MISE EN JUGEMENT DES AGENTS DU GOUVERNEMENT

(Duf., t. Vn, !!•• 105-i46)

16. (N^» 105-107, 109.) —A côté de la garantie réelle accordée à l'acte administratif par application du principe, désormais fondamental en notre législa-

GARANTIE PERSONNELLE DES FONCnONNAIRES 21

tion, de la Séparation des pouvoirs, la législation de Tépoque révolutionnaire avait établi une protection personnelle pour les administrateurs eux-mêmes contre les poursuites téméraires (L. 16-24 août 1 790 , tit. II, art. 13; 7-14 octobre 1790). Les juridictions spéciales à chaque branche de Tadministration sous l'ancien régime étaient supprimées et les administrateurs devenaient justiciables de la juridiction de droit commun, le droit pour la Société et les citoyens de leur demander compte de leur administration était proclamé, mais toute poursuite contre eux était subordonnée à une autorisation de leurs chefs hiérarchiques. La règle, adoptée au cours du siècle par de nombreuses constitutions étrangères, a été maintenue et précisée en France par Tart. 75 de la Constitution de frimaire an VIII qui est resté en vigueur jusqu'en 1870 : « Les agents du gouvernement, autres que les ministres^ ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions qu'en vertu d'une décision du Conseil d'État^; en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires ». Par là, les administrateurs étaient protégés, non contre les poursuites basées sur un acte administra-

1 . Cette règle comportait une double sanction : 1<> Les actes judiciaires faits et les décisions rendues sans qu'il y eût eu autorisation préalable étaient frappés d'une nullité susceptible d'être prononcée d'office et en tout état de cause même par la Gourde cassation ; 2® une sanction pénale sévère était portée parles art. 127 et 129 du Code pénal contre les officiers de police judiciaire ou du ministère public et les juges qui anraieni sciemment et volontairement enfreint la défense de Fart. 75. Nous verrons au chapitre suivant que le conflit ne pouvait toutefois être élevé de ce chef par Tautorité admilûstnitive.

22 DROIT ADMINISTRATIF SUPPLÉMEIVI

tif fait par eux, car le principe de la Séparation des pouvoirs leur assurait en pareil cas une garantie suffisante, mais contre toute action pénale ou civile à raison d'une faute personnelle commise par eux dans Texercice ou à Toccasion de leurs fonctions, faute ayant quelque connexité avec la fonction tout en s'en distinguant. Le fonctionnaire qui pose un acte abusif et vexatoire sort de son droit et doit être responsable du préjudice qu'il cause ; évidemment il n'a pas en cela accompli un acte de sa fonction, donc le principe de la Séparation des pouvoirs n'exige pas que l'autorité judiciaire soit dessaisie. Ces principes étaient admis par la législation que nous venons de rappeler; mais elle s'inspirait en même temps d'une idée tout au moins spécieuse et de nature à fournir par son application des serviteurs zélés au pouvoir central : le fonctionnaire, exposé par situation à léser des intérêts privés et à encourir par suite des ressentiments, doit être rassuré, fût-ce au prix d'une dérogation à la règle de l'égalité devant la loi, quant aux conséquences de ses erreurs dès lors qu'elles sont connexes à sa fonction. C'est cette protection exclusivement personnelle au fonctionnaire que consacrait l'art. 75 de la Constitution de l'an VIII* et jusqu'en 1864 la Cour de cassation l'avait toujours admis. Un arrêt du 31 mars 1864 (Cherronnet) a, au contraire, méconnu la vraie

1. Sic en Espagne, en Italie et en Allemagne. Au contraire, en Angleterre et aux États-Unis, la responsabilité du fonctionnaire demeure entière, mais celle de TÉtat n'est pas enga> gée en cas de faute de Tagent. Laferrière, Juridiction administrAtive, t. I, p. 36, 41, 83, 113, 129.

portée du texte *, quand il lui a attribué pour objet la protection « non de la personne inculpée mais de l'acte administratif, d'un acte de la fonction ellemême »>.

