C. Nature et effets du recours

Le recours pour excès de pouvoir, quoique de nature contentieuse certaine, a ce caractère propre de constituer un recours en cassation, de tendre non à la réformation mais uniquement à l'annulation d'un acte. C'est cet acte qui est attaqué devant le Conseil d'État et non son auteur, il n'y a donc pas de véritable défendeur au procès. Sans doute, le ministre du département que l'affaire concerne en recevra communication et défendra l'autorité administrative, mais lui seul interviendra à l'exclusion du fonctionnaire, le préfet par exemple, de qui l'acte émanait; il enverra d'ailleurs un simple mémoire au Conseil d'État. S'il y a des parties en cause pour soutenir l'acte attaqué, ce seront les particuliers ou les personnes morales intéressés à son maintien. Leur intervention est spontanée * ou provoquée par la section du contentieux.

1. Ils n^ont pas besoin pour intervenir de justifier d'un intérêt personnel et direct. Un simple intérêt suflBt (Conseil d'État, 9 août 1893, Chambre syndicale des entrepreneurs de voitures), ne fût-il même qu'éventuel (Conseil d'État, 13 avril 1881, Lallouette).

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L'assemblée du contentieux ne peut réformer Tacte attaqué, mais seulement l'annuler ou rejeter le pourvoi. Dans la deuxième hypothèse, les règles ordinaires sur la chose jugée s'appliquent. Le rejet ne fera donc obstacle à un nouveau recours que si ce recours émane de la même partie en la même qualité et est fondé sur le même motif d'annulation (C. civ., art. 1351). Mais si l'acte est annulé au contraire et qu'il ait un caractère général, qu'il soit aussi indivisible dans ses effets, comme un règlement de police municipale, l'annulation profite à tous les intéressés, Tacte est mis à néant erga omnes (Cassation, 25 mars 1882, Darsy).

Le Conseil d'État ne peut, avons-nous dit, modifier Tacte qui lui est soumis. Sans doute une annulation partielle est régulièrement ordonnée par lui, elle se rapprochera singulièrement en fait d'une réformation, mais s'en distingue toujours en ce que aucun élément nouveau n'est introduit dans la décision. Du reste, si, dans un règlement de police, les dispositions tantlégalesqu'illégales s'enchaînent à ce point qu'elles ne puissent être fractionnées, l'annulation totale du règlement s'impose (Conseil d'État, 1®"^ mai 1896, Boucher d'Argis). — Le Conseil d'État ne peut pas davantage prescrire à l'administration active des mesures qui seraient la conséquence de l'annulation (Conseil d'État, 20 avril 1883, de Bastard; 4 janvier 1895, Dubourg), ou statuer sur les réclamations pécuniaires jointes par le demandeur à son recours, ces réclamations constituent un litige distinct rentrant dans le contentieux ordinaire (Conseil d'Etat, 30 avril 1880, Commune de Philippe ville ; 29 juin 1883, Archevêque de Sens).

§ II. Le Conseil cTÉtat tribunal d'appel.

(Duf.,t.II,n<"» 274-277.)

116.(N<'«271-277.)—LeConsead'Étatest, de lavis unanime, le juge administratif de droit commun en appel. Il connaît à ce titre des pourvois formés contre les décisions des tribunaux administratifs qui ne statuent pas en dernier ressort, toutes les fois du moins que la loi n'en a pas décidé autrement. Relèvent de lui de ce chef les décisions des conseils de préfecture*, des conseils du contentieux des colonies, des commissions spéciales instituées pour le règlement des indemnités en matière de plus-values indirectes résultant des travaux publics -, Rappelons toutefois que la loi désigne parfois un autre tribunal d'appel : la Cour des comptes pour les arrêtés des conseils de préfecture relatifs à la comptabilité publique, le Conseil supérieur de l'instruction

1. L'appel au Conseil d'État est toujours possible quant aux arrêtés des conseils de préfecture, une loi spéciale déférant à ces derniers le jugement d'une catégorie d'affaires contentieuses ne Teût-elle pas expressément prévu (Conseil d'État, l®*^ août 1884, Thuilleux). Le délai du recours est dans tous les cas de deux mois (Loi 22 juillet 1889, art. 57).

2. Les auteurs qui admettent encore aujourd'hui la juridiction ministérielle ou même, à titre exceptionnel, la juridiction préfectorale, ajoutent à cette liste de décisions susceptibles d'appel au Conseil d'État les arrêtés ministériels et préfectoraux. Nous sommes, nous l'avons dit, d'une opinion «contraire et nions, par suite, la possibilité d'un appel en pareil cas. A fortiori protesterions-nous, avec M. Dufour au n<* 277, contre l'idée de soumettre au Conseil d'État des actes émanés d'autorités administratives n'ayant pas de pouvoir de décision comme sont par exemple les sous-secrétaires d'État.

CONSEIL d'état 175

publique pour les décisions des conseils académiques ou départementaux, etc.

