A. Conditions de recevabilité

Pour que le recours soit recevable, il faut : 1® que l'acte attaqué comporte cette voie d'annulation ; 2® que la partie ait qualité pour agir; 3** qu'elle n'ait pas à sa disposition une autre action de nature contentieuse; 4^ que les formes et délais prescrits soient observés.

106. (N^« 263-265.) — lo Nature de l'acte. — Sont susceptibles d'être ainsi attaqués, abstraction faite des décisions en dernier ressort rendues par les juridictions administratives dont nous avons déjà parlé, les actes d'administration, de puissance publique, qui émanent soit d'une autorité comprise dans la hiérarchie administrative soit des conseils électifs soumis à la tutelle administrative.

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Le recours est donc impossible : 1® contre les actes des autorités ne rentrant pas dans la hiérarchie administrative, du Parlement par exemple à l'égard d une loi déclarative de l'utilité publique, ou des autorités ecclésiastiques^ leurs actes fussent-ils accomplis en vue du temporel des établissements religieux; 2^ contre les actes d'autorités faisant partie de la hiérarchie qui n'ont pas le caractère d'actes d'administration (Conseil d'État, 13 novembre 1896, Jacquet), par exemple contre les règlements d'administration publique dont le caractère est surtout législatif, contre les actes de gouvernement, contre les actes posés par le préfet ou par le maire comme officiers de police judiciaire parce que ce sont là des actes judiciaires; 3^ contre les actes émanés des mêmes autorités mais ne renfermant pas la décision exécutoire qui est de l'essence des actes d'administration. On ne peut attaquer pour excès de pouvoir les instructions données par un supérieur à un agent inférieur, les circulaires ministérielles (Conseil d'État, 18 décembre 1896, Ville de Sedan), les prétentions émises et les mesures d'instruction prescrites par l'administration, les mises en demeure qui précèdent la décision exécutoire (Conseil d'Etat, 9 juin 1893, Delhomme; 15 mai 1889, Ville de Douai; 5 février 1892, Gourmont), les renseignements fournis par une autorité administrative sur une décision non émanée d'elle et qu'elle n'a pas qualité pour réformer (Conseil d'État, 7 août 1896, Latillié), pas plus que les simples actes d'exécution, et même, sauf le cas spécial aux ministres réglé par rarticle 7 du décret du 2 novembre 1864, le silence

opposé à une requête par radministraiion {Conseil d'Etat, 27 mai 1 881 , Ville de Beau vais ; 26 décembre 1896, Battesti). 4° Enfin il ne saurait appartenir aux corps électifs, aux conseils généraux par exemple, sauf Texception légale résultant de Farticle 67 de la loi du 5 avril 1884, d'agir en annulation, pour excès de pouvoir, des décrets ou arrêtés préfectoraux supprimant une de leurs délibérations à moins qu'ils n'invoquent un vice de forme. Sans cela, en effet, le contrôle de telles délibérations serait réservé en fait, non plus à l'administration active, mais au Conseil d'État statuant au contentieux (Conseil d'État, 2 avril 1897, Conseil général des Côtes-du- Nord).

Mais, en revanche, un acte d'administration rentre-t-il dans la définition que nous avons donnée, il peut être de piano et omisso medio déféré au Conseil d'État pour excès de pouvoir. Peu importe l'autorité de qui il émane : Chef d'État, ministre, préfet, maire, conseil général, commission départementale, etc. C'est ainsi que les règlements simples du maire, du préfet et même du Chef de l'État, sont susceptibles du recours pour excès de pouvoir. Il faut observer seulement pour les actes discrétionnaires, de pure ou de haute administration, que, s'ils comportent le recours en règle générale, les motifs à invoquer seront forcément très restreints et se réduiront souvent au seul cas d'incompétence (Conseil d'État, 25 novembre 1892, Schwalbach).

107. ~ 2® Qualité de la partie. — Il faut à ce point de vue que la partie ait d'abord la capacité générale d'ester en justice d'après les règles du droit

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commun, qu'il s'agisse d'ailleurs d'une personnalité privée ou d'une personne morale du droit privé ou public * . Le recours pour excès de pouvoir a été déclaré recevable parfois de la part d'assemblées électives quand il s'agissait de défendre leurs prérogatives, de la part d'un Conseil municipal notamment (Conseil d'État, 8 août 1872, Laget).

