N** 46-48.) — I. Caractères et division

1. Un sénatus-consulte du 12 juin 1860 a autorisé le Chef de l*État à prendre toutes les dispositions nécessaires, même législatives, pour introduire le régime français dans la Savoie et le Comté de Nice.

2. Les avis du Conseil d'État sous le Consulat et le Pre> niier Empire ont même force obligatoire quand, interprétatifs de la loi, ils ont reçu Tapprobation de TEmpereur, mais c'est qu'en ce cas le Conseil d'État avait été associé aux fonctions du Pouvoir législatif.

Le pouvoir réglementaire, indispensable à certaines autorités gouvernementales et administratives tout au moins pour leur permettre d'accomplir leur mission sociale et d'assurer Tobservation de la loi, appartient au Chef de TÉtat tout spécialement* . Celui-ci fait donc des règlements obligatoires pour tout citoyen français et sur toute l'étendue du territoire. Le Pouvoir législatif pose les principes et les grandes lignes ; le règlement détaille et précise tout ce qui est nécessaire pour la mise en œuvre de la loi, alors du moins que le législateur ne s'en est pas réservé le soin. Le Chef de TÉtat tient ce droit de la Constitution et même de la nature des choses ; il Texerce librement avec faculté de modifier les règlements antérieurs.

(N"*' 53-55.) — Les règlements constituent une sorte de législation secondaire. Comme la loi, ils portent sur un ensemble de matières, statuent pour l'avenir dans un intérêt général et sont obligatoires pour tous sous une sanction pénale. Ils se distinguent cependant de la loi en ce que, destinés à en procurer l'exécution, ils ne peuvent se mettre en contradiction avec elle ni même en étendre la portée et, sous prétexte d'appliquer le texte, usurper sur les fonctions législatives. Ils s'en distinguent encore en ce qu'en principe du moins, certaines dispositions générales excèdent les attributions du Pouvoir exécutif incapable par exemple d'édicter une peine comme sanction des règlements qu'il fait.

1. Le pouvoir réglementaire est reconnu au Chef de l'État par toutes les législations européennes, à Texception de la loi anglaise.

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57. (N«- 49-52, 56, 57.) — Si ces règles sont de tous points applicables aux règlements faits par le Chef de TÉtat en vertu de ses pouvoirs généraux et ditsdécrets réglementaires proprement dils^ il en est autrement à l'égard de certains autres actes généraux émanés de lui qu'on distingue, depuis 1814, sous le nom de règlements d'administration publique. — Des lois très nombreuses ont donné au Chef de l'État un mandat spécial pour statuer sur des points déterminés et ainsi les compléter. Parfois même, quoique plus rarement, elles lui délèguent ' de véritables attributions législatives, le droit de réglementer des matières qui, par nature, exigeraient une loi, voire même d'édicter des peines. En outre des exemples cités par M. Dufour aux numéros 50 à 52, de l'article 615 du Code de commerce dont il faut rapprocher la loi du 1 8 juillet 1 889 modifiant l'article 617 du même Code, des lois du 28 avril 1816, article 147, et 24 juillet 1867, article 8, quant à l'établissement des octrois, des lois des 17 décembre 1814 et 27 juillet 1822 en matière de douanes, nous rappellerons, comme plus récents, Tarlicle 6 de la loi du 27 février 1880 relatif aux frais d'études dans les Facultés de droit, la loi du 26 octobre 1888 traitant de la création an Conseil d'État d'une section temporaire du contentieux, ceUe du 27 juin 1889 quant au détail

1. Cette idée de délégation, admise jusqu'ici universellement en doctrine et en jurisprudence, est aujourd'hui combattue par MM. Hauriou, Précis de droit administratif, p. 49, H Ësmein, de la délégation du pouvoir législatifs Bévue politique^ août 1894. Ce dernier nie même la possibilité d'une teUe délégation au point de vue constitutionnel.

des formalités requises pour Tobtention de la naturalisation^ En pareils cas et autres semblables, le pouvoir du Chef de TÉtat ne rencontre d'autres bornes que celles résultant de la délégation limitative faite par le législateur.

