Esprit des lois^ liv. XI, ch

2. A. des Cilleuls, Progrès de la distinction des pouvoirs depuis le XV^ siècle jusqu'en i789.

SÉPARATION DES POIjVOIKS 3

pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, les Parlements jouissaient d'une véritable indépendance : à moins de circonstances graves et extraordinaires et sauf quand Tintérét public était en jeu, il n'était pas fait usage du droit d'évocation pour enlever un plaideur à ses juges naturels. A l'inverse, l'étude des arrêts du Conseil du roi nous montrerait le pouvoir royal employant contre les Parlements les mêmes armes et invoquant les mêmes principes que l'autorité administrative aujourd'hui contre l'autorité judiciaire.

Il appartenait cependant aux assemblées révolutionnaires de transformer une idée exacte en soi en un principe absolu dont les exagérations dominent depuis lors notre droit public. La Séparation des pouvoirs était considérée comme essentielle par l'Assemblée constituante qui la voulait complète et absolue. Aussi la Constitution de 1791 chercha-telle à organiser dans l'État trois organes respectivement investis des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, chacun d'eux étant parqué dans sa spécialité fonctionnelle et n'ayant aucune communication avec les autres. C'était légiférer en purs théoriciens sans tenir compte des nécessités de la pratique : l'entreprise était chimérique, la combinaison non viable. Le principe dut recevoir des tempéraments ; mais, une fois modifié, il est demeuré à la base de toutes nos constitutions et, ajoutons-le, de presque toutes les constitutions européennes modernes.

3. — Nous n'entendons pas dire par exemple qu'il ait partout et toujours même sens et même portée. Entre les sphères respectives d'application des trois

pouvoirs constitutionnels il y a des attributions intermédiaires qui sont placées par les constitutions dans le domaine de l'un ou de l'autre suivant les tendances des esprits et les besoins du temps. C'est ainsi, pour ne pas sortir de notre pays, que la ligne de démarcation a varié, au cours du xix® siècle, entre les domaines des pouvoirs législatif et exécutif français.

A l'étranger, la séparation entre le pouvoir exécutif représenté par l'administration et le pouvoir judiciaire est également loin d'être absolue et invariable. Chose remarquable, il en est tout différemment en France : sous tous les régimes monarchiques et républicains depuis 1789, le principe de la séparation la plus stricte entre l'administration et la justice a été formellement exprimé ou du moins énergiquement et scrupuleusement maintenu. La raison s'en trouve dans l'évolution historique de la fin de l'ancien régime, dans les luttes séculaires entre, d'une part, les Parlements se prétendant investis du droit d'exercer dans leur ressort, concurremment avec la justice, l'administration et spécialement la police, et, d'autre part, le pouvoir royal se refusant, comme dit Loysel, à « mettre la couronne au greffe ». Tout aussi centralisateur que nos rois, le législateur de 1789 a voulu mettre fin aux empiétements du pouvoir judiciaire. De là vient qu'il a consacré expressément le principe de la séparation entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, certains auteurs préfèrent dire, avec M. Dufour (t. I, n^^ 1 et 3i), entre les autorités administrative et judiciaire ^ De là

1. Ces auteurs n'admettent Texistence que de deux pouvoirs constitués primordiaux : les pouvoirs législatif et exé-

vient aussi qu'il Ta surtout posé sous forme d'interdiction aux tribunaux d'empiéter sur le domaine administratif. Cette application du principe constitutionnel général est la seule que du reste nous ayons à envisager dans un ouvrage consacré exclusivement au droit administratif.

4, — La part faite en France à l'Administration est plus large que partout ailleurs. Le législateur de l'époque révolutionnaire a voulu assurer l'indépendance réciproque des pouvoirs exécutif et judiciaire. Il a essayé d'atteindre ce but d'une façon adéquate sans trop s'arrêter aux objections même fondées et, laissant à la jurisprudence le soin de tirer. les conséquences, il s'est contenté de poser quelques règles formelles.

On les trouve dans la loi des 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire, titre II, art. 17, dans celle

cutif, mais aussitôt ils subdivisent le pouvoir exécutif en autorités diverses. Ils considèrent la règle de la séparation des autorités comme un principe distinct mais en même temps comme un corollaire de celui de la séparation des pouvoirs proprement dits, tout aussi essentiel que lui d'ailleurs (Hentioïi de P^nsey^ Autorité judiciaire^ t. I, p. 171; Aubry et Rau, Droit civil français, t. II, p. 154; H. Beaune, Le pouvoir judiciaire en France] Aucoc, Conférences sur le Droit administratif t. I, p. 55, 3® édition; Saint-Girons, Essai sar la séparation des pouvoirs, p. 135; Ducrocq, Cours de droit administratif, T édition, t. I, n**« 7, 33). — D'autres, au contraire, admettent, comme nous, l'existence de trois pouvoirs (Simonet, Traité de droit public et administratif, n** 42, 337-342 ; Hauriou, Précis de droit administratif, 3« édition, p. 29-33; Esmein, Éléments de droit constitutionnel^ p. 318; Laferrière, Traité de la juridiction administrative^ 2* édition, t. I, p. 11 etsuiv.; Dareste, La justice ^ministrative en France, 2* édition, 1898, p. 200 et suiv.

du 16 fructidor an III et dans Tart. 127 du Code pénal. La première déclare distinctes et à toujours séparées les fonctions judiciaires et administratives. Elle interdit aux juges, à peine de forfaiture, de troubler, en quoi que ce soit, les opérations des corps administratifs et de citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions*. La seconde renouvelle itérativement ces prohibitions. La réciprocité n'est pas formulée par ces textes, mais elle résulte du principe qui les inspire; d'ailleurs Tautorité judiciaire peut invoquer, pour sa protection à Tégardde Tadministration, le même art. 17 de la loi des 16-24 août 1790 et le texte de la Constitution du 3 septembre 1791, interdisant, Tun l'exercice du pouvoir judiciaire par le corps législatif ou le roi, l'autre toute soustraction d'un justiciable à ses juges naturels. Enfin, le Code pénal déclare également coupables de forfaiture et punissables de la .dégradation civique les magistrats et officiers de police judiciaire qui s'immiscent dans les matières attribuées aux autorités administratives ou s'opposent à l'exécution des ordres de l'administration et les administrateurs qui entreprennent sur les fonctions judiciaires.

En somme, le législateur a voulu surtout enlever aux tribunaux modernes certaines attributions

1. La loi des 16-24 août 1790 et la Constitution de Tan III interdisent en même temps aux juges de s'immiscer dans Texercice du pouvoir législatif et de faire aucun règlement sur des points de droit. Les tribunaux ne peuvent donc ni fixer un point de droit, ni suspendre rexécution des lois dans leur ressort à l'exemple des anciens Parlements ou en appré* cier la constitutionnalité comme aux États-Unis.

dont les Parlements se déclaraient investis avant 1789. Il n'a même pas défini le principe de la Séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire. Encore moins a-t-il tracé une ligne de démarcation entre leurs compétences respectives. Il n'a pas non plus donné de sanction à la règle, laissant au pouvoir exécutif le soin d'organiser l'institution traditionnelle du conflit et de régler sa procédure.

S. — Nous connaissons désormais la règle dont nous aurons maintes fois à faire l'application au cours de cet ouvrage. Mais, avant d'entrer dans le détail de l'organisation et des matières administratives, il nous faut résumer brièvement les conséquences à en tirer et en étudier la sanction. Ce sera l'objet des deux chapitres suivants.