N<>» 295, 331.) — i) Contrôle et surveillance

Dmr A^KOOtnAtiF. ^ SurpLÉMnra. 17

des établissements publics^, — {Les droits du préfet sur la gestion des établissements publics^ et notamment des établissements de bienfaisance et d'assistance sont extrêmement considérables. U nomme la majeure partie des commissions administratives qui gèrent ces établissements, approuve les délibérations desdites commissions, etc., etc. La loi du 15 juillet 1893 sur Tassistance médicale gratuite lui attribue aussi un rôle important dans la direction de ce service obligatoire pour les départements et les communes. Nous retrouverons ces divers points en traitant de l'Assistance publique*

j) Contrôle et surveillance à V égard des autorités municipales. — A propos de la Commune^ nous reverrons cette question. Faisons pour le moment trois observations seulement.

(No» 288, 301, 445-447.) — A Fégard des maires, le préfet a le droit d'annuler ou de suspendre, mais non de réformer, leurs arrêtés qui doivent lui être inunédiatement soumis (L. 5 avril 1884, art. 95) ^.

1. La création de ces établissements dotés de ia personnalité civile est réservée au Chef de TËtat, notamment en ce qui concerne les hôpitaux, hospices et bureaux de bienfaisance; il en est de même à Tégard des monts-de-piété. Les asiles départementaux pour Tindigence et la vieillesse sont établis par délibérations des conseils généraux (Loi 10 août 1871, art. 46, §20).

2. Tout règlement municipal est adressé au sous-préfet qui en donne récépissé et Tenvoie au préfet. II acquiert force exécutoire aussitôt après ce dépôt à la sous-pr^fecture s'il est temporaire, et un mois après ledit dépôt s'il est permanent sauf si le préfet en autorise Texécùtion immédiate. Le préfet conserve toujours le droit d'ànnlileir le règlenient hiême entré en application, eûWl lai9sé passer le .délai d'un mois pdur les

U peut aussi, après les avoir mis en demeure, substituer son action à la leur dans les hypothèses des art. 85 et 99 de la loi de 1884.

(N«» 296-300, 302-330, 342.) — Certaines délibérations des conseils municipaux sont soumises à Tapprobation préfectorale, mais en beaucoup moins grand nombre que ne le comportait le décret du 25 mars 1852. D'après les art. 68 et 115 de la loi du 5 avril 1884, restent soumises à cette approbation les délibérations relatives aux objets suivants* : baux de plus de 18 ans, aliénations et échanges de propriétés communales, acquisitions immobilières, constructions et réparations importantes, transactions, changements d'affectation d'immeubles affectés à un service pubhc, ouverture, classement et déclassement, élargissement, suppressiop dçs rues et places, plans d'alignement et de nivellement, droits de voirie et autres taxes municipales (notamment le tarif des concessions dans les cimetières), acceptations de dons et legs comportant des charges ou conditions pour la commune quand il n'y a pas réclamation des prétendant droit à la succession, budget com-

règlements permanents, eût-il même donné d'abord une approbation formelle. Son droit d*antialàtion ne préjudicie pas toutefois aux droits acquis par des tiers à la suite d'e^ctes de gestion, conséquences de rarrêté municipal approuvé.

1. Pour les délibérations maintenant ou supprimant la vaine pâture, c'est le conseil général qui statue, et, s'il est en désaccord avec le conseil municipal, la question est tranchée par décret en Conseil d'juta,t (Loi 22 juin 1890, art. 2). C'est aussi au cons(eil général /ju'il app^tient d'apprpuver les délibérations relatives à rétal>lissement, le obfmgement ou la suppression des foires et marchés à bestiaux (Loi 10 août 1871, art. 46«\ et 5 avril 1884, art. 68^3).

260 oRorr administratif — supplément

munal et crédits supplémentaires, impositions et emprunts extraordinaires dans les cas prévus par Fart. 142 de la loi, suppression ou diminution des taxes d'octroi, tarifs et traités relatifs aux pompes funèbres dans les villes ayant moins de trois millions de revenus. — Mais l'art. 61 de la loi de 1884 a posé en principe et sauf exception que les afiFaires de la commune sont réglées définitivement par le conseil municipal, c'est le contre-pied absolu des anciennes règles : toute délibération non spécialement prévue est donc valable et définitive par elle-même. Ces délibérations réglementaires ne seront toutefois exécutoires qu'après un mois à compter de leur dépôt à la préfecture ou à la souspréfecture et le préfet en prononce valablement la nullité en conseil de préfecture si elles sont nulles de droit ou annulables (L. 5 avril 1884, art. 65, 66, 68). Disons enfin que l'art. 168, n^ 14, de la loi de 1884 abroge expressément les n<>« 42, 48, 50, 51, 56 et 59 du tableau A annexé au décret du 13 avril 1861 .