47. (No» 108, HO.) — L'art. 75 a survécu à Tabrogation de la Constitution de Tan VIII et aux divers changements de régime politique jusqu'en 1870 : un texte étranger à l'organisation politique da pays garde son caractère législatif, a dit la Cour de cassation, bien qu'il cesse d'avoir une valeur constitutionnelle. Sa suppression a été de tous temps réclamée par les esprits libéraux effrayés de voir les particuliers ainsi abandonnés pour l'exercice de leurs droits à la discrétion du gouvernement. Mais il était sanctionné par la jurisprudence, qui lui donnait même une portée très considérable quant à la détermination soit des personnes ayant la qualité d'agents du gouvernement et protégées à ce titre, soit des faits reprochables dont la poursuite était soumise à autorisation.

(N^ 111-146.) — Le texte était applicable, sauf

1 . M. Dufour, passim et notamment n® 1 13, semble adopter la théorie consacrée par cet arrêt. De même, M . Ducrocq, dans la 7* édition de son magistral Cours de droit administra- /i/(t. III, n® 1019), résume ainsi les conditions dont la réunion était nécessaire avant 1870 pour que Tart. 75 reçût application. Il fallait : 1^ qu'il s'agît d*un acte de poursuite, par action publique ou par action civile, devant un tribunal de Tordre judiciaire; 2® qu'il fût dirigé contre un fonctionnaire public ayant la qualité à' agent du gouvernement^ 3® que le fait incriminé fût relatif aux fonctions et renfermât une application quelconque du pouvoir qu'elles confèrent. Nous nous 8épt^t>n8 en ce qui concerne la troisième condition du savant professeur.

24 DROIT ADMINISTRATIF — SCPPLÉMEMT

exceptions résultant de textes formels \ à tous les dépositaires, dans Tordre administratif, d'une fraction de la puissance publique, si minime fût-elle, susceptible d'être exercée par voie d'action sur les citoyens, à un maire par exemple ou à un agent voyer^. Étaient exclus au contraire le chef de l'État irresponsable sauf en cas de haute trahison, les ministres, le texte le dit formellement, les ministres des divers cultes autorisés qui ne peuvent être considérés comme des agents du gouvernement ni même, à nos yeux, comme des fonctionnaires, et les membres des conseils électifs, conseillers généraux ou municipaux par exemple (Conseil d'État, 30 juillet 1863, Laffite). Les agents étaient protégés aussi bien contre l'action publique que contre l'action civile : sauf en ce qui concerne l'instruction

1. Une large exception était inscrite dans Tart. 94 de la loi de finances du 15 mai 1818 à Tégard de tous les agents des finances, en cas de perception illégale d'impôts. Chaque année depuis lors et jusqu'en 1881, bien que depuis 1870 elle n'eût plus de raison d'être, semblable disposition se retrouvait dans la loi du budget permettant la poursuite desdits agents « sans qu'il soit besoin d'une autorisation préalable ». La loi du 8 décembre 1814, art. 144, consacrait aussi une exception pour les employés des contributions indirectes.

2. Mais non aux gardes champêtres (Conseil d'État, 11 novembre 1864, Armand), aux sergents de ville ou agents de la police locale (même arrêt), aux inspecteurs de police de la ville de Paris (Cassation, 22 avril 1869, S. 69. 1. 237). Ce sont là, en effet, des agents de la force publique, non des dépositaires de l'autorité administrative. Bien entendu, l'art. 75 n'était pas non plus applicable aux fonctionnaires de l'ordre judiciaire ou de l'ordre militaire, pas même aux gendarmes (Conseil d'État, 11 janvier 1851, Maury).

