérance aux délégués ou représentants de la commune.

2. L'arrêté préfectoral ne peut modifier les dispositions contenues dans une fondation : déclare^t-il éteint Un droit de préférence réservé par le fondateur en faveur de ses parents indigents, les tribunaux judiciaires n'en restent pas moins compétents pour statuer sur les contestations relatives à l'exécution de l'acte de fondation (Gons. d'État, 4 janv, 1895, Despinay).

608 DROIT ADMINISTHATIP — SUPPLÉMENT

aance et du service des secours à domicile est toute spéciale à Paris depuis la loi du 10 janvier 1849. Le directeur de l'assistance publique, ayant auprès de lui un conseil de surveillance, en est le chef. Le fonctionnement en est actuellement réglementé par le décret du 15 novembre 1895.

(N^ 408.) — Les bureaux de bienfaisance ont pour mission de secourir, d'une façon régulière sinon à titre définitif, ceux qui sont inscrits sur la liste, revisée au moins deux fois par an, des indigents et, à titre extraordinaire ou temporaire, les nécessiteux (Règl. modèle annexé à la Cire. min. ini. 10 fév. 1876).

444. (N"" 432.) — Mais ces indigents ou nécessiteux ne sont-ils pas soumis à certaines justifications pour être admis à bénéficier des secours? Le décret-loi du 24 vendémiaire an II, qui consacrait le droit à l'assistance, avait fixé un domicile de secours où ce droit pouvait être réclamé : c'était, en principe, le lieu de naissance, c'est-à-dire, pour les enfants jusqu'à 21 ans, le domicile habituel de la mère au moment de leur naissance, les parents eussent-ils changé entre temps de domicile (Cons. d'Etat, 21 avr. 1893, Ville de Melle) ; quand, par une résidence d'un an dans une commune différente, un majeur y avait acquis un nouveau domicile, il avait ipso facto perdu son domicile primitif (Cons. d'Etat, 9 mars 1870, Com. de Sancy ; 30 nov. 1894, Dép. de la Seine) \ mais il conservait toujours celui-ci tant

1. L*année de résidence peut être commencée avant la majorité pourvu que six mois se soient écoulés depuis ce moment.

HOSPICES Er'ÉTABUSflElISlfTS DB BIENVAMANCE 609

qu'il n'en avait pas aoqvifr un autre (Décr. 24 vend. anll,àrt.ii kU. Gons.dÉiat, 20jany. i893,Cam. de Guérard). — Bien que le drait à Tassistance eût^ disparu dès longteïnpé de nôtre législatioti et que pour les indigents valide» Tassistanice fût devenue facultative, les règles de. la loi de Tan II sur le domicile de secoturs étaieM considérées comme toujours en vigueur. On s'y reportait, soit pour examiner les titres des indigents aux secours du bureau de bienfaisance^ soit, chose plus grave, pour déter* miner, à Tégard des services départementaux des aliéna» et des enfants assistés, la commune qui, en qualité de domicile de secours d'un de ces lùalheureux, devait obligatoirement contribuer aux dépenses occasionnées par lui. Lés dispositions nouvelles de la loi du 15 juillet 1893^ , qui substituent, en principe, le domicile familial, ou acquis par là résidence au domicile de naissance, n'ont-elles pas fait disparaître celles du décret de vendémiaire, alors surtout que Tarticle 36 abroge ces dernières en ce qu'elles ont de contraire aux nouveaux textes? La question est délicate ; elle est importante aussi, surtout en ce qui concerne les aliénés dont les frais d'entretien incombent, d'après la loi du 30 juin 1838, article 28, à la con^nrune domicile de secours. Si l'on s'en tient au texte de la loi de vendémiaire^ cette commune sera le. plus souvent leur commune d'origine. Si Ton applique, au contraire, les articles 6 et suivants de la loi du 15 juillet 18.93, les frais incomberont très généralement à TEtat, fauté d'indications fournies

1 • Voir 9tipr»^ n* 424, *

Dmie ABimiimAtir* — 8on%iHnT. — T. III. 39

610 DROIT ADMINISTRATIF *— ftUPPLÉMBRT

sur les diverses résidences m^téneoreta^ de l'aliéné. Résëi^ée par la circulaire ininidtérielle du 48 mai 1894, la difficulté a iété résolue par le Conseil d'^i (arrêt du>i2 fév. 1897, G>m. de Port-Louis) dans le sens de l'abrogation absolue et complète des dispositions de la loi de vendémiaire sur le domicile de secours, la^ loi de 1693 constituant désormais la législation générale en la, matière ^ . Cette thèse est discutable,, bien que le décret du 15 novembre 1895, faisant inscrire sur les listes d'indigents à Paris les français qui y sont domiciliés depuis trois ans sans s4nquiéter de leur lieu de naissance, semble manifestement s'en inspirer. En effet, la loi de 4893 est spéciale aux malades privés de ressources ; si ce caractère spécial lui doit être reconnu même dans ses dispositions sur le domicile de secours, le décret de Tan II continue à régir, à ce point de vne^ les autres indigents. Tel a été l'avis nettement formulé par le conseil supérieur de l'assistance publique quand il a examiné le projet de loi sur l'assistance médicale (Çons. sup. de Tassist. publ., fasc. 25, p. 114, fasc. 31, p. 20), et par le Gouvernement dont le projet de loi, déposé au Sénat le 18 février 1892, sur les enfants assistés présuppose le maintien de la loi de vendémiaire an II, malgré le vote de la loi sur l'assistance. Si, du reste, l'article 36 de cette dernière loi abroge les dispositions du décret de

1. Sic V École des communes^ .1804/ p* t51. Contra Caaapa^çnole, Comm. de la loi du iô juill. fS93^ p. 117, 235- 244, et la jurisprudence du ministère de Tintérieur (Rapport de M. H. Boucher sur le budget de ce ministère, exerc. 1895, Ch. députés, Journ. offic.. Doc. parl.^ p. 2082, col; 2.

HOSPICES Srr érABUSSEUENtS DE BfENlPAlSANCE 6ii

vendémiaire, ce n'est pas d'une façon absolue, mais seulement dans la matière réglementée en 1893, c'est-è-^ire à l'égard des malades privés dé ressources. ^— Le motif déterminant ^our le Conseil d'État dans l'arrêt si important du 42 février 1897, a été la volonté de maintenir la règle ancienne de l'unité du domicile de secours poui" un même individu . Sa décision est équitable et excellente eh législation,* mais il n'est pas certain qu'elle soit conforme au texte et à l'esprit de la loi du 15 juillet 1893. Sur un point, le décret dé l'an II et la loi de 1893 tout d'àccôrd : ils limitent à un an le .délai de séjour faisant acquérir à un majeur le domicile de secours. A défaut d^un texte analogue à l'art. 2 de la loi du 7 août 1854 dont nous avons fait Fapplication aux hospices, les bureaitix de bienfaisance ne peuvent pas, comme ceux-ci, apposer dans leur règlement intérieur, comme condition d'admission aux secours, une résidence de plus d'une année dans la Commune. Ils doivent s'en tenir aux limites légales sauf à diminuer le chiffre des ' secours allouée à chaque indigent.

Artlol* IL — ÉtabliMtmints à la diarge dos départements.

(Duf:, t. Vï, ii« 4H-44S.)