Certains des actes de la vie civile communale sont soumis à des formalités particulières ^ ; nous aurons à les examiner en nous occupant spécialement de la commune.

(N® 393.) — Le préfet a le droit de suspendre, pendant un mois au plus, un conseil municipal, un

1 . Il en est ainsi par exemple des actions en justice ; sous Tempire même des décrets de 1852 et de 1861, l*aulorisation de plaider était donnée aux communes non par le préfet mais par le conseil de préfecture. M. Dufour le reconnaît au n*

maire ou un adjoint (L. 5 avril 1884, art. 43, 86). Il doit, en ce qui concerne le conseil municipal, motiver son arrêté. Les gardes champêtres régulièrement nommés et agréés ne peuvent être révoqués que par lui (Eod., art. 102). Il accorde aux commissaires de police les congés n'atteignant pas quinze jours (Décr. 13 avr. 1861, tabl. A, n<^ 40).

179. (No» 332-341, 343-377, 382.)— A) Contrôle et surveillance vis-à-vis du département. — C'est surtout en cette matière que, depuis 1870, les pouvoirs du préfet ont été singulièrement diminués. Sans doute il a encore le droit d'annuler les délibérations du conseil général quand elles sont prises en dehors des réunions du conseil prévues ou autorisées par la loi (L. 10 août 1871, art. 34) et la même règle s'applique aux conférences interdépartementales (Eod., art. 91). Mais c'est désormais le conseil général qui règle en principe par ses délibérations les affaires intéressant le département. L'autorisation du préfet n'est donc plus exigée pour les divers actes de la vie civile départementale énumérés au tableau A du décret du 13 avril 1861, n^* 1 à 24 et 29 (L. 10 août 1871, art 46) ; tous ces actes sont décidés souverainement par le conseil général*. Notons seulement que l'entretien de l'hôtel et du mobilier de la préfecture constitue pour le département une dépense obligatoire, d'où, si le conseil géné-

l. Nous les retrouverons plus loin en traitant à part du conseil général et du département. Il est en effet impossible, depuis la loi du 10 août 1871, d'adopter le système suivi par M. Dufour et de ne pas étudier à part Tadministration départementale.

rai omet d'y faire face, la dépense peut être inscrite d'ofiBce au budget départemental et couverte au moyen d'une contribution spéciale en vertu d'un décret ou d'une loi suivant les cas (L. 10 aoiU 1871, art. 60-61). Au contraire l'achat d'ouvrages administratifs pour les bibliothèques des préfectures n'est pas une dépense obligatoire. De plus rinscription au budget départemental d'un fonds de réserve pour dépenses imprévues, n*est pas exigée par la loi, d'où le préfet ne peut agir que dans la limite des crédits ouverts par le conseil général ; dans ces limites du moins il a seul qualité pour disposer des fonds votés, notamment nous ne croyons pas que le conseil général puisse déléguer à la commission départementale le droit de déterminer les imputations à faire sur le crédit porté au budget comme réserve pour les dépenses imprévues {sic Décr. 21 décembre 1874). (N<>« 378-381, 383-392.) — Il reste toutefois au Préfet quelques attributions relatives aux prisons départementales (Décr. 13 avril 1861, tableau A, n^^ 25 à 28), aux aliénés', aux sociétés de secours mutuels et de charité maternelle, aux dépôts de mendicité et au transfert des cadavres d'un département dans un autre ou à l'étranger (Eod. n^ 30- 39). Toutes ces attributions, si elles rentrent très bien dans la notion du pouvoir régional représenté par le Préfet, n'ont avec son droit de contrôle sur la gestion départementale qu'un lien très lointain.

]. Les frais d*entretîen, de séjour et de traitement des aliénés dans les asiles ne sont plus réglés par le préfet que pour les établissements publics autres que les asiles départementaux.

180. (N^» 407-409, 411, 413, 425-428, 431.) — 2? Actes réglementaires. — Les décrets de déconcentration de 1852 et 1861 n'ont augmenté les attributs du préfet qu'en matière d'actes administratifs proprement dits, de décisions individuelles et spéciales. Mais il est demeuré investi, sous le contrôle du ministre, du pouvoir réglementaire pour le territoire du département, dans certains cas tout au moins. Bien entendu les dispositions générales prises par lui doivent respecter les règles posées non seulement par la loi mais aussi par les décrets réglementaires rendus sur le même sujet. Elles peuvent aussi être annulées ou leur exécution être suspendue par les ministres, soit pour illégalité, soit même pour inopportunité, sans que ceux-ci puissent se substituer aux préfets, nous l'avons déjà dit, et réformer leurs règlements. Sous le bénéfice de ces deux réserves et étant rappelé qu'ils ne sont applicables que dans le département, les arrêlés réglementaires des préfets participent aux caractères distinctifs des décrets réglementaires : notamment ils obligent toute personne dans l'étendue du département, lui fût-elle étrangère (Cass., 9 novembre 1878, D. 79, 1, 385), l'autorité judiciaire est juge de leur légalité et par suite de leur force obligatoire (Cass., 21 juillet 1876, D. 77, 1, 142) et leur sanction se trouve, à défaut de textes spéciaux, dans l'article 471 n^ 15 du Code pénal.