préparatoire, le défaut d'autorisation préalable entraînait la nullité de Finstance, il y avait là un moyen d*ordre public, in vocable pour la première fois devant la Cour de cassation. La nécessité de l'autorisation n'existait pas évidemment en cas de faute personnelle d'un fonctionnaire, étrangère de tous points à ses fonctions, et un maire était de piano poursuivable qui avait chassé sans permis ou sur un territoire gardé; mais elle s'imposait toutes les fois que la faute était connexe aux fonctions ou commise dans Texercice desdites fonctions, dans rhypothèse, par exemple, où un préposé des contributions indirectes s'était livré à des voies de fait sur un maire pendant qu'il remplissait son service. M. Dufour, aux n^' 135 à 146, donne les règles de procédure en la matière : le décret en Conseil d'État portant refus d'autorisation n'était pas motivé, il ne constituait pas un préjugé sur la réalité ou la fausseté des faits.

18. (N^« 126, 128-132.)— La nécessité de l'autorisation pour agir contre un agent du gouvernement conférait à Tadministration centrale le pouvoir arbitraire de supprimer les responsabilités. Et l'on n'avait pas justifié la règle en faisant remarquer qu'un refus en pareil cas déplaçait seulement la responsabilité, le ministre pouvant être interpellé devant les Chambres sur la question. Outre que faire intervenir la responsabilité ministérielle ici c'est outrepasser singulièrement le but poursuivi^ l'argument était sans portée avec la Constitution de 1 852 qui supprimait la responsabilité ministérielle. Quoi qu'il en soit, le Gouverrnement de la Défense nationale a rendu, le 19 sep-

tembre 1870, et la commission de contrôle, élue eir 1871 par TAssemblée nationale, a maintenu commedocument législatif un décret dont Tart. 1®' est ainsi conçu : a L'art. 75 de la Constitution de Tan VIII est abrogé. Sont également abrogées toutes les dispositions des lois générales ou spéciales ayant pour objet d'entraver les poursuites contre les fonctionnaires de tout ordre ^ » L'art. 2, comme compensation à la disparition de la garantie personnelle de» administrateurs, annonçait une loi édictant des peines « contre les auteurs de poursuites téméraires vis-àvis des fonctionnaires. » Cette loi n'a jamais été faite. L'abrogation de l'art, l^** demeure donc seule; il faut en apprécier la portée. Nous aurons ensuite à examiner la responsabilité, tant pénale que civile, que peuvent encourir les ministres.

Article I. — Portée da décret da 19 septembre 1870.

49. — Depuis l'abrogation de l'art. 75 de la Constitution de l'an VIII, tout fonctionnaire, qu'il soit ou

1. Sont aussi abrogés des textes qui, émanation de Tart. 75, conféraient à des autorités moins élevées le droit de donner Tautorisation dans un but de rapidité et de simplification. Tels sont les art. 7 et 39 de Tordonnance du V août 1824 pour les agents des forêts, les arrêtés du 9 pluviôse an X pour ceux des postes, de Tenregistrement et des domaines, les arrêtés des 10 floréal et 19 thermidor an X pour les percepteurs des contributions directes et les préposés d*octroi,. Tarrêté du 28 pluviôse an XI pour les agents des douanes,, le décret du 28 février 1806 pour les employés des poudres et salpêtres.

non agent du gouvernement^ (Confl. 13 décembre 1879, Anduze), peut être actionné devant les tribunaux judiciaires, au civil ou au criminel, sans autorisation administrative constituant un préalable nécessaire. Peut-il donc Tétre désormais à raison de tout acte de sa fonction? Le décret du 19 septembre 4870 a-t-il ainsi modifié les limites de la compétence judiciaire et la portée du principe de la Séparation des pouvoirs ?

