SANCTION DU PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS. — DES CONFLITS

(Duf., t. m, Bf 577-649.)

26. (No 577.) — Le principe de la Séparatioa des pouvoirs, une fois posé, avait besoin d*étre sanctionné. Des empiétements étaient à craindre de la part d'un des pouvoirs sur le domaine de Tautre, des luttes de compétence entre des auto* rites n'appartenant pas au même ordre. De tels conflits,' proprement nommés conflits (Tattri iitiony sont plus délicats à trancher que les conflits de juridiction qui se soulèvent entre deux autorités de même ordre et sont vidés par leur supérieur com*mun. Le contentieux des conflits d'atti^ibution, les seuls dont nous ayons à parler ici, a un caractère gouvernemental, M. Hauriou (op. ccV, p. 846) dit même un caractère constitutionnel, puisqu'il s'agit de régler les rapports de deux pouvoirs publics. La première question qui se pose est donc ceUe de savoir quelle juridiction suprême sera chargée d'en connattre.

(N** 578, 579.) — Mais, d'autre part, la procédure i suivre en pareil cas a une très grande importance. De même que le principe de la Séparation des pouvoirs dont elle est la sanction, l'institution des con-

flits est surtout dirigée contre l'autorité judiciaire dont le législateur moderne, instruit par Texpérience du passé, redoutait Jes enipiètements et au profit du pouvoir exécutif, autorité politique et administrative. Encore ne fallait-il pas laisser au Gouvernement la possibilité de soustraire arbitrairement, en s'inspirant surtout de la raison d'État, un certain nombre d'affaires aux juges de droit commun, comme cela s'est fait notamment sous le Directoire et dans les premières années de la Restauration. Tel a été le but poursuivi par l'ordonnance du 1®' juin 1828 encore en vigueur aujourd'hui. Signalons de suite entre ses dispositions celles par lesquelles elle reconnaît aux seuls préfets le droit d'élever le conflit et interdit de recourir à ce procédé tant après une déci&ion en dernier ressort qu'en matière criminelle.

27. (N^ 584.) -r L'ordonnance de 1828 ne «'occupe que du conflit positif qui se produit lorsque l'autorité administrative revendique un litige dont est saisi un tribunal judiciaire. C'est en effet le plus important, car il met en jeu directement le principe de la Sépa-ratioil des pouvoirs. Aus&i les règles à &uivre pour sa solution diffèrent-elles absolument de celles d'un débat 'ordinaire, l'État y intervient^id comme puissance'publique et l'affaire se juge-t-elle en dehors des parties privées. Mais il y a aussi un conflit négatif possible quand les autorités administrative et judiciaire se déclarent respectivement incompétentes dans la même affaire. La difficulté ici ne présente pas d'importance constitutionnelle et l''État n'y à Micun rôle à jouer ; c'est une affaire' contentieuse

ordinaire, le fait d'un particulier qui réclame un juge. Nous examinerons successivement ces deux sortes de conflits.

Article I. — Tribunal des Conflits.

(Duf., t. III, n^ 578, 580-583.)

28. (Nû« 578, 580-583;) — D'après la loi des 7-14 octobre 1790, l'autorité chargée de régler les conflits était le roi en conseil des ministres*. L'art. 27 de la loi du 24 fructidor an III confiait de même la décision en ces matières au Directoire, qu'il laissait libre d'en référer au législateur en cas de besoin. Cette mission passe ensuite au Conseil d'État en vertu de Tart. H du décret du 5 nivôse an VIII, c'est-à-dire que le chef de l'État statue désormais sur les conflits en Conseil d'État. Telle est la règle que conisacre encore l'ordonnance du 1^^ juin 1828 et qui a été appliquée en France jusqu'à la Constitution du 4 novembre 1848, art. 89, puis à compter de la Constitution de 1852 jusqu'à la loi du 24 mai 1872. En 1848 et en 1872, le Conseil d'État a été investi d'un pouvoir propre comme tribunal administratif, il n'y

1. Telle était déjà la règle sous Tancien régime, le roi pouvant, sans que Texercice de ce droit fût soumis à aucune règle, casser les arrêts des Parlements entachés d'excès de pouvoirs et évoquer les affaires devant son conseil. Voir A. des Gilleuls, Dcf évocations dans Vancien drx^it et des conflits d'attributions dans le droit intermédiaire, A l'étranger, des juridictions analogues à notre Tribunal des conflits existent en Saxe, en Prusse et en Bavière. L'Espagne, l'Italie, l'Autriche et le Wurtemberg remettent le jugement des conflits au souverain en Conseil d'État ou au tribunal administratif supérieur. Au contraire, en Angleterre et aux États-Unis, le pouvoir judiciaire fixe souverainement les limites de sa compétence.