181. (N<^ 414.) — Le pouvoir réglementaire est conféré au préfet, soit par diverses lois spéciales, soit, au point de vue de la police générale, par la

loi du 22 décembre 1789 * que Tarticle 99 de la loi du 5 avril 1884 a expressément confirmée.

(N«« 274, 275, 283-286, 415-419.) — a) Quelques lois ont prévu des règlements préfectoraux pour assurer leur exécution. Telles les lois relatives aux chemins vicinaux et ruraux reconnus (Lois 21 mai 1836, art. 21, et 20 août 1881, art. 8) : les arrêtés sont pris après consultation du conseil général et doivent être approuvés par le ministre de rintérieur. — De même en matière de police de la grande voirie et notamment de police des chemins de fer, de poUce du roulage (Loi 29 floréal an X. Décr. 23 juin 1806 et 24 février 1858, art. 2. Ordonnance 15 novembre 1846. Loi 11 juin 1880, art. 20, 22). — Relativement aux cours d'eau navigables ou non, le préfet a qualité pour prendre des règlements destinés à assurer soit le hbre écoulement de l'eau (Lois 20 août 1790, ch. 6; 8 avril 1898), soit la sécurité de la navigation ou l'observation des règles sur la pêche dans les cours d'eau du domaine public (Lois 22 déc. 1789-8 janv. 1790 et 5 avril 1829. Décr. 10 août 1875, art. 2, 10, 16, 19, 20). — La loi du 3 mai 1844, art. 3 et 9, consacre aussi le pouvoir réglementaire du préfet en matière de chasse*^, en ce qui touche spécialement l'ouverture et la clôture,

1. La loi de 1789 investissait de ces fonctions les administrations de départements auxquelles ont succédé les préfets.

2. La délivrance de permis de chasse, acte individuel et spécial, n'est pas toujours réservée au préfet, comme le dit M. Dufour au n° 284. Le sous-préfet est investi de ce pouvoir par Tart. 6, n« 3, du décret du 13 avril 1861.

la protection des oiseaux, Temploi des lévriers, la chasse en temps de neige, et aussi, mais alors le préfet est tenu de consulter le conseil général, la chasse des oiseaux de passage et du gibier d'eau, la destruction des animaux malfaisants et nuisibles. L'arrêté préfectoral sur la chasse ne saurait du reste entraver Faction du maire chargé de la police rurale dans la commune, ni d'autre part excéder les limites de la délégation légale : était donc annulable avant la loi du 22 janvier 1874 l'arrêté restreignant à la seule chasse à courre le droit de chasser à tir et à courre résultant de la loi du 3 mai 1844, art. 9, pour tout porteur d'un permis de chasse (Gass., 16 mars 1872, D. 72. 1. 142).

182. (N^ 410.) — b) D'une façon plus générale, le pouvoir réglementaire a été reconnu au préfet dans l'intérieur du département par la loi des 22 déc. 1789-8 janv. 1790, section III, art. 2, relativement à divers objets d'utilité générale et notamment « au maintien de la sûreté, de la salubrité et de la tranquillité publiques ». Telle était du moins de tous temps l'opinion de la jurisprudence que l'art. 99 de la loi du* 5 avril 1884 est venu confirmer. Mais en ces matières des conflits sont à prévoir avec les pouvoirs de police municipale des maires que nous étudierons plus loin.

(N^* 420-422.) — Sans entrer pour le moment dans tous les détails de la question, posons quelques principes, de solution. Pour être légaux et obligatoires, les arrêtés préfectoraux doivent remplir deux conditions : s'appliquer à toutes les communes et non à telle ou telle commune du départe-

ment; même à Tégard de toutes les communes, n'avoir pour objet que des mesures de police générale.