Toutes les fois que la, loi n'a pas prohibé l'appel, il est possible en matière administrative, si minime que soit l'intérêt pécuniaire en jeu, parce que l'intérêt public est toujours présumé engagé. Il faut toutefois qu'il s'agisse d'une décision définitive et pas seulement préparatoire (Conseil d'Etat, 5 mars 1897, El. de Saint-Germain d'Esteuil). Le recours par voie d'appel n'est pas suspensif en principe, mais le G)nseil d'Etat peut exceptionnellement ordonner qu'il sera sursis à la décision de première instance (Loi 24 mai 1872, art. 24). Le haut tribunal ne connaîtra jamais sur l'appel que des questions ayant été soumises à la juridiction du premier degré (Conseil d'État, 22 janvier 1897, Compagnie générale des eaux). Il doit, à peine de non recevabilité du recours, être saisi dans le délai normal de trois mois ou exceptionnellement de deux mois quant aux pourvois formés contre les arrêtés des conseils de préfecture (L. 22 juillet 1889, article 57. Conseil d'État, 12 février 1897, Comm. de Lapenche).

§ III. Le Conseil d'État juge unique en premier et dernier ressort,

(Duf., t. II, no» 278-283.)

117. — En dehors du recours pour excès de pouvoir que nous avons déjà étudié, il en est d'autres que des textes formels défèrent au Conseil d'État comme juge unique. Nous allons les énumérer; après quoi nous exposerons la doctrine moderne suivant laquelle le Conseil d'État est le juge admi-

nistratif de droit commun au premier degré de juridiction.

118. (N^« 278, 279.) — I. Le Conseil d'État connaît en premier et dernier ressort :

1^ des recours contre les décrets administratifs spéciaux qui violent un droit. Ce recours contentieux de pleine juridiction se distingue profondément et du recours pour excès de pouvoir et du recours non contentieux ouvert par l'article 40 du décret du 22 juillet 1806. L'article 7 de la loi du \i germinal an XI indique aussi les oppositions aux décrets rendus en Conseil d'État pour autoriser un changement de nom patronymique;

(N«8 280-282.) — 2^ des demandes en interprétation d'actes administratifs dont le sens et la portée sont discutés, alors que les dites demandes se produisent, comme questions préjudicielles, au cours d'un litige porté devant une autre juridiction*.

1. La demande d'interprétation contentieuse n'est recevable que pour fournir un moyen à Tappui de conclusions prises dans un litige actuellement pendant devant une juridiction quelconque et sur un jugement de sursis émané de celte juridiction (Conseil d*État, 7 juin 1889, Chemin de fer de Lyon; 27 mai 1892, Pellefigue; 17 juillet 1896, Le Stir). Mais une difficulté administrative dûment constatée peut être assimilée à un litige né et actuel (Conseil d*État, 7 août 1891, Lacombe-Saint-Michel ; 1 1 mai 1894, Compae^nie genevoise de rindustrie du gaz). De plus, par une exception de forme plus que de fond, Tinterprétation peut toujours être demandée par les ministres, même en dehors de tout litige (Conseil d*État, 22 février 1895, Ministre de l'intérieur). — Il est bien entendu du reste qu'il n'y a pas lieu pour l'autorité judiciaire de renvoyer à l'autorité administrative pour l'interprétation d'un acte administratif si les dispositions en sont claires et précises, elle doit simplement le faire exécuter (Jurisprudence constante. Cassation, 4 décembre 1894, D. 96.1.97).

CONSEIL d'état 177

Ce point a toujours été admis en ce qui concerne les actes du Chef de TÉtat. C'était, en effet, tant que le Conseil d'État n'avait pas de pouvoir propre, l'application de la règle : cujus est condere ejusdem est interpretari ; et le Conseil d'État statuant au contentieux a hérité, depuis 1872, de tous les pouvoirs reconnus au Chef de l'État en son conseil au temps de la justice retenue (Conseil d'État, 20 juillet 1883, Gaultier). La règle est générale et il n'y a pas à distinguer entre les divers actes du pouvoir exécutif ; elle s'applique même aux décisions du pouvoir royal, avant 1789, dans la sphère de ses attributions administratives (Trib.confl., 22 avril 1882, Hédouin. Conseil d'État, 20 avril 1888, Coulet), ainsi qu'aux arrêts de l'ancien Conseil du Roi (Conseil d'Étai, 6 décembre 1895, Siegfried).

Relativement aux actes des autres autorités administratives, en principe et conformément à la règle cujus est condere^ on s'adresse, pour leur interprétation, à l'autorité de qui ils émanent ou à celle actuellement compétente pour les faire ; on soumettra à la commission départementale par exemple un classement de chemin vicinal, eût-il été opéré avant 1871 par arrêté préfectoral (Conseil d'État, 20 décembre 1878, Robert). Mais la décision interprétative de cette autorité peut toujours être déférée au Conseil d'État, soit après épuisement du recours hiérarchique, soit même immédiatement (Conseil d'État, 4 avril 1884, Rivier). Bien mieux et pour simplifier davantage encore la procédure, le Conseil tend à admettre qu'on le saisisse de piano et sans même s'adresser préalablement à l'auteur de l'acte à

Droit aomii^stratip. — Supplémint. 12

interpréter (Conseil d'Etat, 15 février 1895, Cœmblong). Nous parlons du reste, bien entendu, des demandes d'interprétation relatives à un acte d*autorité exclusivement. S'agit-il d'interpréter un contrat passé par l'administration, c'est à l'autorité judiciaire qu'appartient ce soin, sauf en certains cas précisés par la loi, en matière de travaux publics notamment où l'interprétation est réservée, non au Conseil d'Etat d'ailleurs, mais au conseil de préfecture (Conseil d'Etat, 12 février 1897, Goujet et Alix).

