CHAPITRE IV

COUR DES COMPTES (DuL, t. II, n- 139-1S3.)

146. (N^ 139.) — La Cour des comptes, dontrorganisation n*a guère subi de modification importante dans ce siècle depuis la loi du 16 septembre 1807 qui Ta créée, a pour but principal de contrôler et Vérifier la gestion des comptables, pour les décharger de toute responsabilité s'ils ont géré régulièrement ou, dans le cas contraire', mettre à leur chaîne les reliquats dont ils sont redevables.

147. (N^ 140.) — L'origine première de cette institution se trouve dans les anciennes Chambres des comptes de la monarchie. Il n'y en eut qu'une à l'origine siégeante Paris, créée en 1302 par Philippe le Bel, distincte du Parlement et du Grand Conseil pour surveiller les domaines et les finances de la Couronne, pour contrôler les recettes et les dépenses. Mais il en fut par la suite institué d'autres dans les provinces, également souveraines, qui, supprimées par rOrdonnance de Moulins en 1566, puis rétablies, étaient encore au nombre de dix pour le moins en août 1789. Les conflits entre la Chambre des comptes de Paris et le Parlement furent aussi nombreux que retentissants. Bien que des ordonnances royales d'août 1375 et mars 1408 eussent interdit au Parlement de connaître, par voie d'appel,

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des sentences de la Cour, la lutte persista entre les deux corps sur celte question pendant tout le XV® siècle et ne se termina^ à Tavantage de la Chambre des Comptes, que par une ordonnance rendue par François P^ à la Meilleraie^ le 2 août

La Chambre des comptes de Paris avait des attributions spéciales dWdre politique (enregistrement des lettres de grâce et d'anoblissement, des traités de paix, des contrats de mariage des rois, etc.) et administratif (surveillance du domaine royal et enregistrement de tous actes s y rapportant). Mais elle avait aussi, comme les Chambres de province, des pouvoirs de juridiction en matière de comptes et de finances. Ces Chambres n'exerçaient aucun contrôle sur les comptes des ministres ; elles vérifiaient seulement les comptes des comptables et avaient même sur la personne de ces derniers, pour tout le fait des comptes, une juridiction criminelle allant jusqu'à la torture.

Les services rendus par les Chambres des comptes furent relativement, minimes sous l'Ancien Régime au point de vue de la comptabilité des deniers publics. La cause de cette impuissance doit être cherchée dans les vices de l'organisation financière du royaume qi)ant au mode de perception des recettes, dans l'absence de publicité et de justification comme dans l'arbitraire des djépenses ^

1 . Voir sur le rôle des Chambres des comptés sous TAncîen Régime, outre M. Dufour, t. II, n^ 140, MM. Dareste, La justice adminîHrsMve en France^ p. 5 et suiv. ; E. Laferrière, Traité de la juridiction adminiêtrative., t. I, p. 110- 115; Ducrocq, t. II, n« 734.

(N^ 141.) — Les lois des 2 septembre 1790 et 17- 29 septembre 1791 supprimèrent toutes les anciennes Chambres des comptes et les remplacèrent par un Bureau de comptabilité^ composé de quinze membres nommés par le roi, qui devait faire une vérification provisoire sans pouvoir rendre de décisions exécutoires. L'Assemblée nationale se réservait lapurement définitif de tous les comptes de la nation, sauf renvoi aux tribunaux ordinaires pour les articles contestés. Par là, elle empiétait sur le domaine de l'autorité judiciaire et violait le principe de la séparation des pouvoirs qu'elle venait de poser. Par là aussi, elle scindait arbitrairement le jugement du compte qui doit nécessairement constituer une opération unique.

Le système adopté par la Convention ne fut pourtant que la répétition de cette double erreur et c'est seulement la loi du 18 frim. an IV, sous le Directoire, qui rend à la Commission de comptabilité nationale le jugement des comptes publics. Cette Commission, formée, d'après la Constitution du 22 frim. an VIII, de sept membres choisis par le Sénat sur la liste nationale d'éligibilité, exerçait ses attributions sous l'autorité des Consuls. Mais, quand l'Empire eut remplacé le Consulat, on songea à reconstituer un haut tribunal, gardien de la fortune publique et des finances.