On l'a cru tout d'abord, et des premières décisions rendues sur conflits par la commission faisant fonction de Conseil d'État après 1870 (Conseil d'État, 7 mai 1871, de Cumont et Stofflet), comme des arrêts de la Chambre des requêtes à la même époque (Cass., 3 juin 1872, D. 72.L385; 20 juin 1872, D.73.1.390)2, se dégage la théorie suivante. U appartient désormais aux tribunaux judiciaires et à eux seuls, sous l'autorité suprême de la Cour de cassation, d'apprécier la nature de la faute

1. La distinction entre les agents du Gouvernement et les autres fonctionnaires n'a plus de raison d*étre puisque le texte qui la faisait a été abrogé par le décret du 19 septembre 1870. U appartiendra donc au Tribunal des conflits de faire la distinction entre Tacte administratif et la faute personnelle non seulement à Tégard des agents visés par Tart. 75 : préfets, sous-préfets, conseillers d*Etat, commissaires de police, etc. , mais même quant aux membres des assemblées administratives délibérantes dans Texercice de leurs fonctions, conseillers généraux ou municipaux, par exemple (Conflits, 13 décembre 1879, Anduze. Hauriou, Précis de droit administratifs p. 173.)

2. Sic conclusions de M. Tavocat général Reverchon sous Farrêt du 3 juin 1872; Boulatignier, Z){c^ion7iaire générât d^màmimsiralion^ v^ Conflit, p. 521 ; Burin des Roziers, Revue crit.^ 1872, p. 202 et suivantes ; Ducrocq, op, cit.^ t. III, 7* édition, n*« 1024, 1027 et suivants.

commise par un fonctionnaire et sa responsabilité, même quand cet examen exige Tinterprétation et l'appréciation d'actes administratifs pour savoir si leur auteur a commis ou non une faute en les posant. Les propriétaires d'un journal ont le droit, par exemple, d'intenter une poursuite en diffamation contre un préfet, à raison des termes employés par lui dans l'arrêté suspendant ledit journal, du moment que leurs conclusions tendentuniquement à l'obtention de dommages-intérêts sans porter atteinte à l'autorité intrinsèque de l'acte administratif. Refuser aux tribunaux judiciaires le droit d'apprécier les actes administratifs, disait-on, ce serait faire revivre sous une autre forme la garantie administrative supprimée en 1870.

Une interprétation contraire a été cependant consacrée par le Tribunal des conflits. Il l'a admise, pour la première fois, à propos d'une demande en dommages-intérêts dirigée contre un général commandant l'état de siège dans un département, le préfet et le commissaire de police, à raison de la suspension d'un journal (Confl., 26 juillet 1873, Pelletier). Voici la thèse nouvelle qui a, depuis lors, prévalu définitivement. Avant 1870, deux restrictions distinctes s'imposaient aux tribunaux judiciaires : ils étaient radicalement incompétents pour connaître des actes administratifs à raison du principe de la Séparation des pouvoirs ; ils ne pouvaient être saisis sans une autorisation préalable du Conseil d'État d'une poursuite contre un agent du gouvernement, l'acte à lui reproché n'eût-il pas le caractère administratif, du moment qu'il était accompli dans l'exer-

cice delafonction. Incompétence d'ordre public d'une part ; de l'autre, fin de non-recevoir destinée à prévenir les poursuites téméraires : telles étaient les conséquences de ces règles différant entre elles tant par les textes d'où elles dérivaient que par leur portée d'application, bien qu'elles aient été à tort confondues parfois dans les arrêts. Or, le décret de 1870 ne vise expressément que la seconde. Il est muet quant au principe de la Séparation des pouvoirs administratif et judiciaire ; il faut en conclure qu'il n'entend pas y apporter de dérogations. Il rend toute liberté à l'autorité judiciaire quant aux poursuites contre les fonctionnaires, mais seulement dans les limites de sa compétence ; les tribunaux ne sont pas plus qu'auparavant autorisés à apprécier ou interpréter les actes administratifs. Cette doctrine, maintenue par le Tribunal des conflits en de nombreux arrêts (Confl., 29 décembre 1877, Viette; 15 décembre 1883, Dezétrée; 5 juillet 1884, Vimont; 15 février 1890, Vincent; 3 décembre 1892, Roudière; 18 février 1893, Tubœuf) a été adoptée « par les cours d'appel en général (Boui^es, 10 février 1879, D.79.2.164; Rennes, 8 décembre 1879, D.80.2.200). La chambre civile de la Cour de cassation ne s'est pas prononcée formellement sur la question ^, mais une solution semblable à celle du