(N^s 59-60.) — A cette différence quant au fond entre les règlements proprement dits elles règlements d'administration publique en correspond une autre dans la forme : elle est traditionnelle depuis Fordon* nance du 19 avril 1817. Tandis que les premiers peuvent être rendus seulement sur la proposition d'un ou de plusieurs ministres avec ou sans consultation d'une section quelconque du Conseil d'État, les règlements d'administration publique doivent être soumis à l'avis du Conseil d'État réuni en assemblée générale et faire mention de l'accomplissement de cette condition essentielle pour leur légalité (L. 24 mai 1872, art. 8; Décr. 2 août 1879, art. 7 et 30). L'avis du Conseil, d'ailleurs, ne lie pas en général le Gouvernement.

(N®* 61-64.) — Mais de ce que la consultation du Conseil d'État en assemblée générale n'est pas obligatoire pour les règlenîents proprement dits, il ne résulte pas que le Chef de l'État ne puisse jamais prendre quant à eux l'avis dudit Conseil ; il n'y est pas tenu, voilà tout. La loi l'oblige aussi parfois à les faire délibérer par certains conseils techniques, le conseil supérieur de l'instruction publique par exemple. D'ailleurs l'obligation de consulter le Conseil d'État ne suffit pas à elle seule pour donner à un décret le caractère de règlement; elle est imposée expressément par la loi, nous le verrons bientôt, à l'égard d'actes individuels et spéciaux. C'est par leur

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caractère de dispositions générales prises pour Fave* nir que les décrets réglementaires veulent être distingués.

58. (N^ 65-66.) — Pour produire leurs efltets identiques à ceux dés lois, les décrets réglementaires doivent être publiés dans les formes exi^ gées pour elles. Cette publication v depuis le décret du 5 novembre 1870^ résulte de Tinsertion au Journsil officiel^ sans que Finsertion d'un décret au Bulletin des lois ait pour cela cessé d-étre un mode régulier de publication. Suivant que Tun ou l'autre procédé aura été adopté; il faudra s'en référer soit à l'ordonnance du 27 novembre 4816, soit à l'article 2 du décret de 1870, pour savoir quand le décret sera obligatoire pour les citoyens dans un lieu donné.

Le Gouvernement peut, par une disposition spé* ciale, ordonner l'exécution immédiate d'un décret (Décr. 5 novembre 1870, art. 2). Aux maires incombe, en ce cas, le soin de faire publier le texte d'urgence pour lui donner force obligatoire.

59. (N® 67.) — IL Voies de recours contre les règlements. — Tous les décrets réglementaires sont susceptibles d'un recours gracieux devant le Chef de l'État qui peut les rapporter ou les modifier sauf à devoir observer pour cela les formes spécialement prescrites pour leur rédaction. Ainsi un règlement d'administration publique n'est valablement modifié que par un décret rendu le Conseil d'État entendu (Conseil d'ÉUt, 30 mai 1884):

(N^^ 68-69.) — Les citoyens û'ônt pas aujourd'hui, comme sous la Constitution de 1852, la faculté de déférer un décret à une juridiction quelconque pour

inconstitutionnalité. Us peuvent seulement adresser une pétition au législateur. D'autre part, le recours contentieux de pleine juridiction ne saurait se concevoir contre des actes qui, par leur caractère de généralité, peuvent léser des intérêts mais non violer un droit précis et individuel. Reste le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État; mais là encore nous retrouvons la distinction des règlements proprement dits et des règlements d'administration publique. Ces derniers, résultat d'une délégation législative spéciale, participent au caractère de la loi et ne sont pas par suite susceptibles d'une annulation contentieuse (Conseil d'État, 20 décembre 1872, Fresneau). Les simples règlements peuvent toujours au contraire être attaqués devant le Conseil d*État pour excès de pouvoir ; ce point est mis hors de contestation depuis 4872 en jurisprudence (Conseil d'État, 29 novembre 1872, Baillergeau).