148. (N»» 142, 143.) —Ce fut l'œuvre de laloi du 16 septembre 1807. La Cour des comptes, ainsi créée, a une double mission : elle vérifie et juge les comptes des comptables deniers, à ce point de vue c'est un tribunal administratif; elle contrôle les

comptes d'administration et les comptes des comptables matières, c'est alors un corps politique auxiliaire du pouvoir législatif réglant le budget de rÉtat. Ces attributions ne lui ont pas été acquises dans leur plénitude dès 1807 : notamment son contrôle sur les ordonnateurs s'est accentué avec les progrès du régime parlementaire et la loi du 6 juin 1843 Ta étendu aux comptables matières. La Restauration a beaucoup fait pour la régularité de l'administration financière en France et les régimes qui ont suivi ont adopté la même ligne de conduite. Le Code de la comptabilité publique est aujourd'hui le décret réglementaire du 31 mai 4862 en 883 articles, modifié d'ailleurs en quelques points.

149. (N* 145.) — Organisation. — Le personnel de la Cour des comptes, dont la composition rappelle celle de la Chambre des comptes de Paris avant 1789, comprend un premier président, trois présidents de chambre, dix-huit conseillers maîtres des comptes ayant seuls voix délibérative, quatrevingt-six conseillers référendaires dont vingt-six de première classe, parmi lesquels est pris celui qui remplira devant la Cour les fonctions d'avocat général ' : ils sont chargés de faire les rapports avec voix consultative dans les seules affaires par eux rapportées ; vingt-cinq auditeurs, dont quinze de première classe pouvant être autorisés par décret spécial à faire directement des rapports aux chambres, les autres simples auxiliaires des référendaires. On

1. Décret 17 juillet 1880. Ce même décret avait également créé un poste de substitut qu'un décret du 7 mai 1888 a supprimé depuis.

y rencontre aussi un procureur général dont les fonctions ont été précisées par le décret du 20 octobre 1884 et un greffier en chef.

Tous ces divers personnages sont nommés par décret, les auditeurs se recrutant par la voie du concours dans led conditions fixées aujourd'hui par le décret du 16 juillet 1894. Leurs traitements sont déterminés par la loi du 29 mars 1872 * et les conditions de leur avancement par les décrets des 14 décembre 1859 et 12 décembre 1860. A l'exception du procureur général, du greffier en chef et des auditeurs non encore admis à faire les rapports^ tous lesmembres de la Cour sont inamovibles (L. 16 septembre 1807 ; Décret 17 juillet 1880) ; ils suivent quant à la mise à la retraite les règles écrites pour les magistrats de Tordre judiciaire (Décret 19 mars 1852, art. 1, 2).

(N^ 144.) — Il ne faudrait pas conclure de ces analogies avec les tribunaux ordinaires ^ et notamment de l'inamovibilité qui n'existe pour les membres d^aucune autre juridiction administrative que la Cour des comptes est un corps judiciaire. Il j a des raisons décisives, au contraire, pour la faire rentrer dans Tordre administratif. Elle relève, pour le personnel, du ministre des finances sur la proposition duquel les décrets de nomination sont rendus. Sa

1. La loi du 22 décembre 1880 a accordé un traitement de 2.000 francs' à chacun des dix auditeurs de deuxrème classe qui jusqu^alors ne recevaient rien.

2. Ajoutez que le costume est le même et que la formule exécutoire est identique pour les arrêts de la Cour des comptes et pour ceux des Cours d'appel.

juridiction n'embrasse que des actes administratifs et elle connatt en appel des décisions des conseils de préfecture en matière de comptabilité. Sa procédure ne comporte ni débat oral ni audience publique, et c'est depuis le décret du ITjuillet 1880 seulement que les représentants du ministère public peuvent assister aux séances des chambres et y prendre la parole. Enfin et surtout, ses arrêts sont déférés à fin d'annulation au Conseil d'État. C'est donc bien un haut tribunal administratif.

150. (N® 146.) — Il y a trois chambres comprenant chacune un président avec voix prépondérante en cas de partage et six conseillers maîtres désignés par le premier président. Chaque année, deux de ces conseillers doivent aller dans une autre chambre. Tout jugement exige la présence de cinq membres au moins (Décret 31 mai 1862, art. 379-384).