Il faut encore et surtout que le réclamant justifie d'un intérêt direct et personnel à l'annulation de l'acte . Serait considéré comme insuffisaiit pour fonder le recours l'intérêt commun à tous les membres d'une collectivité, alors que celle-ci a des organes spéciaux pour la représenter. Ainsi la qualité de contribuable d'un département ou d'une commune ne sufiRt pas pour permettre d'attaquer une délibération du conseil général ou du conseil municipal dans l'intérêt des finances locales (Conseil d'Etat, 5 mars 1889, Védier; 10 février 1893, Bied Charreton ; 10 mars 1893, Poisson). En un cas toutefois Tarticle 67 de la loi du 5 avril 1884 a fait brèche à la règle en autorisant toute partie intéressée^ à recourir contre Tarrêté du préfet qui annule ou refuse d'annuler une délibération du conseil municipal déclarée annulable par l'article 64; le Conseil d'État range les simples contribuables parmi les intéressés ayant qualité pour agir,

1. Par exemple, le recours sera formé au nom d'une commune par le maire avec l'approbation du conseil municipal et, à défaut, par un contribuable dans les conditions de Tari. 123 àt la loi du 5 avril 1884, c'est-à-dire après autorisation par le Conseil de préfecture (Conseil d'État, 4 mars 1887, Mainguet; 30 mai 1890, Simon).

158 DllOlT ADMINISTRATIF SUPPLÉMENT

(Conseil d'État, 22 janvier 1886, Gastex), mais se refuse absolument à étendre Texception. Il faut qu'il y ait eu atteinte aux intérêts personnels du réclamant : un membre d'un conseil général n'est donc pas recevable à poursuivre l'annulation d'une délibération de ce conseil uniquement parce que ladite délibération aurait été prise en dehors des attributions de l'assemblée (Conseil d'État, 4 janvier 1895, Corps et autres; 26 mars 1897, Rochette).

Du reste, l'intérêt peut être personnel de façon à permettre le recours, fût-il commun à plusieurs, s'il ne se confond pas absolument avec l'intérêt collectif de la commune ou du département. Ainsi, des aubergistes voisins d'un champ de foire peuvent, à raison d'une perte éventuelle de clientèle, attaquer un arrêté déplaçant le dit champ (Conseil d'État, 29 juin 1894, Debrat). Un pourvoi a même été déclaré recevable de la part d'habitants d'une section de commune contre la décision changeant le chef-lieu de la commune (Conseil d'État, 13 juillet 1892, Samuel). Enfin, il n'est pas nécessaire qu'un intérêt pécuniaire soit invoqué, un simple intérêt moral suffit pourvu qu'il touche directement l'auteur du recours ; c'est pourquoi un acte déjà exécuté par l'administration sera néanmoins susceptible d'être annulé à la requête des particuliers (Conseil d'État, 12 avril 1889, Évêque de Marseille).

108. — 3^ Existence dun recours parallèle. — Le recours pour excès de pouvoir ne peut être intenté qu'à défaut d'une autre voie parallèle et directe d'ordre contentieux permettant à la partie de faire réformer ou annuler l'acte qui lui préjudi-

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cie. Il est donc subsidiaire et rappelle par là Tinstitution romaine de la restitutio in integrum.

On a contesté * l'existence d'une fin de non-recevoir tirée de la présence d'un recours parallèle, en faisant remarquer qu'elle n'était pas consacrée par la loi et que d'ailleurs le recours pour excès de pouvoir ne faisait pas double emploi avec le recours contentieux ouvert devant une autre juridiction : en effet, nous le verrons bientôt, l'annulation d'un acte illégal prononcé par le Conseil d'État sur le recours pour excès de pouvoir profite à tous et a lieu erga omnes^ tandis que la décision d'un tribunal judiciaire ou administratif n'opère qn'inter partes et pour l'instance en cours (G. civ., art. 1351). Le Conseil d'État sest toujours refusé à entrer dans cette voie. Il se fût trouvé, en effet, investi par là même d'une juridiction presque universelle, susceptible de rappeler les évocations jadis reprochées au Conseil du Roi. Ses décisions eussent pu, en outre, être fréquemment en opposition avec celles dujuge du fond sur la validité de l'acte attaqué et il faut restreindre autant que possible ces cas de conflit. Enfin, jamais l'auteur d'un recours, agissant dans son intérêt personnel, n'a

1. Dissertatiotis de MM. Rozy et P. Collet, Bévue critique de législation, années 1870, p. 97, et 1876, p. 225. Telle était l'opinion simplement formulée d'ailleurs par M. Dufour, t. I, n« 463 et 731. M. Ducrocq, t. II, n^ 432 (7« édition), n'admet pas en la matière l'existence d'une fin de non-recevoir générale tirée de la possibilité d'un recours parallèle ; il justifie la pratique du Conseil d'État rejetant en pareil cas le recours pour excès de pouvoir par la nécessité de maintenir aux parlicnliers, toutes les fois que la chose est possible, la garantie des deux degrés de j uridiction .

droit à ranniilation d'un acte erga omnes^ il lui suftit d'échapper lui-même à son application ; il n'est donc pas lésé par la déclaration de non-recevabilité du recours pour excès de pouvoir du moment qu'il peut s'exonérer des conséquences de l'acte d'administration devant une autre juridiction.