42 DHOIT ADMINISTRATIF SUPPLÉMENT

a plus de justice retenue au profit du chef de TÉtat ; le Conseil d'État ne peut plus connaître des conflits d'attribution entre les autorités administrative et judiciaire. Il a donc fallu créer une autre juridiction : c'est le Tribunal des conflits dont, sous l'empire de la Constitution de i852, M. Dufour regrettait la disparition (n^ 583) et que la loi du 24 mars 1872 a reconstitué en en perfectionnant quelque peu Torganisation.

Le Tribunal des conflits comprend comme membres : i" le ministre de la justice, président ^ ; 2"* trois conseillers d'État en service ordinaire nommés par leurs collègues; 3^ trois conseillers à la Cour de cassation désignés aussi par leurs collègues ; 4^ enfin deux membres titulaires et deux suppléants élus par la majorité des juges précédemment indiqués^. Les membres du Tribunal sont élus pour

1. Contre la présidence ainsi accordée au* ministre de la justice on a objecté qu'il y avait là un moyen injuste de rompre, au profit de 1 ^Administration, l'équilibre des éléments judiciaires et administratifs, que, dans tous les cas, la présence d'un ministre dans une pareille juridiction avait quelque chose d'insolite et d'inexplicable. M. Laferrière {Juridiction administrative^ t. I, p. 25] répond non sans raison que, si le contentieux des conflits a un caractère gouvernemental, si le Tribunal doit régler les rapports de deux pouvoirs publics, le ministre représentant l'autorité gouvernementale y avait sa place toute marquée. — Au moins, d'après la loi du 24 mars 1872, art. 25, la vice-présidence du Tribunal des conflits n'appartient plus, comme sous l'empire de la loi du 4 février 1850, au ministre de l'Instruction publique, mais à l'un des autres juges élus par ses collègues au scrutin secret et à la majorité absolue.

2. Ce dernier élément du Tribunal n'existait pas d'après la loi de 1850.

trois ans et indéfiniment rééligibles (L. 24 mai 1872, art. 25, §1,3). Pour toutes les autres règles relatives à Torganisation des conflits, le règlement du 28 octobre 1849 et la loi du 4 février 1850 sont remis, sauf modifications, en vigueur par Tart. 27. Ainsi les fonctions du ministère public sont confiées à deux commissaires du Gouvernement et à deux substituts nommés annuellement par décret, avant Tépoque fixée pour la reprise des travaux du Tribunal. Des conmiissaires et des substituts, Tun est pris parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'État, l'autre dans le parquet de la Gourde cassation (L. 4 février 1850, art. 6). Le Tribunal est complété par Tadjonction d*un secrétaire gre£Ser nommé par le ministre de la justice (Règl. 28 octobre 1849, art. 5).

29. — Le Tribunal n'est pas permanent, il se réunit sur la convocation du ministre de la justice et ne peut délibérer qu'au nombre de cinq membres présents au moins ; les juges suppléants sont appelés, le cas échéant, pour compléter ce chiffre (L. 24 mai 1872, art. 25, § 4. Règl. 1849, art. 1«'). Pour chaque affaire, un rapport écrit est dressé et un membre du ministère public donne ses conclusions. Rapporteur et commissaire du gouvernement ne peuvent être pris dans le même corps (L. 1850, art. 4, 7). Le rapporteur est désigné parle ministre de la justice aussitôt après l'enregistrement des pièces au secrétariat du Tribunal. Les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation présentent valablement des mémoires et des observations (Règl. 1849, art. 4).

Le rapport est lu en audience publique. Sont ensuite entendues les observations orales présentées par les

avocats des parties, s'il y en a, et les conclusions, du commissaire du Gouvernement. Les art. 88 et suivants du Code de procédure civile sur la police des: audiences s'appliquent. Lès décisions sont fnotivées et mentionnent les noms des juges y ayant concouru ; elles sont signées, non par le chef de TÉtat, ce qui donnerait au contentieux des conflits le caractère de justice retenue, mais par le président (ou le vic^ président), le rapporteur etle secrétaire. (Règl. 1849, art. 9, 41).

Article II. — • Conflit positif.

(Duf., t. m, no» 585-641.)

30. (N** 585.) — La procédure du conflit a pour but de défendre le contentieux administratif et gouvernemental contre les empiétements du pouvoir judiciaire et d'autoriser le pouvoir exécutif à revendiquer d'autorité la connaissance d'une affaire actuelment. soumise à un tribunal. ordinaire K II faut donc supposer un tribunal judiciaire déjà saisi. Le pouvoir exécutif élèvera le conflit, c'est-à-dire obligera, par un acte de puissance publique, les juges à sur-

1. Le conflit n'existe pas au profit de l'autorité judiciaire. En cas d'empiétement de rautorité administrative sur le domaine judiciaire, ni les particuliers ni les tribunaux n'ont qualité pour élever le conflit. Le Conseil d'État, après quelques hésitations, l'a : reconnu dès longtemps (Conseil d'EUt, 3 juillet. 1821, Tribunal Saint-Lô). L'art. 26 de la loi du 24 mars 1872, pas plus que l'art. 47 de la loi du 3 mars 1849, n*a fait exception à cette ï^ègle; il autorisé seulement les ministres à élever le conflit devant le Conseil d'État i^la-

seoir sur la question tant que le Tribunal des conflits n'aura pas statué et réglé la compétence.