(N'' 147.) — La distribution des affaires entre les trois chambres avait été réglée par l'art. 3 du décret oi^anique du 28 septembre 1807. Mais, dès longtemps, cette répartition a été modifiée par voie d'arrêtés du premier président de la Cour. Il en est ainsi notamment aujourd'hui en vertu des arrêtés présidentiels des 27 janvier 1877, !•' janvier 1890, 4 décembre 1895. Or, nous croyons avec M. Ducrocq * que, pour plus judicieuse qu'elle soit, cette attribution générale de compétence excède absolument les pouvoirs du premier président: en effet, le décret de 1807 l'autorisait seulement, par son article 20, à

1. T. II, n^ 743. M. Ducrocq indique en même temps les rèj^les suivant lesquelles se fait cette répartition nouvelle.

déroger à la répartition qu'il faisait pour des cas spéciaux. Un nouveau décret serait nécessaire en pareille matière.

151. (N^ 148.) — Le procureur général assure Tobservation de la loi par les comptables et par la Cour. C'est lui qui reçoit les comptes envoyés par les comptables et qui transmet les arrêts au ministre des finances. Il peut prendre communication de tous les comptes s'il le juge nécessaire et doit le faire à l'égard des demandes en main-levée, radiation ou translation des hypothèques prises sur les biens des comptables. Il requiert l'application des peines disciplinaires contre ceux qui sont en retard et doit être entendu toutes les fois qu'une prévention de faux est formulée.

SECTION I

ATTRIBUTIONS JURIDICTIONNELLES.

(Duf., t. II, no» 149-179.)

Article I. — Compétence.

(Duf., t. II, n" 149-163.)

152. (No» 149, 150, lo2.) — La juridiction de la Cour, comme tribunal administratif, s'étend sur tout le territoire de la France et des colonies. Elle porte sur les comptes de gestion présentés par les comptables en deniers, et tout à fait exceptionnellement sur certains comptes matières.

La Cour, en général, statue en premier et en der-

nier ressort ; toutefois elle n'est saisie que sur recours contre les arrêtés des conseils de préfecture à Tégard des comptables des communes ou des établissements publics ayant moins de 30.000 francs de revenus d'après le compte des trois dernières années (Loi du 5 avril 1884, art. 157). C'est au préfet qu'il appartient, quand, pendant trois ans de suite, les revenus d'une commune par exemple, ont excédé 30.000 francs, de déférer, par arrêté, le comptable à la Cour des comptes et de transmettre son arrêté aux ministres de l'intérieur et des finances et au procureur général près la Cour des comptes qui la requerra de prononcer un arrêt attributif de juridiction (Décr. 31 mai 1862, art. 529). Si la Cour des comptes se déclarait alors incompétente, il y aurait chose jugée sur la question et le conseil de préfecture serait obligé de statuer (Cour des comptes, 8 avril 1891, Ferrus).

153. (N<>« 162, 163.) — La juridiction de la Cour est spéciale et exceptionnelle. Elle l'est doublement et quant à la matière et quant aux personnes.

1^ Quant à la matière, la Cour ne connaît que des faits de comptabilité. Un crime ou un délit, un faux ou une concussion, résulte- t-il de l'examen des comptes, il en est rendu compte au ministre des finances. Celui-ci en réfère au ministre de la justice qui fera poursuivre le coupable devant les tribunaux ordinaires. La Cour ne peut pas davantage décider que telle personne est héritière d'un comptable, partant tenue de ses dettes, et fixer la mesure dans laquelle elle est tenue. Elle n'a pas non plus à connaître des rapports du comptable avec les tiers.

Aussi, les créanciers des comptables, si intéressés qu'ils soient à Texamen des comptes, ne peuvent-ils pas intervenir devant elle. Enfin, toutes les questions relatives à la responsabilité personnelle des comptables, à raison d'autres faits que ceux de comptabilité; relèventuniquement du ministre des finances sauf recours au Conseil d'État (Conseil d'État, 14 novembre 1890, Anger. Cour des comptes, 10 août 1880, Desmousseaux de Givré).