En conséquence, la voie du recours pour excès de pouvoir est interdite toutes les fois que la partie peut attaquer l'acte devant une autre juridiction judiciaire ou administrative et cela se produit quand il s'agit d'un acte de gestion ou même d'un acte de puissance publique partie d'une opération administrative dont le contentieux est réservé à un tribunal administratif spécifié. Soit une décision réglant l'assiette des contributions directes ou la perception des taxes indirectes, la règle s'applique, car le contentieux est réservé tout entier aux conseils de préfecture dans le premier cas (Conseil d'État, 17 mai 1890, Lafosse), et aux tribunaux judiciaires dans le second (Conseil d'État, 4 janv. 1878, Sougues). De même, la fin de non-recevoir est valablement opposée, en principe et sauf intérêt personnel distinct du résultat de l'élection, à qui attaque les arrêtés préfectoraux relatifs aux convocations d'électeurs ou les décisions du conseil général sur le sectionnement des communes, parce que le contentieux des élections municipales relève exclusivement du conseil de préfecture (Conseil d'État, 16 janvier 1885, Gaibrun; 10 juin 1893, El. de Puech). Il en est encore ainsi vis-à-vis des arrêtés préfectoraux autorisant, en vertu de la loi du 28 juillet 1885, la pose sur des propriétés privées des lignes télégraphiques ou télé-

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phoniques ; c'est aux conseils de préfecture que la question doit être soumise (Conseil d'État, 22 février 1895, Dubourg ; voir aussi, en matière de travaux publics, Conseil d'État, 22 janvier 1897, Compagnie des omnibus). La règle s'appliquerait même quand le tribunal devant connaître du contentieux de pleine juridiction dans l'hypothèse serait le Conseil d'État (Conseil d'État, 20 mars 1891, Pierret).

Mais pour que la fin de non-recevoir soit opposable, il faut d'abord que la partie ait à exercer un autre recours contentieux, le recours hiérarchique au supérieur de l'auteur de l'acte incriminé n'entrave nullement l'exercice du recours pour excès de pouvoir. Il faut de plus que ce recours parallèle soit direct et constitue une action de façon que la partie puisse attaquer l'administration. Une suffirait pas que ladite partie pût, au moyen d'une exception, se soustraire aux poursuites à fins pénales fondées sur l'acte administratif. Soit donc un règlement de police illégal fait par un préfet ou par un maire : les particuliers ont sans doute le droit d'y contrevenir et d'exciper ensuite de son illégalité devant le juge de simple police s'il y a poursuite ; mais^ après hésitalions, le Conseil d'Etat a fini, depuis 1870, par admettre le recours direct pour excès de pouvoir contre le règlement; s'il juge cet acte illégal, il l'annule erga omnes (Conseil d'État, 29 novembre 1872, Baillergeau; 16 juin 1893, Codevelle).

109. — 4<^ Formes et délais. — Est irrecevable le recours pour excès de forme non introduit suivant les formes et dans les délais légaux.

(N^ 268.) — L'instance, nous le savons, peut être

Droit AsmiciRitATir. — Sopplimskt. 11

162 DROIT ADMmiSTRATIF — SUPPLÉMENT

portée devant le Conseil d'État, soit après épuisement du recours hiérarchique , soit de piano et omisso medio, l'auteur de l'acte attaqué occupât-il l'un des plus bas degrés de la hiérarchie administrative (Conseil d'État, 43 avril 1882, Bansais). Jusqu'en 1864, il fallait observer les formes employées d'ordinaire devant cette haute juridiction, notamment user du ministère d'un avocat au Conseil. Mais le décret du 2 novembre 1864, rendu à une époque où l'administration supérieure favorisait les recours pour excès de pouvoir, les dispense de tous autres frais que les droits de timbre et d'enregistrement. Il y a même exemption complète et s'étendant àces derniers droits quand le recours est dirigé contre une décision de la commission départementale sur les matières énumérées aux art. 86 et 87 de la loi du 10 août 1871 ou contre un décret ou arrêté portant déclaration d'utilité publique à fin d'expropriation (L. 10 août 1871, art. 88 et 3 mai 1841, art. 58). Ces deux dispositions sont d'ailleurs exceptionnelles et doivent à ce titre être entendues restrictivement (Conseil d'État, 17 mars 1895, Commune de MoUifao).

