N® 266.) — B. Cas cTexcès de pouvoir

Le seul cas d'excès de pouvoir prévu par la loi des 7-14 octobre 1790 était l'incompétence. Le Conseil d'État a successivement élargi cette cause unique d'annulation et il admet aujourd'hui quatre cas d'ouverture au recours : l'incompétence, le vice de formes, le détournement de pouvoir, la violation de la loi et des droits acquis.

111. — 1^ Incompétence. — H y a incompétence toutes les fois qu'un acte est fait par une personne n ayant aucune aptitude légale à l'accomplir. Ce peut être une usurpation de pouvoir consistant à prendre une décision alors qu'on n'est investi d'aucune autorité, ou constituant une intrusion sur le domaine législatif ou judiciaire de la part d'un agent administratif. Ce peut être une confusion d'attributions^ une autorité administrative empiétant sur les attributions d'une autre, qu'elle lui soit d'ailleurs supérieure ou inférieure, ou qu'elle soit son égale.

Au cas d'usurpation de pouvoir, l'acte est inexistant; aussi le Conseil d'État n'en prononce-t-il pas l'annulation et se contente-t-il de le déclarer dénué de toute force exécutoire (Conseil d'État, 24 juin 1881 , Ev. de Coutances). Quand il y a simplement confusion d'attributions, l'annulation est prononcée par

le Conseil (Jurisprudence constante; Conseil d'État, 12 janvier 1894, Perrier). Toute incompétence constitue en effet un excès de pouvoir. Peu importe que l'empiétement se produise sur les attributions : a) d'une autorité inférieure, ce qui est le cas le plus fréquent, un préfet par exemple délivrant un alignement sur une dépendance de la voirie urbaine aux lieu et place du maire, sans mise en demeure préalable * ; b) d'une autorité de même ordre, ce qui est rare à cause de la netteté des circonscriptions administratives (voir cependant, pour les pouvoirs de police dans les communes suburbaines de Paris, Conseil d'État, 7 août 1883, Commune deMeudon); c) d'une autorité supérieure, au cas par exemple où une commission départementale s'ingère dans les matières réservées au conseil général (Conseil d'État, 7 août 1883, Coutisson^).

Il y aurait encore du reste ouverture au recours pour incompétence si une autorité déclinait sa compétence dans une affaire de son ressort (Conseil d'État, 2 mars 1890, Moinet).

112. — 2^ Vice de formes. — Ce motif d'annulation a été emprunté de très bonne heure aux lois d'organisation judiciaire et est le plus fréquemment invoqué. Il suppose l'omission totale ou partielle

1 . Rappelons que fort souvent, en vertu des art. 85, 98 et 99 de la loi du 5 avril 1884, le préfet peut se substituer au maire pour Texercice des fonctions municipales, après mise en demeure préalable du moins.

2. Très souvent, en pareil cas, Tinférieur agira en vertu d'une délégation et la question agitée sera celle de la portée de cette délégation (voir, sur les questions de délégation, Laferrière, t. II, p. 500 et suiv.).

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d'une formalité requise pour un acte administratif par une loi ou un règlement*, d\me enquête ou d'une expertise par exemple (Conseil d'État, 1^^ mars 1889, Syndic de Viette) ou d'un avis exigé parla loi (Conseil d'État, 21 avril 1893, Zikel). De même une décision sera annulée si elle n'est pas motivée alors qu'elle devrait l'être (Conseil d'État, 22 janvier 1892, Maillet), ou si elle n'est pas précédée d'une mise en demeure prévue par un texte, notamment par l'art. 149 § 2 de la loi du 5 avril 1884 pour l'inscription d'office d'un crédit au budget com* munal (Conseil d'État, 22 décembre 1893, Roy).

