CHAPITRE XIV

COLONIES (Duf., t. II, no» 480-597.)

390. (N^» 480, 481.) — Dana les vingt-cinq dernières années de ce siècle, la France a singulièrement augmenté son domaine colonial dont la superficie comprend aujourd'hui plus de deux millions de kilomètres carrés. Aux contrées déjà indiquées par M. Dufour, au n^ 481 , il faut ajouter : en Afrique, la Tunisie, la côte des Somalis, le territoire d'Obock, l'archipel des Comores, le Dahomey, le Congo, le Fouta Djallon, le pays de Vrong, le Soudan français et Madagascar déclarée colonie française par la loi du 6 août 1896; en Asie, le Tonkin, TAnnam, le Cambodge et le Laos; en Océanie, Tarchipel entier de Taïti devenu colonie depuis 1880 avec annexion en 1888 des îles sous le Vent.

De ces divers pays un certain nombre sont placés sous le régime du protectorat, ce sont en général les plus vastes. Nous n'en traiterons pas ici, parce que d'une part l'organisation des protectorats relève surtout du droit public international, l'État protégé conservant en théorie sa qualité d'État, et que d'autre part ce régime est susceptible de formes très différentes, variant avec les traités diplomatiques qui l'ont institué. Nous dirons seulement qu'en général le protectorat implique pour le pays qui s'y soumet, vis-à-vis de l'État protecteur, la dépen-

dance au point de vue diplomatique et la subordination des administrations intérieures. Les colonies proprement dites ont, au contraire, une organisation à peu près uniforme dans laquelle, depuis 1870, des institutions représentatives jouent un rôle de plus en plus important.

391. — Le trait caractéristique de la colonie, c'est la présence à sa tête d'un fonctionnaire représentant le Gouvernement français avec le rang et le titre de (Gouverneur. C'est une personne morale administrative, dirigée par un fonctionnaire civil. La personnalité morale a été reconnue aux colonies par les ordonnances des 26 janvier 1825 et 17 août 1826 qui leur ont constitué un domaine.

Article I. — Organisation g<n<ral6 et administration centrale.

(Duf., t. Il, n<« 482-487, 498.)

392. (NO» 482-485.) — I. Réffime législsUif. — Les colonies ont à ce point de vue été divisées en deux groupes par le Senatus Consulte du 3 mai

Pour le premier comprenant la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion, certaines matières limitativement énumérées par Tart. 3, notamment Tétat civil des personnes, l'exercice des droits politiques, la distinction des biens et la propriété, l'institution du jury, la législation criminelle, etc., doivent être réglées par des lois ^ . D'autres, dont l'art. 6 donne

1. Ou par des sénatusconsultes, disait le S. C. du 3 mai 1854. II n'y a plus aujourd'hui de sénatusconsulies, mais ils doivent dans le passé être assimilés à des lois en ce sens que

528 DROIT ADMINISTRÀTIP — SUPPLÉMENT

aussi rénumération limitative, par exemple l'exercice des cultes, la législation correctionnelle ou de simple police, rinstruction publique, le régime de la presse, etc., sont régies par des règlements d'administration publique. Sur le surplus il est statué par décrets simples quand la matière n'est pas placée dans les attributions des Gouverneurs.

Toutes les autres colonies sont placées sous le régime du décret simple (S. C, 1854, art. 18). Ces décrets sont d'ailleurs des actes législatifs insusceptibles de pourvoi pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État (Conseil d'État, 16 nov. 1894, Cons. gén. de la Nouvelle-Calédonie). Mais, sauf disposition expresse et formelle, une loi applicable dans la métropole ne l'est aux colonies qu'en vertu d'un décret du Chef de l'État (Cass., 27 février 1897, D. 97. 1. 270. Trib. sup. Papeete, 18 juin 1896, D. 97. 2. 225).

II faut remarquer que le droit de statuer du Chef de l'État a disparu ^ dans diverses matières sur lesquelles le pouvoir législatif a prononcé depuis 1870,

le législateur seul peut modifier les règles tracées par eux {Contra Sarrut, note, D. 96.1.354), ou régler les points pour lesquels le S. G. du 3 mai 1854 exigeait un sénatusconsulte (Saigon, 29 décembre 1893, D. 97.1.262).