(N"" 586.) — Sans doute le ministère public près le tribunal judiciaire auquel est soumise une question administrative doit demander qu'elle soit renvoyée à Fautorité compétente. Mais cela ne constituait pas une protection suffisante pour l'Administration. Celle-ci peut en principe, soit d'ofiBce, soit sur avertissement du procureur (Arr. 13 brum. an X, art. 2), élever le conflit, alors même qu'elle n'est pas partie à l'instance ou que, partie, elle a plaidé en vain l'incompétence, alors même que des conclusions ont été déposées en ce sens par le ministère public et rejetées. Elle ne fait pas acte de plaideur opposant une exception d'incompétence ; elle agit comme puissance publique.

Les règles de procédure relatives au conflit constituent des garanties sérieuses pour les particuliers. Elles ont été posées par l'arrêté du 13 brumaire an X et les ordonnances des 12 décembre 1821 et 1®^ juin

tivement aux affaires dont ce dernier voudrait connaître et qui relèveraient uniquement de Tautorité ministérielle. — Aucun préjudice du reste ne résulte de cette impossibilité pour les tjribunaux d'élever le conflit. Ils ne pourraient en effet exercer ce droit que sur réquisition d'une partie et celle-ci n'a qu'à porter devant eux l'affaire dont, suivant elle, la jurisprudence administrative est saisie à tort pour que l'administration se trouvé dans la nécessité d'élever elle-même le conflit si le tribunal judiciaire se croit compétent.

§ I. Dans quel cas le conflit peut-il être élevé?

(Duf. t. III, n~ 587^5.)

31. (N^ 596.) — I. Juridictions devant lesquelles il peut Vêtre et pour quelles causes. — S'il faut nécessairement qu'un tribunal judiciaire soit saisi pour qu'il puisse être élevé ^ le conflit ne le serait pas valablement devant toutes les juridictions. L'ordonnance du 1®^ juin i828 en écarte expressément quelques-unes à raison des abus qu'avait faits de l'institution des conflits le Gouvernement dans les premières années de la Restauration. Mais son énumération n'est pas limitative : certains autres tribunaux ne comportent pas davantage l'élévation du conflitt faute, pour les formes de la procédure, de pouvoir s'appliquer.

(N**» 587, 588.) — 1° Le conflit « ne sera jamais élevé en matière criminelle » (Ord. 1828, art. 1®''). Il ne le sera pas en cette matière, sur le fond du procès d'abord, ce qui va de soi, l'autorité administrative n'ayant pas qualité pour prononcer des peines criminelles, ce qu'il était cependant utile de dire en 1828 par allusion aux abus de la jurisprudence antérieure. Il ne le sera même pas quant aux questions préjudicielles dont la connaissance appartiendrait de droit à l'administration active ou à une juridiction administrative. Contrairement donc à la thèse soute-

1. La procédure du conflit d'attribution ne saurait évidemment être employée en cas de conflit de juridiction entre autorités administratives diverses.

D06 par M. Dufour au n^ 588, on se prononce aujourd'hui généralement pour la compétence absolue des tribunaux criminels, on leur reconnaît le droit de faire toutes espèces de vérifications d'ordre administratif ou politique si elles sont rendues nécessaires par l'accusatien. L'autorité judiciaire a, dit-on, pour le prononcé des peines crimineUes, plénitude absolue de juridiction et, d'ailleurs, les débats criminels, une fois commencés, ne comportent pas les interruptions et sursis qu'exigerait le renvoi des questions préjudicielles (G. inst. cr., art. 353) ^

(N~ 589, 590.) — 2° Le conflit, ajoute l'art. 2 de l'ordonnance de 1828, « ne peut être élevé en matière correctionnelle que dans les deux cas suivants : 1^ lorsque la répression du délit est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative (en matière de contravention de grande voirie par exemple) ; 2® lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépend d'une question préjudicielle dont la connaissance appartiendrait à l'autorité administrative u. Au second cas, le conflit porterait sur la question préjudicielle seulement. Telle serait l'hypothèse où un fonctionnaire, poursuivi en responsabilité personnelle devant l'autorité judiciaire, soutiendrait qu'il y a, dans le fait à lui reproché^ un acte administratif et une faute de service, non un délit personnel (Confl., 26 juillet 1873, Pelletier).