1. 5ic Laferrière, Juridiction administrative^ t. I, p. 645 AucoCf 1. 1, p. 756 et suiv^ Blanche, le Droite 24 janvier 1875. Hauriou, op. Cl/., p. 172. Dareste, op. cit,^ p. 519.

2. Dans deux affaires concernant des préfets, elle a consacré la compétence des tribunaux judiciaires en se plaçant snr un autre terrain; elle déclara qu*eQ posant Tacte incriminé,

Tribunal des conflits a été donnée par la chambre criminelle (Cass., 9 décembre 1880, D.80. 1.473) et par la chambre des requêtes (Cass., 26 janvier i881,D.81.1.49).

20. — En somme, une distinction fondamentale ^ s^mpose entre la faute personnelle du fonctionnaire qui relève des seuls tribunaux judiciaires, même si elle est commise à Toccasion ou dans Texercice des fonctions, et Tactedela fonction, Tacte administratif même illégal ou vicié dans sa forme, dont la connaissance est réservée à Tadministration. La ligne de démarcation sera parfois difficile à tracer entre la faute administrative et la faute personnelle; là où il y aura doute, il appartiendra au Tribunal des confiUts de décider d'après les circonstances de l'espèce.

Si l'acte dommageable constitue de la part du fonctionnaire une faute lourde et caractérisée, une voie défait, undol, la compétence est judiciaire. Ainsi en est-il d'un portier consigne d'une manufacture d'ar^ mes qui, chargé par le commandant directeur de jeter dans les ruQS intérieures de l'établissement des boulettes empoisonnées pour détruire les chiens errants, a attiré un chien pour lui jeter directement une telle boulette (Confl., 13 décembre 1879, Grignoux) ; d'un commissaire de police qui, dans l'exercice de ses fonctions, dit à un ancien magistrat :

le préfet avait agi comme officier de police judiciaire ou avant d*être légalement investi de ses fonctions (Cass., 3 août 1874 et 8 février 1876, D. 76. 1. 389, 292).

1. M. Laferrière {Jaridiction. administrative^ t. I, p. 646) fait remarquer qu*une distinction analogue résulte pour les fonctionnaires de Tordre judiciaire des art. 479 et 483 du Code d^instr. crim., et 505 du Code de procédure civile.

« Le parquet est bien heureux d'être débarrassé d'un magistrat tel que vous » (Confl., 2 avril 1881, Catta) ; d'un conducteur des ponts et chaussées détériorant le véhicule d'un particulier dont il n'était pas endroit de faire usage (Confl., 24 novembre 1894, SsiSroy) ; d'un maire qui, sans attendre le prononcé d'office par le préfet de la démission d'un conseiller municipal ayant manqué à trois convocations successives, expulse lui-même ce conseiller de la salle des séances (Confl., 15 décembre 1883, Dezétrée). Dans tous ces cas, l'administrateur a fait l'acte sien, il y a faute personnelle'. A fortiori en est-il de même quand il y a délit ; la perpétration d'un acte délictueux ne peut en effet jamais rentrer dans les attributions légales d'un fonctionnaire (Bourges, 10 février 1879, D.79. 2.164).