Relèvent encore du Conseil d'État statuant en premier et dernier ressort :

3^ les recours contre les décisions suspendant ou interdisant le travail dans les mines ou emportant retrait d'une concession minière en vertu de l'article 49 de la loi du 21 avril J810 et des articles 6-8, 10 de celle du 27 avril 1838 (Voir infra, v« Mines) ;

(N^ 283.) — 4^ les contestations entre la Banque de France et ses agents et employés (Loi 2 mai J 806, art. 21, 2^) ;

5** les demandes en démission forcée formées par le ministre de l'intérieur à l'encontre des conseillers généraux, municipaux ou d'arrondissement qui refusent d'accomplir une mission légale (Loi 7 juin 1873, art. 4. Conseil d'État, 4 juillet 1884, Catala);

6*^ le contentieux des élections au conseil général (L. 31 juillet 1875);

7^ les réclamations émises par les intéressés contre les arrêtés préfectoraux déclarant nulles ou annulant ou au contraire refusant d'annuler ou de déclarer nulles des délibérations des conseils muni-

CONSEIL d'état 179

cipaux attaquées comme illégales (L. 5 avril 1884, art. 66, 67) ;

8"* les recours formés contre les arrêtés préfecto^ raux qui refusent Tautorisation demandée par des industriels afin d'ouvrir un établissement dangereux ou insalubre tant de première que de deuxième classe (Décret 15 octobre 1810, art. 7).

449. — IL Conseil (TEtsitjuge de droit commun administratif. — Nous avons indiqué, en parlant des ministres, les motifs qui ont fait abandonner par la jurisprudence la plus récente la théorie du ministre juge administratif de droil commun en premier ressort. A défaut d'un texte désignant le conseil de préfecture pour remplir cette fonction, c'est au Conseil d'Ltat lui*même qu elle a été dévolue. Rappelons qu'un des arguments pratiquement les plus forts en faveur de cette solution a été tiré de rimpossibilité d'expliquer rationnellement l'obligation de soumettre les délibérations des conseils électifs, quand on les attaquait, aux minisires qui, s'ils sont les chefs de l'administration chacun dans son département, ne sont nullement les supérieurs hiérarchiques de ces conseils. On relevait aussi en pareil cas des difficultés inextricables de procédure.

Quoi qu'il en soit, le Conseil d'Etat a, dans ces dernières années, nettement affirmé sa propre compétence comme juge de droit commun au premier degré en matière administrative. Nous l'avons constaté quand il s'agit d'inlerpréter un acte administratif quelconque et, depuis plus longtemps encore, cette thèse était admise dans le cas où, non le sens, mais la validité légale d'un tel acte était con-

testée, le Conseil d^État déclarait le recours recevable devant lui de piano et omisso medio (Conseil d'État, 28 avril 1882, ViUe de Cannes; 12 juin 1891, Commune de la Seyne). De même et en dehors de tout texte, lui sont directement soumises les réclamations formées contre des décisions ministérielles constituant des actes de gestion toutes les fois que le caractère particulier des dites décisions n'entraîne pas le compétence des tribunaux judiciaires ou d'autres tribunaux administratifs^ dans la matière par exemple du contentieux des pensions civiles et militaires. La même règle s'applique aux délibérations des conseils électifs qui constituent des actes administratifs proprement dits, par exemple au refus par un conseil municipal, soit d'une indemnité à un fonctionnaire de la commune révoqué (Conseil d'État, 13 décembre 1889, Cadot; 28 mars 1890, Drancey), soit de l'indemnité de résidence à un ministre d'un culte reconnu (Conseil d'État, 3 février 1893, Ville de Paris.)

Article II. — Formes de procéder.

(Duf., t. Il, n" 284-351, 353-384, 386-395.)

§ I. Organisation du Conseil délibérant au contentieux.

(Duf., t. II, no« 284, 285, 289, 292-302.)

120. — Le Conseil d'État en matière contentieuse est formé tantôt en section du contentieux^ tantôt en assemblée du contentieux. En principe, la

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section est chargée de rinstruction , rassemblée 4iii jugement de rafiPaire. Mais ce n*est pas là une règle sans exception, et il y a, en définitive, entre la section et rassemblée du contentieux un partage d'attributions qui vient du décret organique du 25 janvier 1852.

421. (N^ 284.) — 1^ La section du contentieux, dont l'entrée est interdite tant aux conseillers d'État en service extraordinaire qu'aux divers ministres y compris le garde des sceaux, comprend un président et six conseillers d'État en service ordinaire (au lieu de cinq dans les autres sections), douze maîtres des requêtes (au lieu de cinq) dont quatre remplissent les fonctions de commissaires du Gouvernement, quatorze auditeurs (au lieu de six) (L. 24 mai 1872, art. 16, et 13 juillet 1879, art. 4. Décret 2 août 1879, art. 4). Ce sont là autant de différences avec les sections administratives.

(N^ 285.) — Pour que la section puisse délibérer valablement, il faut la présence de trois membres ayant voix délibérative quand elle prend des mesures d'instruction pour [une affaire qu'elle jugera définitivement. Cinq de ces membres devront être présents quand elle juge ou fait l'instruction pour l'assemblée du contentieux (Décr. 2 août 1879, art. 21, et 12 novembre 1888, art. 6). Le maître des requêtes ou l'auditeur, qui, sur désignation du président de la section, fait le rapport, a voix délibérative dans l'affaire. S'il y a partage, il n'est pas trancbé par la voix prépondérante du président, mais par celle du plus ancien maître des requêtes de la section (L. 24 mai 1872, art. 15). C'est là encore une diffé-

reiice avec rorganisation des sections administratives.