Mais les deux cas prévus ainsi par l'art. 2 de l'ordonnance sont les seuls, semble-t-il, où le droit de conflit puisse jamais s'exercer. Si l'on veut donc expliquer

K Sic Laferrière, Juridiction administrative y t. I, p. 572.

la formule restrictive de ce texte sans y Voir, ce qui parait difi&cile à admettre^ une simple inadvertance de ses rédacteurs, il faut refuser à Fadministration la possibilité d'élever le conflit quand, devant le juge correctionnel, faction publique a pour but d'assurer une sanction pénale à un acte administratif réglementaire ou individuel quelconque, à un arrêté préfectoral par exemple relatif à l'exploitation et à la police des chemins de fer. Le tribunal judiciaire aura pleine capacité pour interpréter cet acte et en apprécier la légalité ; ce droit est inhérent à la fonction d^un tribunal de répression. (Cass., 2 mai 1873, Bizetzky).

(N^ S91 .) — Les restrictions signalées au droit d'élever le conflit en matière criminelle et correctionnelle ne s'appliquent qu'à l'égard de l'action publique. En ce qui concerne au contraire l'action civile en dommages-intérêts, le fait qu'elle est jointe à l'action publique devant les tribunaux de répression n'en change pas la nature et par suite, quand le principe de la Séparation des pouvoirs est en jeu, le conflit peut être élevé (Confl., 22 décembre 1880, Roucanières) ^ . Cette dernière décision considère même comme ne rendant pas la matière criminelle au sens de l'ordonnance de 1828, art. l®'^, et ne mettant pas dès lors obstacle à l'élévation du conflit, la plainte formée par un particulier devant le juge d'instruction, conformément à l'art. 63 du Code d'inst. crim., avec constitution de partie civile.

1. Bien mieux, quand une poursuite correctionnelle a lieu sur citation directe de la partie lésée, il n'y a là, d'après lart. 183, C. inst. crim., qu'une action civile tenant lieu de plainte. Le conflit peut donc être élevé et arrête la poursuite.

(N*»« 592, 593, 595.) — 3<> La jurisprudence na pas admis qu'on pût élever le conflit devant les tribunaux de simple police. Le procureur de la république, a-t-elle dit, doit, d'après l'ordonnance de 1828, intervenir dans la procédure, et le maire ou le commissaire de police jouant le rôle de ministère public en simple police n'est pas assimilable au procureur. Une solution semblable a été appliquée, en matière de contestations privées, aux tribunaux de commerce, aux juges de paix, aux conseils des prudhommes, aux jurys d'expropriation. Devant ces diverses juridictions, il n'y a pas de ministère public pouvant remplir les formalités prescrites par l'ordonnance.

32. (N** 594.) — En définitive, donc, l'élévation du conflit n'est possible que devant les tribunaux civils, les cours d'appel (elle ne l'est pas, nous verrons bientôt pourquoi, devant la Cour de cassation) et devant le président du tribunal statuant en référé. En ce qui concerne celte dernière juridiction, la question a été controversée, mais la solution affirmative, justifiée par M. Dufour au n*' 594, a été adoptée de nouveau en ces dernières années par la jurisprudence (Confl., 27 janvier 1883, Muller).

33. (N<>« 597, 598.) — Il est bien entendu d'ailleurs que seule une réclamation de compétence de la part de l'autorité administrative peut justifier l'élévation du conflit. Cette règle n'avait pas toujours été observée au début du siècle. Aussi Fart. 3 de l'ordonnance de 1828 interdit-il d'élever le conflit à raison de l'inaccomplissement, dans une affaire soumise aux tribunaux judiciaires, d'une formalité

Droit éJommmmAnw, — Sumiionrr. 4

essentielle prescrite par la loi et dans laquelle inter^ vient Tadministration. En pareil cas, il y a vice de procédure, non incompétence. Il est du devoir du tribunal saisi de repousser la demande non régulièrement introduite ; mais le conflit ne peut être élevé. L'ordonnance le dit expressément : i^ à Tégard d'une poursuite dirigée contre un agent du Gouver^ nement sans que Tautorisation préalable exigée par l'art. 75 de la Constitution de Tan VIII ait été obtenue (depuis le Décret du 19 septembre 1870, il n'y a plus à tenir compte de cette disposition) ; 2^ à l'égard des contestations judiciaires dans lesquelles figure une commune ou un établissement public qui n'a pas été autorisé à plaider par le Conseil de préfecture. A ce deuxième point de vue, le texte s'applique encore.

