CHAPITRE PREMIER

DU CHEF DE l'ÉTAT

(Duf.,t.I, no« 1-120.)

49. (No 1.) — Le chef de l'État, représentant suprême du pouvoir exécutif, porte le titre de Président de la République française (Loi 31 août 1871, art.l^'). Il est élu, à la majorité absolue des suffrages, parles deux Chambres réunies à Versailles en Assemblée nationale, pour une période de sept années. Il est indéfiniment rééligible (Loi const. 25 février 1875, art. 2. Loi 22 juiUet 1879, art. 3). La Constitution n*a pas créé à côté de lui un vice-président. Un mois au moins avant le terme légal du mandat présidentiel, l'Assemblée nationale doit être convoquée pour élire le Chef de l'État, et, en l'absence de toute convocation, eUe se réunit de plein droit le quinzième jour avant ledit terme pour y procéder. En cas de vacance par décès ou démission au cours des sept années, les deux Chambres se réunissent immédiatement et de plein droit, le Conseil des ministres étant, dans cet intervalle très court, investi du pouvoir exécutif (Loi const. 25 février 1875, art. 7; 16 juiUet 1875, art. 3).

Tout citoyen est éligible à la Présidence, à l'exclusion des membres des familles ayant régné sur la France (Loi 14 août 1884, art. 2).

Le chef de TÉtat est irresponsable, sauf le cas de haute trahison. Il ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et doit être jugé par le Sénat constitué en haute Cour de justice (Loi 25 février 1875, art. 6 et 12).

Article I. — AttribnUons du Chef de TÉUt.

(Duf., t. I, no» 1-47.)

50. — L — Le Président a des attributions législatives et constituantes. Il partage avec les membres des deux Chambres le droit d'initiative en matière de lois ordinaires ou constitutionnelles. Il peut prendre part aux discussions législatives à la condition d y intervenir, non pas en personne, mais par l'intermédiaire d'un ministre ou d'un commissaire du gouvernement, ou encore par un message lu à la tribune. Le droit lui appartient, en ce qui touche du moins les lois ordinaires mais non les lois constitutionnelles, de réclamer, par message motivé aux deux Chambres, une nouvelle délibération qui ne peut être refusée ; les Chambres ont du reste pleine liberté pour maintenir leur vote antérieur après ce nouvel examen de la question. Enfin, il est chargé de promulguer les lois définitivement adoptées, dans le délai d'un moib, ou exceptionnellement de trois jours en cas de déclaration d'urgence par les deux Chambres, à compter de la transmission du texte au Gouvernement (Lois const. 25 février 1875, art. 3;

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16 juillet 1875, art. 6, 7). Un décret du 6 avril 1876 règle la formule de la promulgation.

M. (No» 46-47.) — II. — Dans l'ordre exécutif, le Chef de TÉtat surveille et assure l'exécution des lois, et, par le fait même, quoique l'art. 3 de la loi constitutionneUe du 25 février 1875 ne s'exprime pas sur ce point en termes formels, comme le faisait la Constitution de 1852 par exemple, il a le pouvoir réglementaire, le droit de faire des règlements applicables sur toute l'étendue du territoire français. Ses attributions executives se séparent du reste en deux groupes bien distincts : les attributions politiques ou gouvernementales d'une part, de l'autre les attributions administratives. Grand est l'intérêt de la distincti<H], puisque les actes appartenant à la première catégorie échappent à tout recours contentieux et sont seuls à y échapper.

52. — 1® Attributions ffouvernemeniales. — Les pouvoirs du Chef de l'État sont, à ce point de vue, plus restreints que sous une Constitution monarchique, soit à l'intérieur de la France, soit surtout dans les relations internationales. Les assemblées législatives doivent intervenir pour les actes les plus importants.