122. (N^ 299.) — La mission de la section du contentieux est, en principe, d'instruire les affaires et exceptionnellement de les juger (L. 24 mai 1872, art. 15 et 19). Le dernier de ces textes, modifié depuis lors par la loi du 26 octobre 1888, lui permettait de juger les affaires dans lesquelles il y avait pour les parties dispense de constituer un avocat au Conseil (c'est-à-dire en matière de recours pour excès de pouvoir ou en cassation, de contraventions de grande voirie ou assimilées après décision en premier ressort des conseils de préfecture, dépensions, d'élections, de contributions directes ou taxes assimilées), mais seulement quand les parties avaient usé de la dispense. De plus, l'affaire, même en ce cas, était de piano renvoyée à l'assemblée du contentieux dès qu'un seul des magistrats de la section ou le ministère public le demandait. En fait, la section jugeait seulement en matière d'élections et de contributions directes, ce qui ne l'avait paS' empêchée de rendre 5362 sentences de 1883 à 1887 * .

1 . Il y a progression constante des afîaires contentieuses. La moyenne annuelle était sous le premier Empire de 2^1, sous le deuxième Ënpipire de 1006, depuis 1873 jusqu en 1887 de 1347. Dans Tannée judiciaire 1892-1893, le chiflre d'affaires contentieuses a été de 2134. Aussi la nécessité de substituera la mesure provisoire que constitue la création de la section temporaire du contentieux une. réforme permanente et définitive se montre de plus en plus. Quatre projets de loi ont été déposés par le Gouvernement en la matière les 10 mars 1891, 21 mars 1892, 15 janvier et 21 juillet 1894 (voir leur exposé et leur critique dans Touvrage de M. Ducrocq, t. \\^ n** 474-

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A raison du nombre toujours croissant des affaires, la loi du 26 octobre 1888 a permis la création par décret chaque année d'une section, dite «eciion temporaire du contentieux^ comprenant un président et quatre conseillers en service ordinaire désignés par le Chef de l'État parmi les membres des sections administratives avec quatre maîtres des requêtes ; deux auditeurs de première classe devaient être chargés des fonctions de commissaires suppléants du Gouvernement. La même loi donne aux deux sections du contentieux compétence absolue pour juger les affaires d'élections et de contributions directes qui sont également réparties entre elles par le secrétariat * ; elles statuent en audience publique ou non suivant qu^il y a ou non constitution d'avocat, sauf demande de renvoi à rassemblée du contentieux formée par l'un de leurs membres. Il reste entre les deux sections, même en fait, cette différence considérable que la section dite temporaire n'a pas compétence pour instruire une affaire qui doit être soumise à l'assemblée du contentieux.

123. (N«« 289, 292-295.) — L'assemblée du contentieux a été créée distincte de l'assemblée générale du Conseil d'État, qui connaissait jusqu'alors des affaires contentieuses, par le décret organique du

478 ; l'auteur conclut à Tobligation d'augmenter le nombre du personnel dans les diverses fonctions du Conseil d'État). En attendant, la section temporaire est maintenue d'année en année (voir Je» décrets des 16 février 1895, 9 février et 14 octobre 1896).

1 . De 1888 à 1895, la section temporaire a jugé 4001 affaires.

25 janvier 1852. Elle seule jugeait en audience publique jusqu'à la loi du 26 octobre 1888. Elle se compose aujourd'hui (L. 24 mai 1872, art. 17, et 13 juillet 1879, art. 5) : 1^ du vice-président du Conseil d'État, le ministre de la justice étant déclaré incapable de siéger au contentieux; 2^ d'un élément permanent constitué par la section du contentieux , il y apportera la fixité des principes juridiques et l'unité de jurisprudence ; 3<^ d'un élément mobile destiné à porter dans la juridiction l'esprit d'administration : y figurent à ce titre huit conseillers en service ordinaire pris deux dans chaque section administrative et désignés, pour trois ans, par le vice-président du Conseil délibérant avec les présidents de section. A défaut du vice-président du Conseil d'État, la présidence de l'assemblée appartient au président de la section du contentieux (Décr. 2 août 1879, art. 23). Des maîtres des requêtes, des auditeurs et quatre commissaires du Gouvernement lui sont attachés. Le président a la police de l'audience avec les mêmes pouvoirs que le président d'une juridiction judiciaire d'après les art. 88 et suivants du Code de procédure civile (L. 1872, art. 24).

L'assemblée doit toujours délibérer en nombre impair avec neuf membres au moins ayant voix délibérative présents. S'il y a plus de neuf présents et que le nombre soit pair, le dernier conseiller dans l'ordre du tableau s'abstiendra. Les trois précieuses garanties pour les particuliers de la publicité des audiences, de la défense orale et de l'existence d'un ministère public, ont été, nous l'avons dit déjà, introduites par les ordonnances royales des 2 février

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6t 12 mars 1831; elles ont toujours été maintenues depuis lors.