34. (N*^* 599-602.) — II. Jusqu'à quel moment de r instance le conflit peut-il être élevé? — Le conflit peut être élevé à tout moment de la procédure ; mais le principe de la chose jugée doit s'imposer même en notre matière et il constitue, le cas échéant, un obstacle insurmontable à l'exercice par l'administration de son droit. Aussi l'art. 4 de Tordonnance de 1828 déclare-t-il qu' «il ne pourra jamais être élevé de conflit après des jugements en dernier ressort ou acquiesces, ni après des arrêts définitifs ». Les jugements et arrêts ainsi visés sont d'ailleurs uniquement ceux qui mettent fin au litige en statuant sur le fond à l'exclusion des décisions simplement préparatoires ou interlocutoires (Conseil d'État, 7 avril 1869, Sidi Moham-

med') et a fortiori des jugements sur la question de compétence (Confl., 15 décembre 1883, Dezetrée. Casa., 7mail884, D. 84, 1,220). L'acquiescement et aussi la transaction (Confl., 31 octobre 1885, Trochet) mettent fin au litige tout comme un jugement et par suite font obstacle au conflit, sauf à lautorité judiciaire à en apprécier, s'il y a lieu, les effets.

(N*> 603, 605,) — Une fois le jugement rendu en première instance, le conflit ne saurait être élevé pendant les délais d'appel. Cette solution résulte nécessairement, quoique a contrario^ de Fart. 4 § 2 de Tordonnance de 1828. Et, généralisant cette solution, il faut l'appliquer aux jugements par défaut tant qu'il n'a pas été formé opposition. Mais dès que Tun ou l'autre de ces modes de réformation a été employé ', remettant en question le fond

1. Seulement un jugement ordonnant une mesure d'instruction, une expertise par exemple, peut statuer en même temps sur le fond du droit, poser définitivement le principe de la responsabilité d'un dommage. 11 ne peut plus alors être élevé de conflit sur ce point après son prononcé (Confl., 29 novembre 1890, de Noireterre).

Au cas où il y aurait difficulté sur le point de savoir si une décision a épuisé ou non le litige, ce serait à Tautorité judiciaire d'interpréter cette sentence et de dire si la chose jugée en doit résulter.

2. Il faut qu'il Tait été régulièrement. Si Tappel n'est pas recevable, l'affaire est définitivement jugée et il n'y a pas de conflit possible (Confl., 6 décembre 1884, Lacombe Saint- Michel). Au cas de tierce opposition formée contre un arrêt définitif, le déclinatoire préparatoire à l'arrêté de conflit ne peut être présenté par le préfet tant que la tierce opposition n*a pas été déclarée recevable : jusque là, en effet, l'arrêt conserve l'autorité de la chose jugée (Confl., 12 décembre 1896, Mohamed ben Lakdar).

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même de l'affaire, le conflit est possible, notamment devant la Cour d'appel, qu'il ait été élevé irrégulièrement (Confl., 24 mai 1884, Sauze)oune l'ait pas été du tout en première instance (Ord. 1828, art. 4),

Ajoutons cependant avec l'art. 8 de l'ordonnance de 1828 que, même après le jugement sur le fond, le conflit pourrait encore être élevé s'il avait été statué par le tribunal avant l'expiration des délais accordés à l'administration pour remplir les formalités nécessaires de la procédure. Une peut dépendre des magistrats de priver, par un empressement abusif, l'autorité administrative d'une prérogative aussi importante.

(N^ 604.) — De ce que le conflit est impossible après un jugement en dernier ressort il faut nécessairement conclure, avec la jurisprudence, qu'il ne peut être élevé devant la Cour de cassation. Elle ne constitue pas en effet un degré de juridiction et ne connaît que des sentences rendues en dernier ressort. Seulement la décision à elle déférée est-elle cassée, le conflit est valablement élevé devant la juridiction de renvoi.

§ IL Formes dans lesquelles le conflit est élevé

et réglé.

(Duf., t. m, no» 606-641.)

35. (No» 606-608, 610.) — I. Autorité qui V élève. — Le préfet a seul le droit d'élever le conflit, à l'exclusion même du ministre, son supérieur hié-

SÉPABAHON DB8 POUVOIRA — DES CONFLITA 53

rarchiqiie. Telle est la règle posée par l'arrêté consulaire du 13 brumaire an X, et confirmée par Tordonnance de 1828. A Paris, chacun des préfets, de la Seine et de police, est investi de cette prérogative pour les matières placées dans ses attri*butions (Ord. 18 décembre 1822 et *«' juin 1828). Elle est reconnue par le texte aux préfets des départements, et par la jurisprudence aux préfets maritimes (Confl., 17 janvier 1874, Ferrandini). Les gouverneurs des colonies, à Texclusion des chefs de service depuis le décret du 5 août 1881, Texercent aux colonies dans les formes et les hypothèses indiquées par l'ordonnance de 1828; depuis la même date encore, c'est le Tribunal des conflits qui statue comme pour les conflits élevés en France. Toutes les personnes précitées exercent leur droit, que Tadministration soit ou non en cause, de quelque façon qu'elles aient été averties de Texistence du htige soumis à l'autorité judiciaire. Un arrêté de conflit serait d'ailleurs régulier, fût-il signé par le secrétaire général de la préfecture, s'il est établi d'une façon certaine que ce fonctionnaire a agi en vertu d'une délégation à lui donnée par le préfet (Confl., 8 décembre 1894, Poirrier).