(N^ 2.) — a) Vis-à-vis des autres nations, le Président de la République représente la France. « Il dispose de la force armée. . . ; les envoyés et les ambassadeurs des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui. » (Loi constitutionnelle 25 fév. 1875, art. 3); les agents diplomatique français sont envoyés à l'étranger en son nom . Mais il ne peut déclarer la guerre qu'avec l'assentiment préalable des deux Chambres

(Loi constitutionnelle 16 juill. 1875, art. 9), sauf à en avoir la direction une fois qu'elle est déclarée. Il a sans doute le droit de négocier et ratifier les traités, à charge d'en donner connaissance aux Chambres aussitôt que Tintérèt et la sûreté de FÉtat le permettent. Mais, parmi ces traités, les plus importants ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les Chambres ; tels sont « les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'État, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger ». De plus c< nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'uneloi » (Loi constitutionnelle 16 juill. 1875, art 8). (N°« 3-4.) — Nul doute d'ailleurs que tous les actes tendant à l'exécution d'un traité ou d'une convention diplomatique participent du caractère gouvernemental de cette convention. Ils échappent donc à toute réclamation contentieuse devant une juridiction quelconque (Trib. confl., 15 nov 1879, Sicart; Conseil d'État, 23 juill. 1875, Villebrun). Notamment, quelle que soit l'importance de son grief contre une puissance étrangère à raison du dommage qu'elle lui a causé, un Français ne peut agir en indemnité contre l'État français qui refuse de solliciter pour lui la réparation de ce préjudice (Conseil d'État, 12 janv. 1877, Dupuy). De plus, quand, en pareil cas et en vertu d'un accord diplomatique, le Gouvernement a reçu une somme à répartir entre des nationaux à titre d'indemnité, la répartition ne peut donner lieu à aucun recours contentieux, émanât-elle de commissions spécîfalement créées dans ce but par le Chef de l'État (Conseil d'État, 12fév. 1870, Limantour).

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(N®5.) — A l'égard des traités et conventions diplomatiques qui touchent à Tétat des personnes et aux droits privés des citoyens, au droit de propriété notamment, il est incontestable que Tautorité judiciaire a un pouvoir et même un devoir d'application. Mais a-t-elle aussi le droit d'interprétation? L'affirmative, soutenue par M. Dufour, est aujourd'hui abandonnée par la Cour de cassation elle-même (Cass., 25 juill. 1867, D. 67. 1. 281). Un traité, même approuvé par le Parlement, ne saurait être assimilé à une loi : les Chambres, intervenant en ce cas, non comme législateur, mais comme associées à l'action gouvernementale, peuvent sanctionner ou rejeter la convention, mais ne sauraient la modifier jamais, parce qu'un seul des contractants est soumis à leur contrôle. Par suite, les tribunaux ne sauraient interpréter un tel acte diplomatique dont il importe de maintenir l'unité et dont l'exécution pourrait parfois être paralysée si^ dans chaque Etat, s'établissait une jurisprudence différente. Seules donc, les puissances cocontractantes ont qualité pour interpréter de tels accords, et il convient de dire, avec une dépêche de la Chancellerie du 3 déc. 1866, « les tribunaux français sont incompétents pour résoudre ces questions diplomatiques qui ne peuvent, par conséquent, être débattues utilement devant eux » ' .

b) A l'intérieur de la France, le Président de la République nomme les ministres et peut les révoquer. En fait, il choisit seulement le président du

1. Sic Laferrière. Traité de la juridiction administrAtive, t. Il, p. 48 et suiv.

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conseil qui désigne ensuite les autres ministres sous réserve de son approbation. Il a la faculté de convoquer extraordinairement les Chambres, de les ajourner pour un mois au plus à la condition de ne pas le faire deux fois au cours de la même session, de clore leurs sessions (Loi constitutionnelle 16 juill. 1875, art. 2,§ 2). Prérogative plus grave, il possède le droit de dissoudre la Chambre des députés, sur l'avis conforme du Sénat; en ce cas, les élections nouvelles doivent se faire dans un délai de deux mois, et la Chambre ainsi élue se réunira dans les dix jours qui suivront les opérations électorales (Lois constitutionnelles 25 fév. 1875, art. 5, et 14 août 1884, art. l®*"). Il dispose de la force armée, mais nepeutdéclarer Tétat de siège, depuis la loi du 3 avril 1878, que dans deux cas exceptionnels; en principe, cette déclaration rentre dans les attributions du Pouvoir législatif. Enfin, le droit de faire grâce lui appartient, mais les amnisties doivent être accordées par une loi (Loi constitutionnelle 25 fév. 1875, art. 3).