Au contraire, l'acte est-il impersonnel et révèlet-il moins l'homme avec ses passions ou ses faiblesses que l'administrateur sujet à erreur, il demeure administratif, tout irrégulier qu'il puisse être, et échappe par suite à la compétence des tribunaux. Il faut évidemment qu'il y ait un acte administratif, c'està-dire un acte rentrant dans les attributions d'un administrateur quelconque, sans quoi c'est une simple voie de fait et une faute personnelle (Confl.,

1. Sic Bordeaux, 7 mai 1895, D. 96. 2. 63. Si Tagent subalterne poursuivi déclare avoir exécuté passivement les ordres de son supérieur hiérarchique, les art. 114 et 190 du Code pénal considèrent ce dernier comme seul responsable et punissable; mais il y a tendance à ne pas appliquer ces articles en matière de poursuites en dommages -intérêts (Confl., 15 février 1890, Vincent).

32 DROIT ADMmiSTRATIF SUPPLÉMENT

15 février 1890^ Vincent) ; mais, ce caractère une fois acquis, le fait que Tacte est vicié dans sa forme, entaché d'excès de pouvoir ou d'illégalité, n'a pas pour effet nécessaire de le transformer en une faute personnelle engageant la responsabilité civile de son auteur (Confl., 15 décembre 1877, de Roussen). Les tribunaux n'en pourraient connaître, ni avant son annulation, car ils ne sont pas régulateurs des compétences administratives, ni même après, car l'annulation par le Conseil d'État prouve l'existence d'une faute exclusivement administrative, d'un excès de pouvoir, non d'un abus de pouvoir dégénérant enfante personnelle (Confl., 5 mai 1877, Laumonier Carriol) . Pour que la compétence judiciaire puisse se rencontrer ici, il faut que la faute administrative soit tellement lourde qu'il y ait fait personnel de l'administrateur : tel était le cas, a dit le Tribunal des conflits, d'un sous-préfet qui, présidant les opérations du recrutement, a négligé, contrairement aux prescriptions de la loi, de s'assurer que le nombre des numéros mis dans l'urne était égal à celui des jeunes gens appelés à tirer au sort (Confl., 19 novembre 1881, Boucher).

21 . — Sil'acteadministratif dommageable n'engage pas la responsabilité de son auteur vis-à-vis de la victime, cette dernière a-t-elle un recours en indemnité et contre qui ? L'État est parfois, nous le verrons, (i/i/ra, chapitre des Dettes de VÉtat) déclaré responsable des faits dommageables résultant de la mauvaise organisation du service ou même de la faute précise d'un agent déterminé ; mais il ne l'est pas en principe quand le fonctionnaire encourt une respon-

GARAIiTIE PERSONNELLE DES FO^CaTIONNAIRES 33

sabilité persounçUe ou, quoique dans Texei^cioe de ses fonctions, en a. méconnu Tesprit.: L'art. 1384, G. civil, e^t inapplicables l'État; la jurisprudence en fait au. conti;ipre application aux communes en cas de faute de leurs préposés.

Article II. — Poursuites contre l^s. ninUtres.

(Duf., t. VII, n*' 115.)

22. (N^ 115.) — Les règles que nous venons d'exposer d*après le Décret du 19 septembre 1870 s'appliquent évidemment, parmi les membres de la hiérarchie administrative, à ceux-là seuls que visait l'art. 75 de la Constitution de Van YIIL Elles sont donc inapplicables au chef d^ l'État et aux ministres. En ce qui concerne le premier, il nous suffira de dire, qu'irresponsable civilement à raison de ses fonctions, il encourt une responsabilité criminelle en cas de haute trahison seulement : il est mis en accusation par la Chambre des députés et jugé par le Sénat (loi du 16 juillet 1875, art. 12). Quant aux ministres, en dehors de la responsabilité ministérielle d'ordre politique et constitutionnel dont nous n'avons pas à nous occuper ici, peuvent-ils être déclarés responsables à raison de faits délictueux ou préjudiciables commis dans l'exercice de leurs fonctions, alors qu'ils le sont certainement, comme toutes autres personnes, s'ils ont commis de tels faits en dehors de leurs fonctions? La réponse comporte des distinctions.

