N<>« 173-176.) — II. Non seulement pendant de

1. Le refus d'ordonnancement échappe au recours contentieux s'il est fondé sur Tépuisement des crédits ou leur indisponibilité actuelle. Mais il en est autrement quand il est basé sur une appréciation défavorable de la créance : en réalité le ministre açit alors, non comme ordonnateur dans Tintérêt exclusif du budget, mais comme liquidateur ; il statue sur le droit du créancier qui dès lors peut saisir valablement le CoMeil d'Etat (Conseil d'Etat, 21 janvier 1887, Pihoret).

très longues années on s'accordait à reconnaître aux ministres un pouvoir de juridiction dans un certain nombre de cas déterminés, mais on en faisait les juges de droit commun, en matière administrative, au premier degré de juridiction. Ils devaient être saisis toutes les fois qu'il y avait droit violé par un acte administratif et que la connaissance du litige n'avait pas été attribuée par un texte à un autre juge. Cette thèse est encore soutenue avec grande force par M. Ducrocq dans sa septième édition *. Voici le raisonnement du savant professeur. D'après la loi des 27 avril-25 mai 1791, les ministres, réunie au roi, constituaient le Conseil d'État avec pleins pouvoirs de juridiction administrative; et les articles 193-196 de la Constitution de l'an Illont laissé à chacun d'eux pour son département les attributions qui appartenaient antérieurement au Conseil. Depuis lors, deux juridictions nouvelles ont été créées : le conseil de préfecture et le Conseil d'État'; mais le premier n'est qu'un tribunal d'attributions et le second a la plénitude de juridiction au deuxième degré seulement. Les ministres ont donc conservé tout ce qui ne leur a pas été enlevé du contentieux administratif, ils demeurent juges de droit commun en premier ressort.

L'opinion contraire s'est produite dans la doctrine

1. T. II, n«» 520-529, et Bévue générale de droit, t. XI, p. 465. Sic Aucoc, Gazelle Tribunaux, 24 novembre .1886 et tous les auteurs aatérieurs à 1870 en général. Voir cependant la formule peu précise qu'emploie M. Dufour au n® 176 en rempruntant à M. Serrigny, Traité de la compétence administrative, t. III, p. 186.

à compter de 1863 et elle a été surtout développée par M. Laferrièpe*. Aucune loi générale n'a jamais confié aux ministres le soin de juger le contentieux administratif; du moins, s'ils ont eu ce droit pendant la Révolution, la Constitution du 28 frimaire an VIII, art. 52, et le règlement du 5 nivôse an VIII les en ont dépouillés. Souvent, il est vrai, ils ont à prendre des décisions administratives dans une matière où un recours conteniieux est ouvert aux particuliers; souvent aussi ces décisions deviennent définitives et obligatoires faute d'être attaquées dans un bref délai ; mais, nous l'avons dit, c'est chose nécessaire dans l'intérêt du service. Nulle part la nécessité de deux degrés de juridiction n'est légalement consacrée en droit administratif et nous voyons au contraire en certaine? matières le Conseil d'État désigné comme degré unique de juridiction. Alors donc qu'à la juridiction ministérielle, si on l'admet, il faut reconnaître ces caractères étranges de pouvoir statuer d'office et revenir sur sa sentence, de confondre en une même personne le jage et la partie qui plaidera tant devant elle-même qu'en appel au Conseil d'Etat, nous préférons dire que, malgré la force exécutoire qui s'y attache comme d'ailleurs à beaucoup d'actes d'administration, les décisions du ministre sont toujours des décisions administratives en soi, sauf à constituer un préalable indispensable du recours contentieux

1. T. II, p. 450 et suivantes. Sic Bouchené Lefer, Revue pratique de droit français, 16 avril et !•' mai 1863. Quentin- Bauchart, Revue critique, t. XXXVII, p. 130 et suivantes. Simonel, n<* 377, 378. Hauriou, p. 854 et suivantes.

parfois. Cela est plus conforme à la nature des choses et à la logique aussi, car, par là, on sépare Tadministration active de la juridiction. Gela permet en outre d'éviter cette conséquence irrationnelle de la théorie du ministre juge de droit commun qu'il faudrait soumettre au ministre, avant d'en saisir le Conseil d'État, les réclamations formées contre les décisions des corps électifs, conseils généraux ou municipaux par exemple, qui ne rentrent pas dans la hiérarchie administrative : si le ministre statue uniquement comme chef de l'administration dans son département, il peut seulement substituer ses décisions à celles des autorités administratives qui lui sont subordonnées.