(N®" 6-11.) — Le droit de faire grâce a toujours été reconnu au Chef de TÉtat par nos constitutions diverses et M. Dufour, aun®7, en donne d'excellents motifs. Le recours en grâce s'effectue sous forme de supplique et le Chef de l'Etat statue sur l'avis du par^ quet de la Cour dans le ressort de laquelle a été prononcée la condamnation, de la chancellerie et du ministre de la justice. Parmi les délinquants pouvant bénéficier de la grâce, signalons les contrevenants aux règlements en matière de grande voirie ; seulement depuis 1872, le Conseil d'État, saisi en appel

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des décisions des conseils de préfecture, statue comme tribunal avec un pouvoir propre ^ il n'y a plus de décret rendu au contentieux ; la réduction de lamende à titre de grâce doit donc intervenir dans un acte distinct, dans un décret émané du Chef de TEtat en dehors de la sentence de condamnation.

(N^ 12-19.) — La grâce remet ou adoucit Texécution de la peine matérielle, mais n'efface pas la cou* damnation . Elle laisse donc subsister et la créance de la partie civile quant aux dommages-intérêts, et les incapacités ou déchéances accessoires de la peine principale : seule la réhabilitation fera disparaître ces dernières, au moins celles qui résultent de la condamnalion elle-même; les incapacités découlant, comme Tinterdiction légale de Texécution de la peine, tombent avec elle. Tel est le sens de l'Avis du Conseil d'Etat du 6 janv. 1823, cité par M. Dufour, au n^ 13. D'ailleurs, la grâce, faveur accordée par le Pouvoir sans que le condamné la puisse repousser, n'est pas, comme les Lettres de rémission sous l'ancien régime, une cause d'extinction de l'action publique.

(>Jos 20-29.) — L'amnistie a toujours les mêmes effets que par le passé : elle peut faire remise, tantde la condamnation que de la poursuite elle-même. Elle efface l'infraction avec toutes ses conséquences, pénalités principales et accessoires, et même la condamnation aux frais prononcée au profit de l'État. Réelle et générale, elle intervient moins en faveur d'un délinquant en particulier que comme une mesure de haute politique, le plus souvent dans un but de pacification des esprits. Depuis 1875, elle ne peut être accordée que par le législateur. Des lois de circonstance (Lois

3 mars 1879 et 11 juill. 1880) ont toutefois délégué au Président de la République le droit de conférer à des condamnés politiques une sorte de grâce amnistie, pour un temps et sous des conditions déterminées.

53. (N^ 30-33.) — 20 Attributions administratives. — L'autorité administrative suprême s'incarne dans le Président de la République. Il l'exerce par lui-même ou par des agents qu'il désigne, car « il nomme à tous les emplois civils et militaires » (Loi 25 fév. 1875, art. 3) *, et qui, rattachés à lui par les liens de la hiérarchie, opèrent sous sa direction; certains agents directs, les maires, sont électifs, mais il les peut du moins révoquer. Tous les services publics sont organisés par lui ou en son nom, et sont placés sous sa haute direction.

Le Président ne fait que de très rares opérations de gestion pour l'État, de tels actes sont, dans l'administration centrale, réservés aux ministres. Mais les actes les plus importants de puissance publique émanent de lui, en matière de domaine public par exemple; c'est ainsi que le rivage de la mer est délimité par décret. D'autre part, il exerce un droit de contrôle sur les autorités locales, même décentralisées : non seulement il a qualité pour révoquer les maires et dissoudre les conseils généraux ou municipaux, mais il peut annuler certaines de leurs décisions, en sus-

1 . Le droit de nomination est, dans certains cas, subordonné à des conditions d'ancienneté, d'admissibilité, de concours. Le décret nommant ou révoquant un conseiller d'État en service ordinaire doit être rendu en Conseil des ministres (Loi 25 février 1875, art. 4).