Sur ce dernier point la règle est absolue et strictement sanctionnée par la jurisprudence tant judiciaire qu'administrative. Ainsi, tandis que le préfet interdit valablement de laisser errer les chiens sans muselière (Gass., 17 janvier 1868, D. 68. 1. 363) ou, dans un pays de montagnes, de désigner arbitrairement des guides au choix des voyageurs (Gass. , 1 0 janvier 1874, D. 74. 1. 452), ou encore prescrit légalement des précautions contre les dangers d'incendie (Loi 21 juin 1898, art. 9, 10), son arrêté est non obligatoire qui prescrit des mesures rentrant exclusivement dans les attributions municipales et relatives par exemple au nettoiement des rues (Gass., 28 juin 1861, D. 61. 5. 36) ou qui impose aux cochers des villes l'obligation de remettre aux voyageurs des cartes portant certaines indications déterminées (Gass., 21 juillet 1876, D. 77. 1. 142). Le Gonseil d'État, quand il a été saisi de recours pour excès de pouvoir contre de tels arrêtés, a sanctionné complètement cette thèse (Gonseil d'État, 30 mars 1867, Leneveu *).

(No« 423, 424.) — Quant à la première règle, à

1. Cet arrêt déclare que le préfet n'a pas qualité pour prescrire réloignement des ruches d'abeilles des maisons et de la voie publique. Confer en sens contraire Gonseil d'jutat, 13 mars 18iB5, Vignet, relatif aux pouvoirs du préfet de police à Paris : ce nouvel arrêt se fonde sur ce que la mesure peut être commandée par l'intérêt de la sécurité publique, mais il faut remarquer que le préfet de police à Paris a des pouvoirs de police municipale.

savoir que l'arrêté préfectoral doit être applicable à toutes les communes du département, elle comporte une exception depuis que l'art. 99 de la loi du 5 avril 1884 a admis pour la première fois le préfet à prendre, à défaut des autorités municipales, des mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques dans quelques communes seulement ou même dans une seule à la condition, en ce dernier cas, d'avoir adressé préalablement au maire une mise en demeure restée sans résultat. Sans doute on peut soutenir avec M. Ducrocq * que ce sont là des règlements, non départementaux, mais municipaux, et, que, par suite, la règle posée pour les règlements départementaux reste inviolée. Mais cette opinion ne me parait pas consacrée par le texte qui, dans son § 1, s'applique à tous les règlements du préfet, qu'ils soient pris pour les communes du département en général ou pour quelques-unes d'entre elles seulement. De plus, si elle était admise, elle conduirait peut-être à cette solution, repoussée par nous avant comme après 1884, que le préfet aurait le droit, non seulement d'annuler les règlements du maire ou d'en suspendre l'exécution, mais encore de les réformer quand ils auraient trait à la sûreté, à la salubrité et à la tranquillité publiques. Nous préférons donc voir dans l'art. 99 précité une extension des pouvoirs du

1. Op. cit., t. II, n" 151, 154, 302. Le savant auteur en conclut logiquement qu'il n'eût pas fallu distinguer, comme le fait Fart. 99, suivant que le règlement intéresse plusieurs communes ou une seule : la mise en demeure du maire eût dû Hre exigée dans les deux cas.

préfet qu'explique le caractère toujours électif désormais des maires, une dérogation à la première règle mais limitée par le maintien de la seconde {sic Cire, min. int., 15 mai 1884). Le préfet peut faire un règlement pour une seule commune, mais à la condition que la mesure prescrite, v. g. la désinfection des mares et des étables, présente un intérêt d'ordre général, tant pour les habitants des localités voisines que pour ceux de la commune spécialement visée.

183. (Nos 294, 398.) — II. Actes de gestion. — Le préfet représente la personnalité civile de l'Etat

dans un certain nombre de contrats relatifs à l'administration patrimoniale. Il stipule dans ces actes et les signe, parfois définitivement, parfois aussi sous réserve de l'homologation du Pouvoir central ou du Parlement (voir Décr. 13 avril 1861, tabl. G). Il figure ainsi dans les ventes, échanges ou locations des biens du domaine et dans beaucoup d'autres conventions où les intérêts financiers de l'État sont engagés. Ses pouvoirs ont encore été augmentés à ce point de vue par une loi récente du 6 décembre 1897, art. 3 et 4.

184. (N^» 290-293, 399,400.) —C'est lui, d'autre part, qui est le représentant en justice de l'Etat devant tous les tribunaux tant judiciaires qu'administratifs du département qu'il dirige (Loi 28 pluviôse an VIII, art. 3, C. proc. civ., art. 69)*, par exemple

1. Par exception : l*^ l'agent judiciaire du Trésor représente le Trésor public (C. proc. civ. art. 69*) ; 2*» le8 fonctionnaires préposés aux régies de Tenregistrement et des contributions indirectes agissent valablement pour le recouvrement des revenus appartenant à l'État de ce chef (Loi 1 9 août-1 2 septembre 1791). Ajoutons que, devant le Conseil d'État, casent les ministres qui représentent l'État.