Dans l'intérêt des parties également, Tart. 20 de la loi du 24 mai 1872, n'admet pas au jugement d'un recours contentieux les conseillers qui, dans une section administrative, ont participé à la préparation de la décision, d'un décret ou d'un arrêté ministériel par exemple, contre laquelle ledit recours est formé. Mais la loi est muette pour l'hypothèse où la mesure a été délibérée en assemblée générale du Conseil d'État; il n'y a donc lieu à aucune récusation en pareil cas. Admettre le contraire serait d'ailleurs pratiquement rendre le recours impossible.

124. {N«« 296, 297, 301.) — Qu'il s'agisse des sections ou de l'assemblée du contentieux, il est tenu un procès-verbal des séances qui mentionne l'accomplissement des formalités prévues aux art. 15, 17 à 22 de la loi du 24 mai 1 872 . Si elles n'ont pas été remplies, un recours en révision sera possible (L. 1872, art. 23). De plus, toutes les décisions rendues par l'une ou l'autre de ces juridictions sont lues en audience publique, transcrites sur le procès- verbal des délibérations et signées par le vice-président, le rapporteur et le secrétaire du contentieux. Il y est fait mention des membres ayant délibéré (L. 1872, art. 22).

125. (N«« 298, 300, 302.) — Les décisions ainsi rendues sont, nous le savons déjà, exécutoires par elles-mêmes depuis la loi du 24 mai 1872 et il n'est plus besoin d'un décret pour leur donner cette force. Leur teneur l'indique formellement (Décr. 2 août 1879, art. 24). Les expéditions qui sont délivrées par le secrétaire du contentieux portent la formule exécu-

toire (L. 1872, art. 22). Le texte de celte formule est ainsi fixé par Tart. 25 du décret réglementaire de 1879 : « La République mande et ordonne aux ministres en ce qui les concerne et à tous les huissiers à ce requis^ en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées^ de pourvoir à l* exécution de la présente loi. »

§ II. Règles de procédure, (Duf., t. II, no* 286-288, 290, 291, 303-35i, 353-384, 386-395.)

126. (N<> 303.) — Les règles relatives à la procédure devant le Conseil d'État se trouvent avant tout dans le décret du 22 juillet 1806, expressément maintenu en vigueur par l'art. 24 de la loi du 24 mai 1872. Il faut y joindre les art. 15 à 24 de cette dernière loi et 57 à 62 de la loi du 22 juillet 1889 sur la procédure devant les conseils de préfecture ainsi que les dispositions des décrets réglementaires du 2 novembre 1864, art. 1-4, 8, et du 2 août 1879, art. 10-26.

127. (No«304, 363.)— I. Introduction de V instance. 1^ Formes. — D'après l'art. \^^ du décret de 1806, le recours devant le Conseil d'État, toutes les fois qu'il est formé par un particulier ou par une personne morale autre que l'État, doit l'être sous forme de « requête signée d'un avocat au Conseil » et adressée aux membres du Conseil conformément à la règle fondamentale de la procédure administrative. La remise des pièces à l'avocat vaut constitution ; sa signature au bas de la requête dénonce cette constitution et entraîne élection de domicile chez lui de la part du demandeur.

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(Nos 305-308.) — L'obligation de recourir au ministère d'un avocat, imposée en principe à peine de nullité de la requête, n'existe pas toutefois pour les ministres agissant au nom de l'État qui peuvent procéder par voie de simple mémoire au Conseil (D. 1806, art. 16). Les particuliers en ont été en outre dispenséssuccessivement, à partir de la Restauration, dans des catégories assez nombreuses d'affaires ^ : contributions directes et taxes assimilées, — élections aux conseils généraux, municipaux et d'arrondissement, aux conseils des prudhommes, élections des maires, adjoints et délégués sénatoriaux, — contraventions de grande voirie et autres jugées par les conseils de

1. lia dispense du ministèfe d'avocat n'entraîne pas ipso facto dispense des droits de timbre et d'enregistrement. La reauète doit donc toujours, à peine d'irrecevabilité (Conseil d'Etat, 13 mars 1885, Teste; 23 juillet 1886, Dupont vieux), être produite sur papier timbré et être enregistrée. Jl en est autrement toutefois et la gratuité est complète pour : 1° les recours en matière d'élection aux conseils généraux, municipaux et d'arrondissement (Lois 31 juillet 1875, art. 15; 5 avril I8a4, art. 40; 22 juin 1833, art. 53) ; 2° les recours pour excès de pouvoir contre celles des décisions des commissions départementales que vise l'art. 88 de la loi du 10 août 1871 ; 3^ les recours pour excès de pouvoir en matière d'expropriation pour cause d^utilité publique (Loi 3 mai 1841 , art. 58) ; 4° les recours en matière de contributions directes et taxes assimilées (Lois 21 avril 1832, art. 28, 24 mai 1882, art. 7, 8), quand la cote n'excède pas 30 francs; 5** les recours relatifs aux prestations en nature, quel que soit le montant de la cote (Loi 28 juillet 1824, art. 5) ; 6° les instances introduites par le ministre de l'intérieur à fin de démission forcée des conseillers généraux, municipaux et d'arrondissement (Loi 7 juin 1873, art. 4). — L'irrégularité résultant du défaut d'enregistrement peut du reste être couverte après l'expiration du délai imparti pour le pourvoi (Conseil d'État, 10 février 1882, Brun).