36. (No 609.) — Parmi les divers préfeU en France, celui-là seul, en une espèce donnée, est compétent pour élever le conflit dans le département duquel siège le .tribunal saisi de l'affaire en première instance. Peu importe que, par suite de l'appel ou du renvoi après cassation, là juridiction saisie de la question au mon;ient où il agît soit située dans un autre département. Même alors, il a seul qualité

5i DROIT ADMINISTRATIF SUPPLÉMENT

pour proposer le déclinatoire devant le tribunal d'appel ou de renvoi, ne l'eût-il pas fait en première instance {Gons. d'État, 13 décembre 1861, Thiboust; 30 avril 1868, Guillemet; Cass., 7 mai 1884, D. 84, 1,220).

37. (N<* 611.) — IL Formes requises pour V élévation du conflit. — Avant Fordonnance de 1828, le préfet arrêtait brusquement la procédure devant le tribunal judiciaire en prenant un arrêté de conflit. L'art. 6 de l'ordonnance exige au contraire, à peine de nullité de son intervention, qu'il commence par présenter un déclinatoire d'incompétence et ne prenne son arrêté qu'en cas de refus par le tribunal de se dessaisir.

(No« 612-616, 620-622). — Dès lors donc qu'un préfet estime qu'une question portée devant un tri* bunal de première instance ^ est de la compétence administrative, alors même que, l'administration n'étant pas en cause, le défendeur n'oppose pas l'exception d'incompétence, il adresse au Procureur de la République un mémoire ^ concluant au dessaisissement du tribunal et précisant la disposi-

1. Le déclinatoire constitue également une formalité préalable essentielle en appel, alors qu'il n'a pas été proposé en première instance, qu'il Ta été irrégulièrement, que, régulièrement présenté, il a été rejeté par le tribunal, ou même qu'ayant été admis, il n'est pas suivi, sur l'appel formulé par une partie, de l'arrêté de conflit dans le délai de quinzaine imparti par l'art. 8 de Tordonnance de 1828 (Confl., 13 novembre 1875, de Ghargère). Nous rappelons que le conflit ne peut être élevé devant la Cour de cassation.

2. Aucune forme précise n'est exigée pour ce déclinatoire. Toutefois une simple lettre du préfet au procureur serait insuffisante, l'intention d'élever le conflit y fût-elle exprimée.

tien législative qui motive cette solution. Ce n'est pas là encore un acte d'autorité, puisque le tribunal est libre de ne pas faire droit à la requête. Mais ce n*e8t pas davantage l'acte d'un plaideur, puisque le déclinatoire, tout à fait distinct de l'exception d'incompétence formulée par une partie, devrait être proposé alors même que ladite exception aurait été rejetée (Confl., 13 novembre i875, de Chargère). C'est une injonction, une mise en demeure de se prononcer adressée aux juges. Le Procureur communique le déclinatoire au tribunal et requiert le renvoi s'il croit la demande fondée. Les parties, quoique non en cause sur cette question de compétence, ont le droit de présenter leurs observations. Dans tous les cas, qu'il l'accepte ou le rejette, le tribunal doit rendre un jugement spécial sur le déclinatoire et surseoir à statuer au fond ^ jusqu'à l'expiration des quinze jours impartis au Préfet pour élever le conflit. Statue-t-il de suite sur le fond, sa décision sera non avenue si du moins le con* Ait est confirmé par le Tribunal des conflits (Confl., 8 juillet 1893, Bastide; 12 décembre 1896, fabrique d'Aviemoz) ; et , nonobstant ce jugement, le conflit peut être élevé dans le délai précité de quinzaine (Ord. 1828, art. 8).

(N^ 616-619.) — Dans les cinq jours qui suivront le jugement, le Procureur adresse au Préfet copie de ses conclusions ou réquisitions et de la décision

1. Malgré le déclinatoire, les juges rendent valablement des jugements préparatoires ou d'instruction (Conseil d'Etat, 5 janvier 1860, Avaulée. Cassation, 25 novembre 1879, D. 80, l,a08).

rendue * . La date de l'envoi est consignée sur un registre à ce destiné et qui en fait foi (Ord. 1828, art. 7) jusqu'à preuve contraire (Confl., 31 juillet 1886, Cohen). C'est le point de départ du délai pendant lequel le Préfet peut élever le conflit. Du reste, l'inaction du Procureur pendant plus de cinq jours n'entratne . pas déchéance pour l'Administration : le ministère public ne saurait la priver ainsi de son droit certain (Confl., 9 août 1884, Trombert). En aucun cas le Préfet; ne peut élever le conflit avant qu^une décision au moins implicite ait été rendue sur son déclinatoire : l'arrêté émis prématurément serait irrecevable et devrait être annulé (Confl., 9 décembre 1882, Pâtissier; 22 janvier 1887, Cauvel).