en matière de recrutement, (Gass., 10 décembre 1878, D. 79. 1 113). Y a-t-il lieu pour TÉlat d'intenter une action, c'est le préfet qui en est chargé sans être tenu de procéder souç une forme quelconque à une tentative de conciliation, mais aussi sans pouvoir déléguer à autrui cette fonction. Y a-t-il lieu pour un tiers d'assigner l'État, il dépose au secrétariat de la préfecture, contre remise d'un récépissé, un mémoire faisant connaître l'objet de sa demande et les motifs qui la justifient* (Loi 5nov. 1790, lit. 3, art. 15) puis, un mois après la date du récépissé, il assigne le préfet. Le dépôt préalable du mémoire est exigé à peine de nullité, mais cette nuUilé est couverte quand l'État se défend au fond. (N^* 401.) — L'État est dispensé pour les actions en justice qui l'intéressent du ministère des avoués et des avocats. Le préfet peut faire lire ses mémoires et conclusions à l'audience par le ministère public qui reste libre de les compléter par tels moyens qn'iljugera bon d'employer (Arrêté lOtherm. an IV).

1. La présentation préalable du mémoire n'est pas exigée pour les affaires portées devant les juridictions administratives ni même pour certaines affaires de la compétence des tribunaux judiciaires (oppositions à contraintes, demandes reconventionnelles et subsidiaires). Elle interrompt la prescription d'une façon absolue et non conditionnelle comme dans les affaires intéressant le département et la commune. (Lois lOaoût 1871, art. 53, et 5 avril 1884, art. 124), mais ne fait pas courir les intérêts.

§ III. Attributions comme représentant actif du département.

(Duf., 1. 1, no» 248, 332-383, 402-4054)

185. — Jusqu'à loi du 10 août 1871, bien que la personnalité du département se fût peu à peu dégagée et affermie, le rôle du préfet était, vis-à-vis des représentants de cette personne morale, plutôt celui d'un tuteur que celui d'un agent d'exécution pour leurs décisions. Lors de la discusâion de ladite loi, il fut question d'écarter toute intervention préfectorale dans la gestion, dçs affaires départementales ; mais, dans un esprit de transaction entre cette thèse décentralisatrice et la pratique passée, rarticle 3 a chargé le préfet « de l'instruction préalable des affaires qui intéressent le département ainsi que de l'exécution des décisions du conseil général et de la commission départementale ». Par là même, l'État, dont le préfet est le représentant comme pouvoir régional dans le département avec des attributions déjà examinées par nous, garde une grande influence dans les affaires locales. Toutefois la commission départementale exerce sur les actes du préfet un contrôle efficace.

1° Au préfet et à lui seul est réservée l'instruction préalable des affaires intéressant le département. Aucune question ne peut donc être examinée par le conseil général sans que le préfet ait été appelé à donner son avis sur elle. S'il procède autrement, le conseil viole la loi et sa délibération est annulable de ce chef : il y a eu plusieurs exemples de sem-

blables annulations, notamment pour des délibérations concédant des chemins de fer d'intérêt local (Décr. 16 janvier 1875) ou confiant le service des chemins vicinaux à Tadministration des ponts et chaussées (Décr. 25 mars et 5 novembre 1881).

La préparation desdites affaires a lieu dans les bureaux de la préfecture. Puis le préfet fait des rapports qui sont imprimés et distribués à chaque membre du conseil général huit jours au moins avant Touverture de chaque session. Le rapport préparatoire à la session d'août doit en outre présenter un exposé complet de la situation du département (L. 10 août 1871, art. 56).

2^ Qu'il s'agisse de simples actes ou de mesures d'administration, l'exécution des décisions du conseil général ou de la commission départementale est réservée au préfet. Il est l'homme d'affaires que dirigent, sans avoir cependant de pouvoir direct sur lui, les assemblées départementales électives ; il n'a pas ici à attendre d'ordres de ses supérieurs hiérarchiques.

Dans ce rôle : a) le préfet nomme aux emplois créés par le conseil général ;

(No" 332-383.) —b) Ilpasse les contrats, notamment les marchés de travaux publics, sur avis conforme de la commission départementale, et accepte les dons et legs faits au département (L« 10 août 1871, art. 53, 54);

(N^ 248.) — c) Il est l'ordonnateur né des dépenses départementales et répartit les crédits inscrits au budget départemental toutes les fois que la loi n'a pas confié cette répartition à la commission départementale ;

(Nos 402-405.) — </) Il est aussi le représentant du département en justice, sur décision du conseil général ou exceptionnellement de la commission départementale s'il s'agit de défendre à une action et qu'il y ait urgence. Tous les actes conservatoires et interruptifs de déchéance sont valablement faits par lui seul. Par exception, quand le litige met aux prises le département et l'État, ce dernier est représenté par le préfet chez qui la qualité de pouvoir régional l'emporte, la commission départementale désigne un de ses membres pour agir au nom du département (L. 10 août 1871, art. 54).