préfecture, — pensions civiles et militaires^ — recours pour excès de pouvoir. Ce ne sont là d'aillears que des exceptions qui laissent subsister la règle et doivent être entendues restrictivement (Conseil d'État, 1®^ décembre 1882, Pinçon; 16 novembre 1883, Picard ; 27 mars 1896, de Bernis; 22 mai 1896, Commune d'Escanecrabé ; 13 novembre 1896, Salarnier) . Dans ces divers cas pour les particuliers , comme d'une façon générale pour les ministres, l'emploi d'un avocat est facultatif; les parties peuvent alors signer elles-mêmes leurs requêtes (il en est de même des défenses) ou les faire signer par un mandataire pourvu d'une procuration spéciale. Il est indispensable du moins qu'elles soient signées (Conseil d'Etat, 2 février 189S, Barbet Serret)^

(N^» 310-312, 316.) — La requête contiendra l'exposé des faits et des moyens, les conclusions, les noms et demeures des parties, renonciation des pièces dont on entend se servir et qui y seront jointes (D. 1806, art. l^^) ^, Dans la pratique, l'usage s'est établi d'éviter la déchéance résultant de l'expiration du délai du pourvoi par le dépôt d'une requête introducti ve /)rot;woire très sommaire; les moyens invoqués et les conclusions sont ensuite produits

1 . Les observations ultérieures d'un avocat au Conseil valideraient le pourvoi non signé ni enregistré qu'avait présenté dans les délais légaux une partie dispensée d'avoir recours à ce ministère (Conseil d'jCitat, 7 août 1896, veuve Petra).

2. La pièce à produire avant tout est la décision attaquée. A défaut de cette production, le pourvoi est irrecevable, sauf si son auteur a été dans l'impossibilité de la faire par suite du refus de l'administration de lui donner copie de ladite décision (Conseil d'État, 11 mai 1883, Dusart). Dans les cas prévus par

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dans la quinzaine par une requête introductive ampliative. Remarquons que le décret de 1806 s'en est rapporté aux juges du soin de déterminer quelles sont les formalités intrinsèques dont Tinobservation doit entraîner la nullité du pourvoi.

(N® 309.) — Un recours collectif est possible par une seule requête, mais à la condition qu^il soit formé par tous dans un intérêt identique. Dans tous les cas, d'ailleurs, il empêche la déchéance. Quand il y a plusieurs demandeurs, ils doivent tous être dénommés, Texpression et consorts îoiuie au nom d'un seul ne désignerait pas suffisamment les autres (Conseil d'État, 7 juillet 1876, de Panisse).

(N® 313.) — Les requêtes (et en général toutes les productions des parties) doivent, en principe, être déposées au secrétariat spécial du contentieux (Décr. 22 juillet 1806, art. 2). Le dépôt peut être toutefois effectué à la préfecture en matière de contributions directe8ettaxesassimilées(L. 21 avril 1832, art. 30)et de recours contre les décisions de nature répressive des conseils de préfecture (L. 21 juin 1865, art. 12). Quant aux élections au conseil général, le pourvoi peut être soit déposé au secrétariat de la préfecture ou du Conseil d'État, soit inséré au procès-verbal de

les art. 7 du décret du 2 novembre 1864, 16 du décret du \*2 avril 1880 et 12 du décret du 16mars 1881,1e silence du ministre pendant quatre mois est assimilé à une décision de rejet; la production d*un récépissé de la réclamation au ministère antérieure quatre mois équivaut donc à production deFarrêté. Mais ce mode de suppléance ne doit pas être généralisé et le Conseil d'État n'adopterait plus aujourd'hui la thèse de Tarrêt du 28 janvier 1864 (Anglade), rapporté par M. Dufour au

réleclion (L. 31 juillet 1875, art. 15) ; ildoit l'être à la préfecture ou à la sous-préfecture s'il s'agit d'élections municipales (L. 5 avril 1884, art. 40).

(N^^ 314, 315.) — Dans tous les cas au reste c'est le dépôt de la requête au secrétariat du Conseil d'État où elle est inscrite sur un registre spécial, à l'exclusion de l'enregistrement ou de la remise au secrétariat de la préfecture, qui forme le recours. Ce dépôt doit donc être effectué dans le délai légal. Le pourvoi serait irrecevable si la requête parvenait tardivement au secrétariat bien qu'elle eût été mise à la poste dans le délai (Conseil d'Etat, 7 novembre 1884, La Baffe).

(N^ 317.) — Le recours au Conseil d'État n'est pas suspensif en principe. Cette règle fondamentale de la procédure administrative, posée par le décret du 22 juillet 1806, art. 3, a été confirmée par l'art. 24 de la loi du 24 mai 1872. Il n'y peut être dérogé que par un texte formel de la loi * . Seulement le décret de 1806 autorise le Conseil d'État à ordonner, en assemblée du contentieux et sur la demande de la section, qu'il soit sursis à l'exécution de la décision attaquée. C'est là pour le Conseil un droit absolu et

1. Citons en ce sens, dans des matières spéciales, Tart. ôi de la loi du 22 juin 1833 et l'art. 40 de la loi du 5 avril 1884 pour les appels formés contre les arrêtés des conseils de préfecture annulant des élections au conseil d'arrondissement ou au conseil municipal, Tart. 88 de la loi du 10 août 1871 sur les recours formés contre certaines décisions des commissions départementales, Tart. 6 de la loi du 27 avril 1838 pour les recours contre les arrêtés ministériels retirant la concession d'une mine, les décrets des 20 décembre 1887 et 13 janvier 1888 en matière d'élections aux conseils généraux des colonies.