(N»» 612, 618, 641). — Le tribunal admet ou rejette le déclinatoire^. — Au premier cas, il se déclare incompétent et tout est fini en principe. Mais une partie en cause peut ne pas être satisfaite de cette décision et la déférer à la Cour d'appel en signifiant son appel au préfet et à son adversaire. La jurisprudence admet en ce cas, conformément à la thèse

1. L'envoi de ces diverses pièces est nécessaire ppur faire courir le délai de quinzaine de Tari. 8. Une simple lettre au préfet annonçant le rejet du déclinatoire ne serait pas suffisante pour oela (Gonfl., 28 novembre 1885.; John Rose).

2. Mjlme en cas de rejet^ du déclinatoire, le préfet ne peut pas être condamné aux dépens (Confl., 25 juin 1887, Malboz) et, s'il Ta été à tort, le Tribunal des conflits annulera ce chef du jugement, confirma-t-il par ailleurs la thèse du tribunal (Conflv, 15 décembre 1883, Dézétrée). Goitira en ce <\m concerne l'exception d'incompétence présentée «par le priéfet, au nom de l-Étai^ comme plaideur (Confl., 6 décembre .1884, Lacombe Saint-Michel).

soutenue par M. Dufour au numéro 612 et solidement appuyée sur le texte de Fart. 8 de Vordonnance, que le conflit est régulièrement élevé et la cour dessaisie par un arrêté préfectoral pris dans le délai de quinzaine à compter de Tacte d'appel, sans qu'il y ait lieu de présenter un nouveau déclinatoire (Confl., 24 janvier 1888, Foureau). En pratique cependant, les préfets renouvellent souvent cette dernière formalité. — Le tribunal a-t-il rejeté le déolinatoire, le préfet a quinze jours pour tout délai afin de prendre l'arrêté de conflit, s'il estime qu'il y ait lieu de le faire. L'arrêté serait nul s'il était pris plus tardivement ^ .

38. (N<^» 623-625.) — L'arrêté de conflit est un acte d'autorité dont la conséquence sera de dessaisir, provisoirement au moins, l'autorité judiciaire. D'après l'art. 9 de l'ordonnance de 1828, il doit viser le jugement intervenu, l'acte d'appel s'il y a lieu, et reproduire textuellement « la disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du point litigieux » . Mais fort souvent cette insertion textuelle serait impossible, car de nombreux actes échappent par leur nature au contentieux judiciaire, dont la connaissance est attribuée à l'administration^ en dehors de tout texte, par le principe général de la Séparation de9 pouvoirs. La jurisprudence admet donc qu'il est satisfait à la pres-

1. D'autre part, le délai de quincaine étant expiré, le préfet méconnaîtrait Tautorité de la chose jugée en proposant devant les mêmes juges un nouveau déclinatoire pour élever le conflit, s'il était encore rejeté (Confl., 10 février 1883, Pïéfet du Puy-de-Dôme).

cription de Tordonnance quand Tarrêté reproduit les termes des lois des 16-24 août 1790 et 16 fructidor an III fondement du dit principe (Confl., 15 décembre 1883, Fonteny). Le préfet, dans son arrêté, revendique simplement la cause pour Tautorite administrative; il n'a aucun ordre^ aucune injonction à adresser au tribunal et il excéderait ses pouvoirs en déclarant Tautorité judiciaire dessaisie. En revanche, il peut étendre ladite revendication au delà des termes du déclinatoire qu'il avait d'abord proposé.

(N^» 626-628.) — L'arrêté de conflit doit, avec les pièces y visées, être déposé au greffe du tribunal qui a statué sur le déclinatoire, lors même que ce tribunal est actuellement dessaisi (Confl., 12 février

1881, Meslin). Ce dépôt doit, à peine de nuUité, être effectué, sinon pour les pièces (Confl. , 9 décembre

1882, Pâtissier), du moins pour l'arrêté lui-même, dans le délai de quinzaine fixé par l'art. 8 à compter de l'envoi fait par le procureur au préfet de la décision rejetant le déclinatoire (Conseil d'État, 16 mai 1863, Descosse). Il en est donné récépissé sans délai ni frais (Ord. 1828, art. 10, 11). Larégularité du conflit est désormais assurée et l'arrêté déposé en temps utile devra nécessairement produire effet. Il peut d'ailleurs être suppléé à la formalité du dépôt au greffe par la communication directe de l'arrêté de conflit au ministère public près le tribunal dans le même délai de quinzaine (Confl., 6 décemi)re 1884, Lacombe Saint-Michel).