186. — Le préfet, en qualité de représentant du département, est, disons-nous, un homme d'affaires effectuant des actes de gestion sous la direction du conseil général et le contrôle de la commission départementale dans l'intervalle des sessions du conseil. C'est du reste l'homme d'affaires obligé. L'administration supérieure a bien souvent, appuyée sur l'article 33 de la loi du 10 août 1871, annulé des délibérations du conseil général confiant à la commission départementale, au lieu et place du préfet, la répartition des crédits ouverts au budget pour secours aux malheureux en cas d'extrême misère (Décr. 3 novembre 1881, 31 janvier 1882), aux épileptiques indigents (Décr. 15 janvier 1875), ou pour gratifications soit à des instituteurs (Décr. 9 janvier 1875) soit à des agents voyers (Décr. 23 juin 1874), etc.

Article III. — Actes du préfet : forme, Toies de reconrs. (Duf., t. I, n«» 394-397, 406, 409, 429-447, 458-468.)

187. (N^ 394.) — Forme. — La forme des actes préfectoraux varie avec la nature de ces actes * . C'est là d'ailleurs une règle de pratique car la loi n'exige jamais de formes spéciales ; tout au plus oblige-t-elle quelquefois le préfet à prendre sa décision en conseil de préfecture.

(N*^* 395-397.) — Le préfet peut donc toujours procéder par voie de lettre missive signée de lui et il adopte ce procédé pour transmettre à ses subordonnés les lois, décrets et règlements et pour leur donner des instructions, soit individuelles, soit collectives. Dans ces hypothèses, les droits des particuliers ne sont pas en jeu.

(N»» 406, 458, 460.) — Quand le préfet fait, comme autorité administrative, des actes de puissance publique, actes réglementaires ou individuels, il recourt à la forme plus solennelle de V arrêté ; cette qualification est appliquée par le législateur aux actes réglementaires et aux décisions par lesquelles le conflit est élevé. Le préfet, dans l'arrêté, énonce, avant tout, sa qualité, vise les pièces produites et les textes applicables et statue, après un exposé de motifs, par un dispositif divisé, s*il y a lieu, en articles; enfin il signe de sa main, l'usage d'une

1. Quand le préfet figure dans un acte comme partie, au nom de TÉtat ou du département, il faut appliquer les règles ordinaires écrites pour les particuliers.

Droit adwnistratv. — SuppLiioirr. 18

griffe lui est interdit. Comme il est responsable de ses décisions, elles ne sont pas contresignées par le secrétaire général ou par tout autre fonctionnaire. De toutes ces formalités, encore une fois, seule la signature du préfet est indispensable : un acte de puissance publique serait fait valablement par lettre missive (Pau, 9 février 1876, D. 79. 1. 370).

(N^ 459.) — Les arrêtés sont faits en principe par le préfet seul. Parfois cependant les décrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861 lui imposent l'obligation de prendre Tavis des chefs de service ; parfois aussi l'arrêté doit être pris en conseil de préfecture, par exemple l'arrêté de cessibilité en matière d'expropriation, un texte de loi l'a formellement prescrit. Quand une telle formalité supplémentaire est ordonnée, son absence justifierait un recours et l'annulation de la décision préfectorale pour excès de pouvoir. L'arrêté doit alors faire mention de la consultation du conseil de préfecture et viser le texte législatif qui l'exige, mais il n'est toujours signé que par le préfet seul. D'autres fois l'avis et parfois l'avis conforme du conseil général est exigé, ainsi en est-il quant aux mesures de précaution à prendre contre les incendies dans le département (L. 21 juin 1898, art. 9, 10).

188. (N<>» 429, 461.) — Sauf au cas où l'approbation ministérielle est réservée par un texte (voir Décr. 25 mars 1852 et 13 avril 1861, tabl. A, n* 67 a-y) parce que la matière intéresse grandement l'administration générale de la France, les arrêtés préfectoraux ont par eux-mêmes force exécutoire. Mais ib n'obligent qu'après avoir été portés à la