(N<^^ 70-73.) — Mais les particuliers ne sont cependant pas soumis sans défense possible à l'application des règlements, fussent-ils des règlements d'administration publique. Les règlements n'ont de force obligatoire que s'ils sont légaux, c'est-à-dire s'ils ont été rendus dans les formes prescrites parla loi et s'ils s'abstiennent d'imposer aux citoyens des charges toutes nouvelles. D'où les particuliers, traduits devant une juridiction de répression pourcontraventionàun règlement, excipent valablement de son illégalité, et les tribunaux judiciaires puisent, non seulement dans le texte de l'article 471 du Code pénal, mais dans la nature même des choses, à rai&on de l'étroite eonnexité qui existe entre l'exercice de la juridic-

tion répressive et la vérification des prescriptions à sanctionner par elle, la faculté de contrôler la légalité des règlements. La Cour de cassation Ta toujours admis et aussi la jurisprudence administrative : le juge est en droit de ne pas tenir compte, dans un règlement d'administration publique, des dispositions excédant la délégation du législateur (Trib. confl., 11 janvier 1873, Coignet), comme d'examiner si les formes légales ont été observées (Conseil d'État, 6 janvier 1888, Salle). Les tribunaux n'annulent jamais le règlement, ils n'en ont pas plus le droit que de se refuser à l'appliquer s'il a été régulièrement émis; mais ils le laissent, le cas échéant, à l'état de lettre morte, c'est là une précieuse garantie pour les citoyens et c'est justice d'ailleurs : la loi ayant précisé les conditions et les limites de l'efficacité du règlement, il ne saurait valoir en dehors déciles.

(N® 74. ) — Le même caractère de législation secondaire que nous reconnaissons aux règlements fait que leur interprétation, si elle est nécessaire.pour la solution d'un procès, appartient aux tribunaux chargés de connaître du fond. C'est là encore un point dès longtemps acquis en jurisprudence et en doctrine.

Article III. — Décrets individaelt et spéciau.

{Duf., t. I, n~ 75-120).

60. (N<^ 75.) -r. L Division. — Laissant de côté volontairement les décrets gouvernementaux dont nous n'avons pas à nous occuper ici, nous trouvons les décrets administratifs spéciaux divisés en deux

catégories bien distinctes : les décrets simples et les décrets en forme de règlements d administration publique.

61. (N^* 76, 77.) — 1^ Les premiers sont, suivant les cas, rendus sur le rapport d'un ministre, en conseil des ministres ou en section du Conseil d'État, mais ils n'exigent jamais Tintervention de ce Conseil en assemblée générale. Au premier rang, parmi eux, figurent les décrets contenant nomination ou révocation des fonctionnaires publics. Ce sont là des actes de puissance publique, discrétionnaires en général, sauf les conditions d'admissibilité, d'ancienneté, d'inamovibilité ou autres prescrites en certains cas par le législateur.

(N^* 78-84.) — Aux termes de l'art. 91 de la loi du 28 avril 1816, les officiers ministériels, avoués, notaires, etc., sont également nommés, sur présentation des titulaires des offices transmis, par le Chef de l'Etat, libre toujours d'en réduire le nombre*. Ce droit de réduction, lorsqu'il est exercé, n'a pas le caractère d'une expropriation même indirecte, car il serait de tous pointa inexact de considérer comme une propriété le droit d'un officier ministériel sur sa charge ; il ne peut entraîner pour l'État aucune obligation d'indemniser le titulaire de l'office ou ses héritiers puisqu'il n'a rien reçu d'eux ^. Cependant,

1. A condition, comme le fait justement remarquer M. Dufour au n® 82, de ne pas faire descendre le nombre des offices au-dpssous du minimum fixé parfois par la loi. Sinon un recours pour excès de pouvoir serait possible contre un refus de remplacement.