(N^* 629-630.) — Le procureur communique l'arrêté au tribunal réuni dans la chambre du conseil et

requiert qu'il soit sursis à toute procédure judiciaire (Ord. 4828, art. 42). Il y a là pour le procureur une stricte obligation. Quant au tribunal, a-t-il le droit d'apprécier la légalité de Farrêté? Non, certainement, de Topinion unanime, s'il s'agit d'une juridiction devant laquelle le conflit peut être élevé : elle doit se dessaisir purement et simplement, la question de validité de l'arrêté étant, soit quant à la forme, eoit quant au fond, réservée au Tribunal des conflits (Confl., 13 novembre 1875, Chargère; 26 février 1881^ Bacon). Mais on a controversé au contraire à nouveau le point de savoir si une juridiction judiciaire devant laquelle le conflit ne peut être élevé, une juridiction criminelle par exemple, a le droit de ne tenir aucun compte d'un arrêté de conflit qui est inexistant. L'affirmative, adoptée notamment par la Cour de Poitiers dans un arrêt du 19 septembre 1880 (D. 84, 2, 33), peut invoquer de sérieux ai^uments; les règles restrictives du droit pour le préfet de prendre un tel arrêté deviennent surtout inexplicables si les tribunaux doivent s'incliner alors même qu'il y a infraction à ces règles. Cependant le Conseil d'État (7 mai 1871, de Cumont) et le Tribunal des conflits (22 décembre 1880, Taupin) ont maintenu la jurisprudence antérieure contraire, et annulé les décisions judiciaires se refusant à prononcer le sursis requis par le procureur général. M. Dufour, au numéro 630, expose magistralement les motifs qui militent en ce sens.

39. (N^» 631-634.) — Après le jugement qui ordonne le sursis, les pièces sont rétablies au greffe

et le procureur avertit les parties qu'elles peuvent y prendre connaissance de l'arrêté préfectoral et desdites pièces, et envoyer, si elles le jugent utile, un mémoire au Tribunal des conflits (Ord. 1828, art. 13). Ce dépôt dure quinze jours. Passé ce délai, le dossier est adressé au ministre de la justice ^ ; il comprend toutes les pièces : la citation et les .conclusions des parties, le déclinatoire, le jugement de compétence, Farrêté de conflit, le réquisitoire, le jugement de dessaisissement et, le cas échéant, les observations des parties. La date de Tenvoi est consignée sur un registre ad hoc (Ord. 1828, art. 14, et 12 mars 1831, art. 6). Le ministre transmet aussitôt le tout au secrétariat du Tribunal des con* flits où il en est fait un enregistrement immédiat (Règl. 26 octobre 1849, art. 12) et désigne un rapporteur pour l'affaire.

40. (N«» 635, 638.) — IIL Règlement du conflUt. — C'est aujourd'hui au Tribunal des conflits qu'il appartient de statuer en la matière et, comme une prompte solution est nécessaire, il doit le faire dans les deux mois à compter de la réception des pièces au ministère de la justice (ce délai est suspendu pendant les mois de septembre et d*ootobre). Faute d'avoir reçu notification de sa décision avant l'expiration du troisième mois à compter du même point de départ, le tribunal primitivement saisi peut juger l'affaire (Règl. 1849, art. 15).

1. Aucune sanction n'est formulée en cas d'inaccomplissèment par les représentants de Tautorité judiciaire de ces diverses formalités. Surtout il eût été impossible d'en faire découler la nullité de la revendication émise par le préfet.

41. — Dans les cinq jours de leur arrivée au secrétariat du Tribunal des conflits, les pièces sont commnniquées au ministre dans les attributions duquel rentre le service auquel se rapporte le conflit. Dans la quinzaine, le ministre doit rétablir les pièces au secrétariat, en y joignant, s'il le juge opportun, ses observations sur la question de compétence. Les avocats des parties peuvent prendre communication du dossier au secrétariat sans déplacement (Régi. 1849, art. 12 et 13). Les pièces sont ensuite transmise au rapporteur qui, dans les 20 jours à compter de leur remise par le ministre, devra fournir un rapport écrit, puis à un commissaire du Gouvernement appartenant à un autre ordre que le rapporteur, à un des maîtres des requêtes par exemple si le rapporteur est un conseiller à la Cour de cassation. Quand TafFaire est en état d'être jugée, le Tribunal se réunit sur la convocation du ministre de la justice {Ibid.^ art. 8, 14).

[N^ 636, 637.) — L'affaire vient alors en séance publique et débute par la lecture du rapport. Bien qu^il ne s'agisse pas d'un procès ordinaire et que la question, d'ordre public exclusivement, s'agite entre les autorités administrative et judiciaire, en dehors des parties privées, ces dernières sont cependant admises à présenter, non des conclusions, mais des observations orales par l'intermédiaire d'un avocat au Conseil d'État. Le commissaire du Gouvernement est ensuite entendu dans ses conclusions et le Tribunal statue à la majorité des voix (Règl. 1849, art. 8).