D£S PRÉFETS ET DES SECRÉTA.IRB8 GÉNÉRAUX 275

connaissance des intéressés. Ceux qui ont le caractère de règlements administratifs doivent être publiés; il ne suffirait pas qu'ils fussent insérés au Recueil des actes administratifs de la préfecture. Bien mieux, si on était généralement d'accord autrefois pour laisser une grande latitude sur le choix du mode de publication pourvu qu'en définitive l'arrêté fftt connu des citoyens, il n'en est plus de même depuis que l'art. 96 de la loi de 1884 a subordonné la force obligatoire des arrêtés municipaux à une publicité « par voie de publications et d'affiches » ; la même règle doit a fortiori s'appliquer aux arrêtés préfectoraux. Il n'en est ainsi toutefois qu'à l'égard des vrais règlements administratifs ; les actes individuels deviennent obligatoires quand ils ont été notifiés aux intéressés, soit par un huissier, soit administrativement par un agent qui en retire récépissé ou dresse procès-verbal de la notification (Cass. 6 juin 1855, D. 55. 1. 417). Or, il faut comprendre dans cette dernière catégorie, avec l'arrêt de la Cour de cassation du 9 mai 1844 cité par M. Dufour au n^ 429, les arrêtés pris pour la sûreté publique dans Texploitation des chemins de fer : ils sont obligatoires pour tous les employés de la compagnie concessionnaire quand ils ont été notifiés à son directeur.

189. — Voies de recours. — Les arrêtés des préfets sont provisoirement obligatoires dès qu'ils sont faits et publiés ou notifiés, nonobstant tout recours. Mais ils peuvent être modifiés, réformés ou annulés.

(N<> 462.) — 1*> Le préfet a qualité pour rapporter un arrêté pris par lui ou par ses prédéces-

seurs à la charge de respecter les droits acquis à des particuliers par suite de cet arrêté. Toutefois, s'il n'a pu faire l'arrêté primitif qu'en observant certaines conditions ou formalités, les mêmes conditions et formalités doivent être observées pour le rapporter.

(NO» 431 , 437, 442-444, 463, 464.) — 2^ Les attributions préfectorales sont exercées sous la surveillance et le contrôle des ministres responsables. D'où il est toujours loisible à un particulier de saisir ledit ministre d'un recours hiérarchique tendant à l'annulation d'un règlement préfectoral, à l'annulation ou à la réformatipn d'un arrêté individuel. L'autorité supérieure, libre d'exercer ce droit d'office, peut évidemment y être provoquée par les intéressés. Les textes sont d'ailleurs formels sur ce point ; notamment l'art. 6 du décret du 25 mars 1852, pour maintenir l'unité administrative de la France, autorise expressément l'annulation ou la réformation des arrêtés préfectoraux par les ministres compétents, même s'il s'agit d'actes discrétionnaires, d'actes de tutelle à l'égard des communes ou établissements publics. Les ministres doivent seulement respecter les droits acquis aux tiers.

Le recours hiérarchique est un recours gracieux fondé indifféremment sur la violation d'un droit ou la lésion d'un intérêt. Aucun délai n'est prescrit ni aucune forme particulière pour son exercice.

190. (N^ 430.) — 3^ Enfin un recours contentieux est ouvert devant le Conseil d'État, recours contentieux de pleine juridiction s'il y a droit violé, recours pour excès de pouvoir s'il y a intérêt lésé.

Cette dernière forme est seule admissible à Tégard des arrêtés réglementaires.

(No«409, 430, 435, 436.) — L'autorité judiciaire ne peut jamais annuler un arrêté préfectoral, mais, quand du moins elle est saisie d'une poursuite pour contravention à un règlement du préfet, elle a qualité pour en apprécier la légalité et le caractère obligatoire. S'agit-il d'un arrêté individuel portant injonction ou interdiction, les tribunaux ordinaires doivent le faire respecter et en assurer l'exécution s'il est clair et précis; ils n'examineront jamais s'il est légal, sauf à renvoyer cette question à titre préjudiciel à l'autorité administrative.

(N* 467.) — Le conseil de préfecture ne peut pas en principe connaître des réclamations contre les arrêtés préfectoraux. Il est apporté toutefois exception à cette règle en matière d'occupation temporaire pour l'exécution des travaux publics, d'établissements dangereux et insalubres, de travaux exécutés dans le voisinage des sources d'eau minérale, d'élections ou de contributions directes. Dans ces divers cas, la légalité d'un arrêt du préfet peut être exceptionnellement appréciée par le conseil de préfecture.

(No» 438-440, 443-444.) — Seul donc en général le recours au Conseil d'État est ouvert et presque toujours uniquement le recours pour excès de pouvoir, car il s'agit d'actes d'administration discrétionnaire. Il en est ainsi, par exemple, quand le préfet refuse l'autorisation de réparer une maison sujette à reculement, fixe le tarif des eaux minérales, interdit les moulins sur l'extrême frontière, règle le budget communal, etc.