154. (N^M51, 159.) — 2^ Quant aux personnes, la Cour juge uniquement les comptes qui lui ont été déférés par un texte formel de loi ou de décret. Elle n'a aucune juridiction sur les comptes d'administration des ordonnateurs (Décr. 31 mai 1862, art. 426), ni en général sur les comptes de gestion des comptables matières. Ses justiciables, ce sont les comptables publics obligés par la loi ou un règlement à déposer leurs comptes à soii greffe. — Il faut ranger parmi eux :

(N^ 154.) — a) Les comptables principaux de deniers^ publics^ et l'art, i^^ du décret du 31 mai 1862, considère comme tels « les deniers de l'État,

1 . Dans l'expression deniers rentrent, d'après l'art. 23 du décret de 1862, non seulement le numéraire, mais a les valeurs en caisse et en portefeuille »,cequi, d'après le Conseil d'Élat, comprend même les rentes sur l'Citat et les obligations au porteur parce que ces titres sont u transmissibles par simple tradition et réalisables immédiatement en argent n (Conseil d'État, 5 mai 1882, Chasteau). La Cour des comptes s'était, le 26 février 1 879, prononcée en sens contraire dans la même affaire : elleestimaitqueTassimilation des valeurs de portefeuille au numéraire devait être limitée aux billets de banque, bons fiduciaires et autres effets au porteur dont la valeur est toujours et invariablement déterminée à Tavance.

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des départements, des communes et des établissements publics et de bienfaisance. » Lesdits comptables sont énumérés par Tart. 75 du même décret. Ce sont notamment le caissier payeur central, les trésoriers payeurs généraux, les receveurs comptables des régies financières (douanes, enregistrement, postes et télégraphes, contributions indirectes), le directeur comptable des caisses centrales du Trésor, certains comptables spéciaux, y. g. le caissier de la caisse des dépôts et consignations et de la caisse des invalides de la marine. — Sont encore justiciables de la Cour, mais alors tantôt en premier et dernier ressort tantôt en appel seulement suivant la distinction déjà indiquée, les comptables des communes, établissements de bienfaisance, associations syndicales autorisées ou forcées et, depuis la loi de finances du 26 janvier 1892 dont Tart. 78 a été développé par les décrets des 27 mars 1893, les comptables des fabriques catholiques et des consistoires protestants ou israélites. — Seuls en principe, remarquons-le, les comptables principaux lui sont ainsi déférés, à ^exclusion des agents secondaires et subordonnés; par exemple, les comptes des receveurs particuliers ou des percepteurs sont résumés dans ceux du trésorier-payeur général.

b) Les comptables d'ordre faisant des opérations qui intéressent les finances publiques sans manier de deniers. Tels sont les agents comptables du Grand Livre de la dette publique, des pensions, des transferts et mutations, des conversions et renouvellements des rentes au porteur.

c) A titre tout à fait exceptionnel,

certains comptables matières (Décr. 31 mai 1862, art. 879 ; Règl. 28 décembre 1855, 3 juin 1858, 16 octobre 1867; Arrêté 25 juin 1871), ceux notamment du ministère des postes et télégraphes et des manufactures de FÉtat.

(N® 155.) — Tels sont les justiciables naturels de la Cour des comptes. Mais, à côté des comptables de droit maniant régulièrement les deniers publics en vertu d'un titre ofiBciel, il y a les comptables de fait ou occultes^ c'est-à-dire les individus qui se sont ingérés dans ce maniement sans droit ni autorisation légale. La gestion occulte résulte : 1<> du maniement effectif de bonne ou mauvaise foi de deniers publics par un individu, fonctionnaire non comptable ou simple particulier (Conseil d'État, 10 juillet 1874, Baron) : par exemple, un maire perçoit une recette communale à la place du percepteur et paie luimême une dépense de la commune ; 2^ de l'émission de mandats fictifs délivrés par un ordonnateur à qui n'y a pas droit, v. g. par un maire pour payer des travaux non autorisés par le conseil municipal. Tous ceux qui ont pris part à la manœuvre sont comptables de fait à la condition qu'il en soit résulté un maniement de deniers, les fournisseurs fictifs qui ont touché les fonds sur présentation du mandat (Cour des Comptes, 29 février 1892, Jacquemin), comme l'ordonnateur à la disposition duquel ces fonds ont été mis (Cour des Comptes, 23 octobre 1890, Duvialard).

(N® 156.) — Non seulement les comptables de fait sont punissables, en dehors de tout autre crime ou délit, pour immixtion dans les fonctions publiques

COUR DES œMPTES 225

(Code pénal, art. 258), mais de plus ils deviennent justiciables de la Cour des comptes comme les comptables de droit. Devant la Cour, ils sont tenus en principe aux mêmes justifications que les véritables comptables et rhypothèque légale de l'art. 2121, C. civ., peut être prise sur leurs biens pour garantir le paiement de ce qu'ils doivent. En définitive, les comptables de fait sont assimilés de tou3 points aux comptables de droit, ils peuvent même se prévaloir des avantages spéciaux reconnus à ceux-ci.

