TITRE II

(Duf., t. I, n<« 197-521, t. II, n^» 4-138, t. IV, n»» 1-55.)

165. — Au dessous de l'État et de Tadministralion centrale, on trouve sur le territoire national des circonscriptions territoriales moins vastes, des centres d'action administrative fort importants encore où les intérêts locaux sont représentés, où aussi un fonctionnaire placé plus près des populations est ainsi mieux à même d'approprier aux besoins de la contrée les pouvoirs de direction appartenant à Ixlat dont il est l'agent direct. Le plus important de ces centres est le département, circonscription territoriale, unité administrative et personne morale tout à la fois. Il y en a 86 en France, plus le territoire de Belfprt. Le département est, depuis la loi du 28 pluviôse an VIII, administré par un préfet qui exerce le pouvoir régional au nom de l'État. A côté du préfet sont placés deux conseils, l'un, le conseil de préfecture^ organe d'État, ayant des fonctions consultatives et aussi contentieuses, c'est un Conseil d'État au petit pied, l'autre, le conseil général^ avec sa commission départementale^ délibérant et prenant des décisions au nom et dans l'intérêt du département.

166. {T. I, n^^ 197-499.) — C'est une vérité d'évidence et pratiquement appliquée bien avant 1789, au

moins dans les pays d'État, qu'il faut des administrateurs locaux à des intérêts locaux et que ceuxci doivent être représentés par des organes propres. Sous Fancien régime toutefois, le pouvoir royal avait dans chaque province, à partir du xvn* siècle, un représentant unique auquel il déléguait des pouvoirs d'autant plus grands qu'il y avait lieu de combattre le particularisme provincial. L'intendant, investi de vastes attributions, était en butte aux attaques incessantes de la noblesse et des parlements parce qu'il était l'agent le plus actif de la centra* lisation administrative ; mais, précisément pour cela, il fut très énergiquement soutenu • par la royauté dont, suivant une expression fort exacte, il était « l'œil dans la province ». En définitive, malgré de sérieuses résistances, la volonté des intendants avait fini, sous Louis XIV, par prévaloir sur celle des États provinciaux devenus, là où il y en avait, des instruments dociles entre leurs mains. Louis XVI combattit cet excès de centralisation et, étendant en 17874 tout le royaume le régime des paya d'État, amoindrit le rôle des intendants au profit des assemblées provinciales et des commissions permanentes prises dans leur sein. Mais cette réforme excellente en soi n'eut pas le temps de porter ses fruits.

(T. I, n«>» 200-203.) — L'Assemblée constituante bouleversa l'état de choses ancien. Pour faciliter les rapports de la population avec ses administrateurs locaux, surtout pour supprimer les institutions et les coutumes particulières à chaque contrée, eUe supprime les provinces et divise assez arbitrairement la France en départements (Loi 22 déc. 1789-8

janv. 1790; 15 janv.-16 fév, 1790). Elle organise en même temps des pouvoirs locaux mais, comme elle était loin d'être animée d'un esprit décentralisateur, qu'elle était au contraire décidée à maintenir, voire même à compléter l'œuvre de Tunification administrative de la France, elle ne fit du département qu'une circonscription et une unité administrative sans personnalité morale. Les organes créés par elle sont des organes d'État ; les intérêts locaux ne sont pas représentés, ils sont absorbés dans la personnalité de l'État.

Toutefois la mise à exécution ne correspondit que très imparfaitement à la conception initiale. On s'at-^ tacha surtout, dans l'organisation des administrations départementales^ à prendre le contrepied des règles de l'Ancien droit qui faisait de l'intendant un agent, unique dans chaque province, nommé par le pouvoir et sans attaches dans le pays. Tous les membres du conseil départemental^ au nombre de 36, furent élus par la circonscription, y compris les huit membres constituant le directoire départemental toujours en activité et représentant à la fois l'action et la juridiction. Élu aussi fut le procureur syndic placé à côté du conseil avec voix délibérative pour faire respecter la loi. Ce fut bientôt ranarchie et les réformes opérées par la Constitution de l'an III qui diminue le nombre des membres du directoire, supprime le conseil départemental et fait nommer le commissaire du Gouvernement successeur du procureur syndic, par le pouvoir central ne supprimèrent pas les graves inconvénients de celte administration collective. Il y en avait trois

surtout : 1® la confusion entre l'action, la délibération et la juridiction ; 2^ le principe delà collectivité pour Faction ; 3^ Fabsence d'un lien étroit et hiérarchique entre l'administration départementale et le pouvoir central, l'absence, en un mot, de pouvoir régional.

167. (T. I, no 204 ; t. IV, nM.) - La loi du 28 pluviôse an VIII constitue une réaction absolue et un retour aux anciennes traditions. La délibération est soigneusement distinguée de Faction, et, comme agir est le fait d'un seul, cette seconde mission est confiée à un seul homme, le préfet^ désigné par le Chef de l'État et absolument dans sa main. Deux conseils sont maintenus comme auxiliaires du préfet, Fun dans Fintérêt de FÉtat, le conseil de préfecture^ l'autre dans l'intérêt du département, le conseil généraL Mais ce dernier n'est pas électif et n'a pas de pouvoir propre, ses membres sont nommés par le Chef de l'État ; la réaction a produit une centralisation exagérée : il n'y a en somme, comme au xvm® siècle, qu'un organe, le préfet, seul chargé de l'administration locale et libre de prendre des mesures à l'encontre même des délibérations du conseil général. Les intérêts locaux ne sont pas encore distingués des intérêts généraux, le cadre régional seul existe. Au cours du siècle vont désormais se produire des réformes de plus eii plus larges dans le sens de la déconcentration et surtout de la décentralisation des pouvoirs réservés par la loi du 28 pluviôse an VIII à l'administration centrale. Si, malgré les protestations qu'elle soulève dans l'opinion et les projets de lois d'inspiration libérale que présente le Gouvernement,

la centralisation exagérée du début du siècle persiste sous la Restauration, quatre périodes successives peuvent être distinguées à partir de 1830, dans lesquelles le conseil général, désormais électif, aura de plus en plus la liberté de ses décisions, le préfet demeurant chargé de Texécution.