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pendre parfois Texécution (délibérations du Conseil général, loi 10 août 1871, art. 46-48), quelques-unes sont même soumises à son approbation Seul, en principe, il confère l'existence aux diverses personnes morales publiques : établissements publics ou d'utilité publique, etc., etc. Sont exercés par lui enfin des droits de police sur les individus eux-mêmes, sous forme de mesures soit individuelles soit réglementaires et collectives.

54. (N«» 34-38.) — III. Actes du Président de la République. — Tous les actes du Chef de l'État, sauf les messages, prennent la forme et la dénomination de décrets. Il n'en a pas toujours été ainsi et, dans Tancien régime notamment, alors que les pouvoirs législatif et exécutif n'étaient pas séparés^ les actes de l'autorité royale comportaient des noms fort divers. On rencontrait les ordonnances correspondant surtout à nos lois et réglementant les grandes matières de droit public ou même privé, les édits plus spéciaux intervenant en matière de finances, d'emprunts ou d'impôts, les déclarations interprétatives des actes antérieurs, les lettres patentes accordant un privilège ou une faveur, les arrêts du Conseil^ décisions explicatives ou confîrmatives, parfois même modificatrices, d'actes plus anciens; lesdits arrêts étaient rendus par le roi sur Favis du Conseil, comité des finances ou des dépêches. Beaucoup de ces textes sont encore en vigueur, et il importe de distinguer, parmi eux, ceux qui ont le caractère administratif et ceux qui sont, à proprement parler, législatifs. Ceux— ci, en effet, ne sauraient être modifiés aujourd'hui que par une loi et, quand ils touchent les inté-

rets privés, rautorité judiciaire les interprète et en apprécie valablement la légalité. Constituent-ils au contraire des actes d'administration, ils sont modifiables par décret, mais seul le Conseil d'État en peut donner Tinterprétation (Conseil d'État, 2 mai 1884, Ministère de la Marine. — Trib. des conflits, 22 avril 1882, Hédoin).

(No» 39-42, 44.) — Durant l'époque révolutionnaire , les actes du Pouvoir exécutif, distinct en général du Pouvoir législatif mais confondu avec lui cependant entre les mains de la Convention, s'appellent décrets de la Convention, arrêtés de ses comités ou de ses représentants, arrêtés directoriaux ou consulaires. L'expression décret^ adoptée par la Constitution de Tan VIII, a fait place pour un temps à celle (Tordonnance sous la Restauration et le Gouvernement de juillet, puis a été remise exclusivement en usage depuis 1848.

(N043.) — Parfois le Pouvoir exécutif, sortant de ses attributions, a fait des incursions dans le domaine législatif, et ses décisions en ce genre ont acquis force de loi soit parce qu'elles ont été plus tard ratifiées par le législateur, soit simplement par la force des choses. Tels sont les décrets rendus du 2 décembre 1851 au 29 mars 1852, ou ceux émis du 4 septembre 1870 à la réunion de l'Assemblée nationale par le Gouvernement de la défense nationale, auxquels la Constitution de 1852, pour les premiers, et la décision d'une commission spéciale désignée par l'Assemblée nationale pour un certain nombre des seconds, ont reconnu force légis-

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lative *. Tels encore, d'après la jurisprudence, les décrets émis sous le premier Empire sur des matières tout à fait étrangères à la sphère d'action du Pouvoir exécutif, décrets édictant la peine de mort par exemple ou statuant sur la qualité de Français : ils valent et obligent, d'après les arrêts, quoique inconstitutionnels, faute d'avoir été annulés en leur temps par le Sénat conservateur, si du moins ils ont été régulièrement promulgués ^.

(N® 45.) — Les décrets sont écrits, ils comportent le visa des textes, des considérants et un dispositif généralement par articles. Ils sont datés et portent la signature du Chef de l'État avec le contreseing d'un ministre.

55. (N* 58.) — Le Chef de l'État aie droit de faire des règlements pour l'exécution des lois; il a, par ailleurs, à poser des actes de puissance publique individuels ou spéciaux. De là une division fondamentale des décrets en décrets généraux ou réglementaires et en décrets spéciaux ou individuels.

Article II. — Dicrets réglementaires.

(Duf., t. I, no» 46-74.)