23. — 1*" Au point de vue pénal, la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 porte dans son art. 12 que

DbOIT ADMDfUTBATTF. — ScPPlJlfBNT. 3

les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés pour crimes commis dans Texercice de leurs fonctions. En ce cas ils sont jugés par le Sénat. Il résulte de là que la compétence du Sénat n'existe qu'en cas de mise en accusation par la Chambre des députés. A défaut d'une telle initiative, la^juridiction criminelle ordinaire peut connaître même des crimes commis dans l'exercice des fonctions ministérielles (Cass. 24 février 1893, S. 93.1.217) ^; c'est ainsi qu'en 1893, un ancien ministre des travaux publics a été traduit en cour d'assises sous l'inculpation de corruption dans l'exercice de ses fonctions.

Faut-il appliquer la même solution aux simples délits correctionnels commis par les ministres comme tels? Non, adit le 4 mai 1882 M. Devès, ministre de la justice, devant la Chambre des députés, la responsabilité des ministres n'est pas engagée en pareil cas, faute de texte. De ce silence de la loi on devraitconclure seulement, ce nous semble, à la compétence exclusive des tribunaux judiciaires, à moins qu'avec

1. SicEvLg. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n^* 609 et suiv. ; Laferrière, 2* édition, t. I, p. 656; Dareste, La justice administrative en France, 2* édition, p. 520; Déclarations à la Chambre des Députés, 16 novembre 1880 et 12 janvier 1893; Hauriou, 3* édition, p. 409, note 1 . — Co/i/crDucrocq, Cours de droit administratif, 1^ édition, t. III, n® 1033, qui n^admet la compétence judiciaire que pour des faits sans rapport avec les fonctions minis^ térielles. — En tous cas, un ministre étant poursuivi devant la cour d'assises pour crime de droit commun, le conflit ne saurait être élevé : outre que l'ordonnance de 1828 en interdit Télévation au grand criminel, il n'y aurait pas ici de prérogative du Pouvoir exécutif à défendre.

M. Laferrière, 1. 1, n^ 656 ^ et suivant la conception des pablicistes anglais, on entende par crime ministériel, dans l'art. 12 de la loi constitutionnelle, tout fait coupable préjudiciable à la chose publique, auquel les pouvoirs politiques, chargés d'accuser et juger les ministres, attacheraient cette qualification. 24. — 2^ Les actes des ministres comme tels peuvent blesser des intérêts privés; engagent-ils •lors leur responsabilité civile vis-à-vis des particuliers lésés? La Constitution de 1875 est muette et les textes législatifs ou constitutionnels (L. 27 mai 1791, art. 31; 10 vendémiaire an IV, art. 13. Constitution 4 novembre 1848, art. 98) sont abrogés qui autorisaient de telles poursuites de la part des citoyens contre les ministres en lès faisant dépendre d'une autorisation préalable des Chambres. La question reste douteuse. Certains auteurs déduisent du silence de la loi l'assimilation complète au point de vue civil des ministres aux autres fonctionnaires; ils invoquent dans le même sens le texte du décret du 19septembre 1870 qui rapporte formellement <( toutes les dispositions législatives quelconques entravant les poursuites dirigées contre des fonctionnaires publics de tout ordre ^ ». D'autres, au contraire, cherchent

1. SicM, Ribot à la Chambre des Députés, /ourna/ Officiel, 17 novembre 1880, p. 11162 ; Garraud, Traité de droit pénal, p. 479; Simonei, n« 283; Hauriou, 3*» édition, p. 409.