(T. IV, n^ 2.) — 1*^ Conformément aux promesses contenues dans la Charte de 1830, les lois des 22 juin 1833 et 10 mai 1838 sur l'organisation et les attributions des conseils généraux inaugurent Fère de la décentralisation. Elles entrent dans cette voie avec une extrême prudence et non sans quelque défiance chez le législateur. Élus par un corps censitaire et eux-mêmes soumis à des conditions spéciales de cens, les conseillers généraux sont nommés pour 15 ans. Us n'ont qu'une session par an, siègent en séances non publiques et le roi peut dissoudre le <;onseil. D'autre part, le conseil général a désormais, sans doute, un pouvoir propre en ce sens qu'aucun acte concernant le département ne peut être fait sans son consentement, c'est chose aussi nouvelle qu'importante; mais en même temps le contrôle gouvernemental est fortement organisé quant à ses délibérations, toutes sont soumises à l'autorisation du pouvoir central et ne deviennent exécutoires qu'après l'avoir obtenue.

2^ Jusqu'en 1866, nous ne rencontrons pas de loi nouvelle sur l'organisation administrative du département. Signalons toutefois la substitution du saSrage universel au suffrage censitaire opérée par la Constitution de 1848. Rappelons surtout les deux décrets de déconcentration des 25 mars 1852 et

Dnoir ADMDOSTBATnr. — SuppLimifT. 16

13 avril 1861 dont nous étudierons les effeto dans le chapitre consacré aux Préfets : ils peportent de Tadministration centrale aux préfets la solution d'un très grand nombre d'aîFaires administrative^^

3^ Un grand mouvement d'opinion se produisit sous le second Empire en faveur de rémancipation du département. Une brochure parue ea 1865 et dite Manifeste de Nancy en précisa le sens et la portée. Ainsi provoqué à Taction, le Pouvoir cein' tral proposa et fit voter la loi du 18 juillet 1866, sous l'empire de laquelle M. Dufour écrivait dans sa dernière édition. Les pouvoirs ]:lropre8du conseil général étaient encore accrus^ le contrôle de Tauto-» rite supérieure amoindri portait désormais non plus sur l'opportunité des mesures adoptées maisuni-* quement sur la légalité des décisions. Par ailleurs le système financieir départemental létait pro* fondement modifié dans le sens d'une augmentation des libertés locales. Les conseils généraux avaient fait leurs preuves depuis 1838, le législateur de 1866 avait confiance dans leur sagesse etleturs lumières.

4» La loi du 10 août 1871 a été bien plits loin dans la voie suivie déjà en* 1866.* A l'Assemblée nationale élue après nos désastres de 1870, les idées de Técole de Nâfncy étaient dominantes ; si elles n'ont pas complètement triomphé quant à l'organisation du département, elles ont abouti du moins au vote de la loi très libérale du îl(^ août. 1871 qui, ôauf quelques modifications de détail, est encore en vigueur. Gette loi fera la base de no& développements sur les préfets et les conseils généraux, i Indiquons déjà d'uii ïriot les réformes qu'elle a 'opérées. Au

DÉPÀRTEUENTS 243

point de vue de l'organisation, l'élément jEbnctiojçir naire dst écarté, di) conseil général, le noii^bre à^€§ sessions awi^uelleâ last augmenté, le drioit ;de di^ solution i^streiait aux mains du Gouvernement ) les sessions deviennent publiques. I^es atli^ibutioA^f du conseil sont très étenduQS, en matièi^e Qi^QQi^if^ surtout; les Cas où il agit en vertu «d'ûn'ppuvQÛ? propre deviennent la règle pt dans trjpig ^y;potl;ij^8eis Beulement A approbation du pouvoir ceindrai. :oU;do.)^ loi est 0xi^ée. Les conseils gétiér^Uxcpei^veni s entendre, diç département, à dépwtpmenty ' pi^é^ parer de^ œuvces d'intérêt: commun^, l^nfiii, . imxQt vation capitale, la commùêion départemfini^li^^ seul ûi^ne administratif créé depuis l'an VIII, éluiepà)? le conseil' général dans son sein, esti ij^yl^stie d'up rôle de surveillance quasi permanente &w 4'ddmii nistfatiofir préfectorale. Grâce à ces b^ilteuses ré^ formes, la. Vie locale s'est très éveillfge. dan^ le dépai> tement, .;.,..• .. i. .

168. — ^ On songe même à faire encoi^ davantage^: une noyvelle et puissante campagne est com^lencée depuis «'<|a6lques ,années en faveur d^jlaidép^tira]lisation. Le.GQuveraement a paru s'y a^socier-eU instituant, par décret du 16 février 189$, une comh mission, .^xtraparlementaire obargée de; recb^rchei? ce qui pourrait être fait en ce sens» Mai^:laSi conclu fiions mêipes du rapport adopté par .cattç'.comi^p^S^on dans ses !. séances plénières des 17 et 22 juillet .1696 ! prouventfqiue, la question n'a pas» éft^psaupiAéte iA haut et qu'on a visé uniquement d^s imQsuresvSoit