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général (Conseil d'État, 5 novembre 1892, Pioche)^ sauf en ce qui concerne cependant les recours contre les décisions des conseils de révision qui ne peuvent jamais être suspensifs de Texécution (L. 1 5 juillet 1889^ art. 32). De plus, l'art. 24 de la loi du 24 mai 1872 permet aux conseils de préfecture de subordonner Texécution provisoire de leurs arrêtés à l'obligation pour le gagnant de donner caution ou de justifier d'une suffisante solvabilité.

128. {N^ 326, 327.) — 2^ Délai du recours. — Le recours au Conseil d'Etat doit, à peine de déchéance, être formé dans un délai qui est, en principe, de trois mois à compter « du jour où la décision attaquée a été notifiée » (Décr. 22 juillet 1806, art. 1 1 ). Le délai ainsi fixé s'applique que le Conseil d'Etat statue comme juge de 1®^ ou de 2® degré ou comme tribunal de cassation, toutes les fois du moins que la loi n'en a pas expressément prévu un autre. On trouve en ces dernières années d'assez nombreuses dérogations à la règle qui tendent toutes d'ailleurs à réduire le temps fixé pour agir *. Pour supputer ce délai, il faut s'en référer aux règles du droit comnaun (C. procédure civile, art. 1033). Il se calculera donc de quantième à quantième sans tenir compte du jour

1. Par exemple Tari. 88 de la loi du 10 août 1871 donne deux mois pour attaquer pour excès de pouvoir les décisions des commissions départementales qu'il vise ; Tart. 40 de la loi du 5 avril 1884 fixe à un mois le délai du recours contre les arrêtés des conseils de préfecture en matière d'élections municipales; et d'une façon générale l'art. 57 de la loi du 22 juillet 1889 réduit à deux mois le temps imparti pour déférer au Conseil d'État toutes les autres décisions des conseils de préfecture.

de la notification, dies a quo^ ni du jour de l'enregistrement du recours au secrétariat du Conseil d'État, dies ad quem. Le délai est franc, la jurisprudence est dès longtemps fixée en ce sens (Conseil d'État, 26 juin 1885, Guelpa).

{N^^ 343, 344.) — Ce délai est augmenté pour les parties demeurant hors de la France continentale de ceux que règle l'art. 73, C. proc. civ., modifié par la loi du 3 mai 1862 (Décr. 1806, art. 13 et L. 22juillet 1889, art. 58). Toutefois pour les habitants de la Corse et de l'Algérie, la loi du 1 1 juin 1859 prescrit d'observer les mêmes délais que pour les habitants de la France continentale. Quant aux recours dirigés contre les décisions des conseils du contentieux, les art. 86 à 93 du décret du 5 août 1881 (écrits spécialement pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, mais rendus applicables à toutes les colonies par le décret du 7 septembre suivant et modifiés par un décret du 25 janvier 1890), fixent, en se combinant avec l'art. 1^^ des décrets des 22 avril et 29 août 1863, des délais variant de trois à douze mois. Ces délais sont doublés en cas de guerre maritime.

(N®' 336, 339.) — La déchéance encourue quand le recours est formé après le temps imparti est d'ordre public. Ne fût-elle pas invoquée par les parties en cause ou le ministre, le Conseil d'État aurait néanmoins le droit et le devoir de l'appliquer d'office (Conseil d'État, 13 avril 1881, Dansais). Elle ne peut pas être couverte par le renouvellement de la prétention déjà repoussée : si ce renouvellement se produit devant le conseil de préfecture, celui-ci est lié par l'autorité de la chose

CONSEIL d'état 193

jugée; se produit-il devant le ministre, le ministre peut refuser de répondre et le doit même si la nouvelle décision à rendre est de nature à compromettre des droits acquis.

(N*' 337.) — Parfois même le recours devient irrecevable avant l'expiration du délai, c'est quand les parties ont acquiescé à la décision primitive. La jurisprudence refusait (du moins autrefois) absolument aux parties le droit de renoncer par avance à la faculté de se pourvoir devant le Conseil d'État : elles ne pouvaient pas par exemple stipuler dans un marché de travaux publics que les difficultés relatives à son exécution seraient définitivement jugées par le conseil de préfecture (Conseil d'Etat, 26 novembre 1863, Ville de Couches). Cette thèse nous paraît très juridique et nous la soutiendrions encore aujourd'hui; il semble cependant résulter d'un arrêt plus récent que Je Conseil d'État y apporte des tempéraments (Conseil d'État, 11 juillet 1884, Comp. des eauxd'Oran).