Après quelques hésitations, le Conseil d'Etat a manifesté d'abord sa tendance à une orientation nouvelle (Conseil d'État, 24 juin 1881, Bougard ; 11 janvier 1884, Grosjean ; 6 février 1889, Guy), puis répudié formellement la théorie du ministre juge de droit commun (Conseil d'Etat, 13 décembre 1889, Cadot; 6 novembre 1891, Dardenne; 13 mai 1892, Richard ; 15 février 1895, Gœmblang). Désormais, d'après lui, le tribunal de droit commun en premier comme en dernier ressort du droit administratif est, non le ministre, mais le Conseil d'Etat.

76. (N'' 196.) — III. Bref, répétons-le une fois de plus, les ministres ne statuent jamais en qualité de juges; seulement une décision de leur part constitue parfois un préliminaire indispensable du débat contentieux. Une clause du cahier des charges ne pourrait pas valablement alors dispenser les parties de l'obligation de provoquer la décision ministérielle, car c'est

là une formalité légale essentielle. A l'inverse, et pour la même raison, un cahier des charges ne saurait donner compétence au ministre pour juger les difficultés relatives à l'exécution du marché : ce serait changer l'ordre des juridictions et les principes du droit moderne réservent cette fonction au seul législateur ^ . Dans la matière des pensions, une dépèche du directeur de la dette inscrite ne constituerait pas la décision susceptible d'être déférée au Conseil d'État; il faut que le ministre ait déclaré préalablement s'en approprier les conclusions (GonseUd'État, 21 février 1896, Thiery de Rembau).

(NOS 177-180, 183.) — Si les décisions ministérielles, même en matière contentieuse ne sont pas des jugements, rien de plus naturel que cette absence de formes spéciales signalée par M. Dufour pour l'introduction et l'instruction de l'affaire. Les particuliers adressent un mémoire sur papier timbré au ministère el, pour se réserver l'exercice ultérieur d'un recours coutenlieux, se font délivrer un bulletin constatant la date de sa réception et de son enregistrement (Décr. 2 novembre 1864, art. 5). Rien de plus naturel aussi que la diversité observée dans la forme de ces décisions. Sans doute il est désirable qu'intervenant sur la réclamation d'un particulier, elles soient motivées et il en est ainsi généralement en pratique.

1. Le Conseil d'État admet que le cahier des charges d'un marché dont le contentieux relève par nature du Conseil de préfecture peut réserver au ministre certains pouvoirs de vérification et d'appréciation purement administratives; d'où l'entrepreneur, qui saisit alors le Conseil de préfecture sans ^adresser d'abord au ministre, présente une requête irrégulière dans la forme (Conseil d'Etat, 19 janvier 1883, Lefèvre).

Omit isMimmuTir. — Svwn.àu*wt, 8

Néanmoins l'absence de motifs ne vicierait pas une telle décision au point de Tannuler, et cela est vrai nonobstant Tart. 6 du décret du 2 novembre 1864 : dans « les affaires qui peuvent être Tobjet d'un recours par la voie contentieuse », il exige seulement que « les ministres statuent par des décisions spéciales », cela ne veut pas dire par sentences motivées (Conseil d'État, 2 juillet 1880, Maillard; 21 juin 1895, Cames) *. Il est tout simple aussi que les décisions ministérielles, n'étant pas des jugements, peuvent être rapportées par leurs auteurs tant qu'elles n'ont pas créé au profit d'un tiers de droit acquis. Le Conseil d'État est formel sur ce point (Conseil d'État, 12 août 1879, Esquino).