(N<> 267.) — Faute d'un texte spécial fixant un délai pour l'exercice de l'action, la jurisprudence a fait ici, contrairement à l'opinion première de M. Dufour, application de l'art. 11 du décret du 22 juillet 1806. Le recours doit être formé en principe dans les trois mois de la notification » ou de la publication légale

1 . J^a jurisprudence admet, du moins quand il s'agit d'une administration publique, des équivalents à la notification

CONSEIL d'état 163

de Tacte attaqué suivant que la décision attaquée est individuelle ou réglementaire (Conseil d'Etat, 20 mars 1862, Ville de Ghalons; 17 juillet 1896 Héroult * ) ; la déchéance résultant de Tinobservation du délai est d'ordre public, elle peut donc être prononcée d'office. Le délai a été exceptionnellement réduit à deux mois, par l'art. 88 de la loi du 10 août 1871, pour les décisions des commissions départementales portant sur les matières visées aux art. 86 et 87. Dans tous les cas, il se calcule de quantième à quantième, les dies a quo et ad quem n'étant pas comptés.

La décision incriminée peut devenir définitive et inattaquable avant l'expiration du délai de trois mois. Cela se produit quand elle a été suivie d'actes de gestion faisant corps avec elle et attribuant à des tiers des droits irrévocables auxquels son infirmation porterait atteinte. Tel l'acte déclaratif de l'utilité publique quand le jugement d'expropriation a été prononcé (Conseil d'État, 16 décembre 1892, Grades). Tel encore l'acte de tutelle autorisant une commune ou un établissement public à conclure une vente ou un marché quand ce contrat a été passé (Conseil d'État, 2 décembre 1892, JuUien).

Une difficulté spéciale se soulève quant au délai du recours pour excès de pouvoir s'il a été précédé

régulière : il sufUt que radministration soit mise en possession de la décision (Conseil d'État, 20 juillet 1894, Commune de Proviseux).

1 . Ce délai s^augmente du délai des distances prévu par le décret du 22 juillet 1806, art. 6. — Le projet de loi de 1894 sur le Confieii d'État le réduit toujours à deux mois, ce qui serait vraiment bien bref pour une action toute nouvelle à intenter.

d'un recours hiérarchique au ministre , chose possible, nous l'avons dit. Il n'y a pas de délai pour agir devant le supérieur hiérarchique : par exemple une décision préfectorale est très valablement soumise au ministre plus de trois mois, plus d'une année même, après sa notification. Dans le cas où le ministre ainsi saisi confirme la décision du préfet, peut-on attaquer l'arrêté ministériel dans les trois mois devant le Conseil d'État et en obtenir l'annulation de façon à faire tomber l'arrêté préfectoral déjà ancien? La jurisprudence avait d'abord répondu affirmativement (Conseil d'État, 9 février 1865, d'Andigné de Resteau; 2 février 1877, Commune de Sotteville), et cette opinion est encore soutenue aujourd'hui par MM. Aucoc et Ducrocq'. Mais deux arrêts de principe (Conseil d'État, 13 avril 1882, Bansais; 14 janvier 1887, Union des çaz), suivis de beaucoup d'autres (Conseil d'Étal, 14 mars 1890, Ville de Constantine, etc.), ont fait prévaloir la doctrine contraire. Le recours pour excès de pouvoir, fût-il formé dans les trois mois de la décision ministérielle, n'est recevable, quand cette décision est purement et simplement confîrmative, que si le ministre a été lui-même saisi dans le délai de trois mois. A l'inverse, quand le supérieur hiérarchique, le préfet par exemple, a été saisi dans les trois mois d'un recours gracieux contre un arrêté municipal, le même arrêté peut être déféré au Con-

1. Aucoc, GAzette des Tribunaux, 24 décembre 1886, el Revue critique de léffisUtion^ nouvelle série, 1887, t. XVi, p. 63. Ducrocq, op, cit., t. II, n« 433.

seil d'État pendant trois mois après l'expiration de ce premier délai trimestriel, bien que le préfet n'ait pas encore statué (Conseil d'État, 25 juillet 1890, Auscher) ; et il en est de même, alors que, faute d'obtenir réponse du préfet, le particulier a soumis la question au ministre qui n'a pas davantage répondu (Conseil d'État, 7 février 1896, Duchein).