2. Batbie, Droit public et administratif, t. III, n^ 272 ; Ducrocq, op. cit,, t. III, n<> 1033; Dareste, op. cit., p. 520; Lacanal, Revue générale d'administration, ISBi, t. I, p. 44; Hauriou, 3* édition, p. 410; Garraud, t. II, n*>46; Sorel sur Mangin, Traité de r action publique et de V action civile, i. II, n» 243, note.

l'esprit de notre législation soit dans des textes aujourd'hui abrogés, soit dans les divers projet&deloi élaborés de 1832 à 1837 sur la responsabilité ministérielle; ils n'admettent les tribunaux à connaître d'une action civile contre un. ministre que sur renvoi opéré soit . par le Sénat constitué en haute cour de justice, soit par la Chambre des députés exei>çant le droit d'accusation *.

Quoi qu'il en soit, et dans l'une ou l'autre opinion, le tribunal judiciaire pourrait être dessaisi sur conflit toutes les fois que l'action civile serait basée non sur une faute personnelle ou un acte délictueux du ministre mais sur un acte administratif. Aucune raison ne justifierait la non application à la matière de la règle générale, et la jurisprudence l'a formellement reconnu (Gonfl. 5 mai 1877, Laumonier Carriol; Sic Paris, 29 janvier 1876, D. 76.2.41).

25. — 3® L'État, quand il a éprouvé un préjudice par la faute d'un ministre, peut-il agir contre lui en réparation civile ? L'affirmative est certaine comme principe, car la concussion d'un ministre produit un mal matériel en même temps que moral, un dommage appréciable qui doit être réparé. Elle est consacrée par des textes dans le cas spécial de dépassement de crédits (L. 25 mars 1817, art. 151, 152; 15 mai 1850, art. 9 ; D. 31 mai 1862, art. 41, 42). Mais comment ramener ce principe à exécution?

1. MangiQ, De Vaction publique^ t. II, p. 13 ; Faustin Helie, Traité de V instruction criminelle^ t. II, p. 424, 427; P. Laferrière, Cours de droit public et administratif, t. I, p. 133 ; E. Laferrière, Juridiction administrative^ 2« édition, t. I, p. 665; Simonet, n<* 284.

Devant quelle jupidiction' traduire le ministre prévaricateur? L'art. 98 *de la Gotistitution de 1848 orga^- Disait une procédure, les tribunaux civils étaientsaisis par un renvoi de rassemblée législative ; mais ce texte est inapplicable aujourd'hui car il a été abrogé par la Constitution du 14 janvier 1852,, art. 43. D'autre part, les propositions de loi déposées sur la matière à la Chambre des députés les 25 juin 1882, 8 novembre 1894, l«r juillet 1895, n'ont pas abouti. Il reste donc qu'en dehors du cas où l'action civile pourrait être jointe à l'action publique intentée contre un ministre à raison d'un crime commis par lui*, le Gouvernement est désarmé, il l'a déclaré formellement d'ailleurs en 1829, 1832 et 1881, en présence d'une simple faute préjudiciable d'ordre administratif imputable à un ministre. Il n'y a pas de procédure organisée ; il n'y a même pas de juridiction actuellement compétente sur la question.

En effet, les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître d'un ordonnancement illégal de dépenses, car c'est là une faute d'ordre essentiellement administratif. Et quant aux juridictions administratives, la Cour des comptes ne juge que les comptables à l'exclusion des ordonnateurs, le Conseil d'État ne pour-

1. Sauf en Hongrie, en Suisse et en Roumanie (Loi 2 mai 1879), les législations étrangères, quand elles admettent le principe de la respcmsabilité civile des ministres [contra Empire allemand, Prusse, Hollande, Suède, Portugal), la considèrent comme un accessoire inséparable de leur responsabilitécriminelle (Grande-Bretagne, Autriche, Norwège, Espagne, Grèce, ÉUts-Unis^ Brésil).

rail être saisi que par un arrêté de débet suivi d'une contrainte contre le ministre, or l'arrêté de débet et la contrainte visent également les seuls comptables ^ .

1. Sic Laferrière, Juridiction administrative^ t. I, p. 672; Simonet, n* 284; Hauriou, 2^ édition, p. 410; Merlin de Thionville, Revue critique, 1890, p. 480.