(N<>» 463-466.) — Le recours au Conseil d'État est possible dans les trois mois à compter de la notification ou de la publication de l'acte ^ et n'exige nullement au préalable Texercice du recours gracieux devant le ministre. Du moment, en effet, qu'une décision préfectorale a par elle-même le caractère d'acte administratif exécutoire, elle peut créer une question contentieuse à soumettre à une juridiction , et le recours contentieux doit être indépendant du recours hiérarchique. Ce point, contesté par M. Dufour au n^ 466 en ce qui concerne le recours pour excès de pouvoir, ne fait plus de doute en jurisprudence et en doctrine sans qu'il y ait à distinguer entre les divers recours. Du reste, il est toujours loisible aux intéressés de déférer d'abord l'acte préfectoral au ministre ; dans ce cas, les trois mois pour saisir le Conseil d'État courront à compter de la décision ministérielle ou, si le ministre a gardé le silence, de l'expiration du délai de 4 mois à lui imparti pour statuer par le décret du 2 novembre 1864 qui assi* mile son silence à l'égard d'une réclamation contre l'acte d'un subordonné à un rejet de la requête. Nous avons vu, dans le chapitre consacré spécialement au Conseil d'État, à quelles conditions le recours au ministre permet de prolonger ainsi le délai du recours contentieux.

1. Le délai de trois mois à compter de la notification s'applique aussi bien au recours pour excès de pouvoir qu'au recours contentieux proprement dit. C'était un point déjà admis en jurisprudence avant 1872, alors que le recours pour excès de pouvoir était facilement assimilé à une pétition au Chef de TÉtat (Conseil d'État, 16 avril 1863, Guibert), il Test a fortiori aujourd'hui que le caractère contentieux dudit recours est absolument dég^é.

DES PRÉFETB ET DES SECRÉTAIRES GÉMÉRACX 279

191. (No 468.) — Interprétation des arrêtés préfectoraux. — L.'interprétation des actes réglementaires appartient à la juridiction chargée de les faire appliquer. Quant aux actes de puissance publique, aux actes administratifs proprement dits, l'autorité jwliciaire n'a pas qualité pour en donner le sens : il 7 aura donc lieu, le cas échéant, devant eUe à une question préjudicielle dont la solution sera renvoyée à l'autorité administrative. Conformément à la règle cujus est condere ejusdem est interpretari^ l'interprétation sera donnée ici par le préfet/, sauf recours toujours ouvert au Conseil d'État.

Article lY. — Le Préfet a-trU des attributions contentienies?

(Duf., 1. 1, n" 448-457, 465.)

192. (N«» 448-455, 457.) — Quelques textes confèrent aux préfets, dans des cas exceptionnels, des pouvoirs paraissant de nature juridictionnelle. Ils sont très rares d'ailleurs, et n'établissent aucune règle de procédure. Le préfet statue notamment sur les difficultés entre les concurrents pour les courses de chevaux (Décr. 4 juillet 1806, art. 28), sur les litiges relatifs au chiffre ou à l'exigibilité de la dette et sur les déchéances encourues par Tacquéreur

1 . N'oublions pas toutefois cette règle, générale en matière d'interprétation contentiease, qu'il faut s'adresser à l'autorité Actuellement compétente pour faire l'acte à interpréter et non à celle qui l'était quand il a été fait. Ainsi les arrêtés préfectoraux classant un chemin vicinal ordinaii;e avant la loi du 10 août 1871 sont interprétés aujourd'hui par la commission départementale (Conseil d'État, 20 décembre 1878, Robert).

en cas de vente de domaines nationaux (L. H février an VIII, art. H). De plus, il connaît des actes accomplis par ses subordonnés, les sous-préfets et les maires et peut les réformer le plus souvent, dans tous les cas les annuler. Certaines autres matières citées par M. Dufour relèvent aujourd'hui, en vertu de Tart. 11 de la loi du 21 juin 1865, non plus du préfet en conseil de préfecture, mais du conseil de préfecture comme tribunal, v. g. les contestations relatives à l'administration ou la perception des octrois en régie intéressée entre les communes et les régisseurs ou au taux des abonnements entre les débitants de boissons et la Régie (Décr., 17 mai 1809, art. 136. L. 28 avril 1816, art. 70, 78).

(No« 456, 465.) — Cette loi de 1865, s'il y a jamais eu une juridiction préfectorale, a donc poursuivi le but louable d'en réduire les cas d'application. Mais y en a-t-il vraiment une, étant admis, pour les motifs déjà développés à propos des ministres, que le droit de réformation ou d'annulation reconnu au préfet, comme supérieur hiérarchique, procède uniquement et naturellement de ses fonctions d'administrateur? M. Ducrocq le soutient * ; mais nous estimons au contraire que, comme le ministre et pour les mêmes raisons, le préfet n'agit jamais que comme administrateur. Seulement, dans un certain nombre de matières, sa décision peut porter atteinte à un droit privé ; de ce choc naît un contentieux de pleine juridiction dont le Conseil d'État sera valablement saisi omisso medio (Conseil