Peu importe dans l'intérêt de qui la formalité est prescrite ; qu'elle le soit dans celui des particuliers ou de l'administration, elle est toujours en effet réputée exigée par l'intérêt général et son inexécution totale entraînera toujours l'annulation de la décision qu'elle devait accompagner. Il n'est pas nécessaire que la sanction de la nullité ait été prononcée par un texte, toutes les formalités sont présumées substantielles en droit administratif dès lors que la loi les prescrit. Ces formalités s'imposent même s'il y a urgence, car la loi a établi une procédure d'urgence lorsqu'elle l'a cru nécessaire.

En principe même, l'omission partielle d'une formalité, c'est-à-dire une simple irrégularité dans son accomplissement, la vicie absolument et, avec elle, l'acte lui-même. La jurisprudence encore ici se montre très sévère (Conseil d'État, 1^^ avril 1892,

1. Il ne suffirait pas qu'elle fût prescrite par une circulaire ministérielle (Conseil d'État, 14 novembre 1883, Lacroix).

d'Engente) surtout en matière de procédure disciplinaire (Conseil d'État, 8 juillet 1892, Otto). Cependant, à regard des simples mesures d'instruction administrative, elle tend à distinguer les formalités substantielles et celles qui ne le sont pas et n'annule pas une décision à raison d'une irrégularité insignifiante relevée dans l'enquête qui l'a précédée (Conseil d'Etat, 14 janvier 1887, de Langlard).

113. — 3° Détournement de pouvoir. — Cette expression a été introduite dans le langage administratif sous le deuxième Empire seulement, alors que le recours pour excès de pouvoir était développé comme « une soupape de sûreté w et une garantie pour les particuliers contre les grands pouvoirs conférés aux préfets par le décret du 25 mars 1852; elle vise le cas où un agent de l'administration a fait un acte de sa compétence et dans les formes légales mais l'a fait dans un but ou pour des motifs autres que ceux qui lui avaient fait attribuer ce pouvoir. L'administrateur s'est conformé à la lettre de la loi, mais il a méconnu l'esprit de sa fonction. Cela suffit pour que sa décision doive être annulée.

Ce moyen de recours est précieux à l'égard des actes de pouvoir discrétionnaire qui, laissés à la libre appréciation des fonctionnaires, sont insusceptibles soit d'un recours contentieux ordinaire, soit même du recours pour excès de pouvoir fondé sur tout autre motif. Il s'applique notamment quand un administrateur fait usage de ses pouvoirs de police dans un intérêt privé, au profit d'un particulier ou même de l'État, non dans l'intérêt général. Ont été annulés de ce chef les arrêtés préfectoraux qui, après

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la loi du 2 août 1872 ordonnant l'expropriation des fabriques privées d'allumettes pour la constitution du monopole de l'État, prescrivirent la fermeture des fabriques non autorisées : les préfets avaient usé de leur droit de police sur les établissements insalubres afin d'éviter à l'Etat le paiement d'une indemnité d'expropriation (Conseil d'État, 26 novembre 1875, Laumonier Carriol). Il a été jugé de même à l'égard de décisions retirant des permissions de voirie faute par le permissionnaire de consentir après coup au paiement d'une redevance (Conseil d'Étal, 8 juin 1893, Société du matériel agricole ; 4 janvier 1895, Compagnie du gaz d'Agen), ou refusant le droit de stationnement sur la voie publique aux voitures de tout autre entrepreneur que celui choisi par le maire (Conseil d'État, 2 août 1870, Bouchardon), au sujet d'un arrêté municipal ordonnant le transport au marché de toutes les denrées uniquement pour leur faire acquitter des droits de place (Conseil d'Etat, 15 février 1895, Tostain), ou d'un règlement d'eau fait pour résoudre des questions d'intérêt purement privé (Conseil d'État, 19 janvier 1894, Pommerol).

Dans ces diverses hypothèses, l'excès de pouvoir est dissimulé et réside dans le mobile de l'acte. Le Conseil d'État s'éclaire donc, en dehors du texte de la décision attaquée, par les documents dont il peut demander à l'administration le versement au dossier; il a égard aux circonstances de fait révélées par l'instruction écrite sans pouvoir ordonner de nouvelles mesures d'instruction.