(N«« 185-188, 195.) —Enfin ces décisions, fussentelles rendues d'office et sans explication de la part du particulier qu'elles atteignent, ne sauraient être assimilées à des jugements par défaut, ni le recours gracieux au ministre mieux informé, recours toujours possible, à une opposition ou à une tierce opposition. La conséquence pratique de cette règle est qu'un tel recours n'empêche pas de courir le délai de trois mois fixé par le décret de 1806 pour le pourvoi ati Conseil d'État contre la première décision ministérielle, et que la deuxième, si elle est purement et simplement confirmative, ne fait pas

1. Un arrêt du 22 janvier 1892, Maillet, annule une décision ministérielle pour défaut de motifs ; mais c'était dans une affaire d'élection au Conseil presbytéral, et le Conseil s'est fondé sur l'art. 12 du décret du 12 avril 1880, qui, pour une telle décision, impose l'insertion de motifs au Consistoiret partant au ministre sur le recours.

revivre ce délai alors expiré, faute de créer un contentieux nouveau (Conseil d'État, 20 juillet 1877, Mathos; 20 février 1880, Carrière). Pour- la même raison, à un autre point de vue il est impossible de procéder contre l'arrêté ministériel par voie de requête civile.

(N®' 181-182.) — Il est vrai, d'ailleurs, sans que, nous l'avons déjà dit, il y ait. là autre chose que la conséquence des pouvoirs de l'administrateur et un moyen de sanction nécessaire pour eux, que les décisions ministérielles ont force exécutoire en dehors de tout mandement ou visa des tribunaux. EJiles peuvent entraîner hypothèque et, dans les cas spécialement prévus par les textes du moins^ s'exécuter sur les biens des débiteurs par la voie spéciale de la contrainte administrative. Mais des privilèges du même genre sont attachés à beaucoup d'autres actes d'administration^ à un rôle de contributions directes, à un plan général d'alignement par exemple, et jamais on n'a eu l'idée de voir là des jugements.

Article III. — Reoonni • coAtxe les décisions . ministérielles. (Duf.v 1. 1, no» 184-19*.)

77- — Contre les actes des ministres deux voies de recours, sont possibles^ la voie, gracieuse et la voie contentieuse.

(No» 184-188, 190.) — 1^ Le recours graciei;ix, toujours possible, est porté devant le mipistre lui-même ; celui^i.est libre de: revenir sur ce qu'il avait primitivement décidé tant qu'il n'y a pas. de droits .acquis par des tiers. Etant donné le principe de la respon-

sabilité ministérielle, ce recours ne saurait s'exercer devant le Président de la République, chef irresponsable de l'administration.

(N^» 194.) — 2^ La voie contentieuse n'est pas ouverte contre les ordres, injonctions, instructions et circulaires. Il y a là, en effet, soit de simples actes préparatoires, soit l'expression seulement de Topinion ministérielle qui ne lie pas le juge.

Les actes de gestion sont susceptibles de recours contentieux devant des juridictions différentes d'après la nature des contrats. Ce sont tantôt les tribunaux judiciaires, tantôt les tribunaux administratifs qui en connaissent. Il faut se reporter aux règles spéciales écrites pour chacun d'eux.

{N^ 189, 192, 193.) — Quant aux actes de puissance publique, ils ne relèvent que du Conseil d'État sur un recours (en réformation ou en annulation seulement, suivant les cas) qui doit se produire dans un délai de trois mois à compter du jour où la décision a été notifiée (Décr. 22 juillet 1806, art. 11). Ce recours n'est pas suspensif. L'arrêté ministériel qui viole un droit acquis et déterminé sera l'objet d'un recours contentieux ordinaire ; le recours pour excès de pouvoir est admissible contre les autres actes, notamment contre les règlements ministériels pour incompétence, vice de formes ou détournement de pouvoir.

(N® 191.) — Le ministre lui-même a qualité pour déférer au Conseil d'État sa propre décision. Mais il est bien évident que c'est là une constatation surtout théorique.