455. (N«« 153, 157, 158.) — Pour chaque compte qui lui est présenté et qu'elle apure, la Cour décide si le comptable est « quitte, en avance. ou en débet » (L. 1807, art. 13). Dans les deux premiers cas, elle prononce la décharge, du comptable, ordonne mainlevée et radiation tant des oppositions formées que des inscriptions hypothécaires prises sur ses biens à raison de la gestion dontle compte est jugé, prescrit la restitution de son cautionnement s'il veut se retirer. Mais, même en constatant que le comptable est en avance, elle ne peut lui conférer un titre contre le Trésor ni condamner l'État à le payer (Décr. 1®^ avril 1808 ; il en était ainsi déjà dans l'ancien droit, Édit août 1669, art. 21). La Cour des comptes n'a de.juridiction que sur le comptable, non sur le Trésor; ses arrêts, ne sont exécutoires que contre le comptable, seul le ministre peut déclarer l'État débiteur. Le comptable déclaré en avance s'adressera donc au ministre pour faire reconnaître sa créance, sauf à recpurir au Conseil d'État.

Si le conaptable est déclaré en débet, Tarrêt, revêtu de la formule exécutoire, le condamne à en

Dior ADimasTiiATir. — SuppLimirr. 15

payer le montant dans un délai fixé^ avec intérêts à 5 % courant au profit de TÉtat* à compter d'époques diverses diaprés la cause du débet. L'arrêt eiùportô hypothèque générale sur tous ses biens comme garantie des créances de FÉtat. .

156^ (N^ 16i.) — La Cour des comptes, n*ayant pas, nous Tavons dit, de juridiction directe sur les ordonnateurs, ne peut pas davantage exercer sur eux une juridiction indirecte en faisant peser sur les comptables la responsabilité des ordres qu'ils ont reçus des ordonnateurs. L'art. 94 du décret du 31 mai 1862 le dit formellement pour une hypothèse particulière : celle où le payeur d'une caisse publique, après refus de payer sur le vu d'un mandat non accompagné de pièces justificatives régulières, a dû le faire sur la réquisition écrite de l'ordonnateur qui en prend la responsabilité.

(N^ 160.) — La Cour ne saurait non plus et pour la même raison, parce qu'elle atteindrait indirectement l'ordonnateur, rendre le comptable responsable si les justifications qu'elle estime insuffisantes sont conformes aux prescription^ de Tordonnateur ; elle ne peut, dit l'art. 18 de la loi du 16 septembre 1807 toujours en vigueur, « refuser aux payeurs l'allocation des paiements par eux faits sur des ordonnances. . . accompagnées des acquits des parties prenantes et des pièces que Vordonnsiteur aura prescrit d'y joindre » . Pour ne pas sacrifier les intérêts de l'État au caprice des ordonnateurs, l'art. 10 de Tordonnance du 14 septembre 1822 énuméra les pièces à joindre aux ordonnances et mandats. La Cour des comptes soutint que, cette énumération

n'étant pas limitative^ elle restait libre d'exiger des payeurs des pièces justificatives supplémentaires. Mais cette prétention, parce qu'elle aboutissait à une extension de sa juridiction sur les ordonnateurs, a été formellement condamnée par le Conseil d'État (8 septembre 1^839, Min. des trav. publ. ; 22 mars 1841, Min. des fin.) et par la commission de la Chambre des députés chargée de préparer la loi du 9 mai 1842 partant règlement définitif du budget de 1839*.

Article II. — Procédure.

(Duf., t. II,n«>M64-17i.)

157. (N^ 164.) — Introduction de V instance. — Quand la Cour statue en premier et dernier ressort, sa juridiction n'a pas besoin d'être provoquée , elle s'exerce de plein droit par le seul fait du dépôt des comptes à son greffe. Or ce dépôt est obligatoire chaque année pour les comptables dans un délai déterminé, passé lequel ils sont passibles d'amendes (L.16 septembre 1807, art. 12) ; ce délai expire généralement le 1®^ juillet pour la gestion terminée le 1^^ janvier. Le dépôt de ces comptes individuels avec pièces justificatives à l'appui est opéré par les comptables eux-mêmes ou, pour ceux qui relèvent de la direction de la comptabilité publiqiie, par les soins de cette direction qui présente un résumé des comptes par classe de comptables.

(N°« 165-167.) — Lorsque la Cour prononce