129. (N<^» 329, 330, 338.) — Le point de départ du délai, d'après l'art. 11 du décret de 1806, est la notification de la décision attaquée (Conseil d'État, 26 août 1867, Frondes). La règle s'applique en principe quelles que soient les parties en cause, particuliers, État ou personnes administratives. N'y a-t-il pas eu de notification, la prescription, même irentenaire, ne saurait être opposée au demandeur dont le recours serait seulement irrecevable plus de trois mois après l'exécution de la décision par l'adversaire ou en cas d'acquiescement résultant de lexécution effectuée volontairement et sans réserves

Dmon ADtBHtBTtULTfF. — SuPPXAlINT. 19

194 DROIT ADMINISTRATIF — SUPPLÉBfENT

par lui-même (Conseil d^État, H juin 1868, Coppen). La notification a-t-elle été faite au contraire, le délai court aussi bien contre son auteur que contre celui à qui elle est adressée (Conseil d^État, 14 novembre 1873, Ville de Marseille) et, s'il y a plusieurs parties, alors tout au moins qu'elles ont un intérêt identique en une matière indivisible, la signification faite par Tune fait courir le délai pour et contre toutes (Conseil d'État, 1 3 août 1852, Lucot ; 26 décembre 1856, Bertin).

(N«« 331, 332.) — La notification doit se faire par huissier en la forme ordinaire quand elle émane d'un particulier et s'adresse à un autre particulier ou à une personne morale administrative *

1 . En principe contre TÉtat qui est reprédenté tant par les ministres que par les préfets, le délai court à compter de la remise dune ampliation de la décision faite au ministre par le service compétent, par exemple par celui des contributions directes ou des ponts et chaussées (Conseil d*État, 5 février 1875, Labarbe) ; il n'y a donc pas lieu de faire de notification aux ministres. Mais il ne suffirait pas pour le faire courir que la décision eût été connue du préfet ou a fortiori des ingénieurs (Conseil d'État, 13 mars 1885, Pastrie). — Toutefois, d'après l'art. 56 § 1 de la loi du 22 juillet 1889, le délai du pourvoi contre les décisions contdntieuses du conseil de préfecture court, à l'égard de l'État, à dater soit de la notification faite par les parties au préfet, soit du jour- où le préfet a fait fai^e signification aux parties. Le préfet doit immédiatement aviser le ministre qui seul a qîinlité pour se pourvoir au nom de l'État. Voir un arrêt du Conseil d'Etat du 24 janvier 1896 (Moles) d'après lequel, dans un procès entre Tilitat et un particulier, la notification faite à ce dernier par le greffier du conseil de préfecture, et non à la requête du préfet, d'un arrêté de ce conseil ne fait pas courir contre l'État le délai du recours au Conseil d'État.

CONSEIL d'état 49S

(Conseil d'État, 16 février 1878, Hûtz). Mais toutes les administrations publiques peuvent procéder en la forme administrative, notamment une commune signifiera à son adversaire la décision qui lui est favorable par Fintermédiaire du garde champêtre (Conseil d'Étal, 19 décembre 1873, Chevaux, sol. impl.).

Le Conseil d'État, à une certaine époque et notamment à partir de 1839, tendait à faire courir le délai pour ou contre Tadministration non pas nécessairement de la notification qu'exige l'art. H du décret de 1806, mais du jour où il y a eu connaissance certainement acquise de la décision. Cette pratique justement critiquée a fait place à une interprétation contraire. La notification, dans la forme administrative au moins, constitue, d'après les arrêts plus récents, une formalité essentielle de la part de l'administration elle-même pour faire courir le délai : il ne suffirait pas qu'il fût prouvé que son adversaire connaissait pleinement la décision (Conseil d'État, 2 juillet 1880, Durrieu); il faut une notification et une notification régulière du texte intégral de cette décision (Conseil d'État, 8 décembre 1882, Lahaye). La règle est moins stricte quand c'est à une personne morale que la notification doit être faite, une communication régulière est alors jugée suffisante (Conseil d'État, 10 décembre 1870, Commune de Lugo di Nazza; 5 juillet 1895, Ville de Privas) ; mais la tendance de la jurisprudence est d'exiger de plus en plus une signification régulière tant entre parties privées qu'entre l'administration elle-même et les particuliers (Conseil d'État, 12 août 1879, Hirsch; 22 décembre 1882, Syndicat de Lancey).

(N® 328.) — Le principe que la notification est le point de départ du délai pour saisir le Conseil d'État comporte quelques exceptions. 1** S'il s'agit de contraventions jugées par le conseil de préfecture, le délai court contre l'administration à compter du jour de l'arrêté (L. 22 juillet 1889, art. 59, § 2). 2^ En matière d'élections municipales, il court contre le préfet à partir de la même date. 3® Quand un arrêté du conseil de préfecture est rendu par défaut, le point de départ du délai est « l'expiration du délai d'opposition » (L. 22 juillet 1889, art. 57.) 4** Enfin et d'une façon générale à l'égard des actes insusceptibles de notification individuelle, comme les règlements de police, le délai pour les attaquer contentieusement court à compter de leur insertion au Journal Officiel ou au Bulletin des lois pour les décrets et les arrêtés ministériels, au Recueil des actes administratifs quant aux actes du préfet et à compter de leur publication par voie d'affiches en ce qui concerne les arrêtés municipaux (Conseil d'État, 17 juillet 1885, Chambre de commerce de Dunkerque; 9 avril 1886, Commune de Pantin.)

130. (N^ 335.) — Les causes de suspension de délai édictées par le Code de procédure civile sont applicables ici toutes les fois qu'un texte n'en a pas ordonné autrement. Il en est ainsi de laforce majeure, du fait que la décision première a été rendue sur une pièce fausse ou qu'une pièce décisive a été retenue par l'adversaire (Conseil d'État, 22 décembre 1882, Département de l'Hérault, sol. impl.) ou du décès de la partie condamnée.