1. Toutefois un arrêt fait aux colonies, notamment à Madagascar, l'application d'une thèse déjà admise pour l'Algérie et d'après laquelle toutes les lois de la métropole antérieures à l'annexion d'une colonie lui deviennent de plein droit et sans promulgation spéciale applicables dans la mesure où elles sont compatibles avec les circonstances de temps et de lieu et les mœurs locales (C. Tananarive, 8 mai 1897, D. 98.2.297). Semblable doctrine nous parait inexacte et prête singulièrement à l'arbitraire.

notamment quant à rorganisation municipale et Toi^nisation de la magistrature dans les trois colonies appartenant au premier groupe, les lois des 5 avril 1884 et 15 avril 1890 leur ont été en effet formellement déclarées applicables'. Les règles posées par une loi ne peuvent être changées que par une autre loi.

(N® 500.) — Les lois et décrets, pour avoir effet dans les colonies, y doivent être Tobjet d'une promulgation spéciale faite par arrêté du Gouverneur. A cette formalité est subordonnée pour les habitants du lieu l'obligation de suivre leurs prescriptions (Cass., 15 nov. 1894, D. 96. 1. 563; Trib. 8up. Papeete, 18 juin 1896, D. 97. 2. 225)2 et le Gouverneur fixe les formalités de la publication ainsi que les délais passés lesquels le texte sera obligatoire. Tous les textes ainsi promulgués sont, avec les arrêtés réglementaires du Gouverneur, insérés au Journal officiel de la colonie.

393. (No» 486, 487.) — IL Régime politique. — Sauf à l'époque révolutionnaire jusqu'en Tan VlII et sous la République de 1848, les colonies en géné-

1. Il en est de même de nombreuses autres lois : loi 9 août 1849 sur Tétat de siège, loi 29 juillet 1881 sur la presse, loi 27 mai 1885 sur les récidivistes, loi 15 juillet 1889 sur le recrutement, etc.

2. Il appartient souverainement aux juges du fait de constater le fait de la promulgation (Cass., 15 mai 1896, D. 98.1.344). Mais un jugement ou arrêt ne doit pas, à notre sens, se borner à une affirmation sur ce point ; il doit, pour permettre à la Cour de cassation d'exercer son contrôle, préciser en quoi a consisté la promulgation dont il constate l'existence.

DioiT ADumniATiF. — SoppLimirr. 84

rai n'ont pas eu, au cours du siècle, de représentation propre dans les assemblées législatives de la métropole. Un des premiers actes du Gouvernement de la Défense nationale fut d'en donner une aux trois anciennes colonies qui élisent depuis lors leurs représentants au suffrage universel comme en France. Les membres des conseils généraux étaient sous TEmpire choisis, moitié par les Gouverneurs, moitié par les conseillers municipaux tous nommés par les Gouverneurs; ils sont aujourd'hui électifs.

394. — III. Régime administratif. — L'administration des colonies a subi depuis 1870 de profonds changements, surtout l'administration centrale. Chacune d'eUes a quelque ressemblance avec un département et la tendance est à l'assimilation ; tel était môme, pour les Antilles et la Réunion, l'objet d'un projet de loi déposé le 23 juin 1891. Dans tous les cas, on a décentralisé ici comme en matière départementale et dans chaque colonie, depuis des décrets récents, une administration locale se rencontre, douée d'une sérieuse autonomie avec un organe exécutif, le Gouverneur, et un organe délibérant, le conseil colonial. Elles sont subdivisées en circonscriptions électives correspondant aux cantons et en communes, mais ne contiennent pas d'arrondissements, sauf cependant la Cochinchine et l'Inde.

(No« 485, 486.) — Il ne faudrait pas toutefois pousser trop loin la comparaison. Il est certain d'abord que les organes de la colonie ont plus d'importance que ceux d'un département : le Grouverneur est plus qu'un préfet et le conseil colonial a plus de pouvoirs, qu'un conseil général. Il est certain

aussi que le budget d'une colonie est plus important que celui d'un déparlement et, l'État français ne réclamant aux colons aucun impôt ^, la colonie a repris pour son compte presque tous les impôts d'Etat. L'administration centrale des colonies, érigée d'abord en sous-secrétariat distinct rattaché soit au ministère de la marine soit à celui du conunerce, est devenue, depuis la loi du 20 mars 1894, un ministère spécial dont l'organidation est réglée aujourd'hui par le décret du 23 mai 1896. Enfin, abstraction faite des députés et sénateurs que certaines d'entre elles nomment, les colonies ont une représentation d'ensemble, le conseil supérieur des colo* nies institué près du ministère, à titre purement consultatif d'ailleurs, par le décret du 19 octobre 1883 et régi aujourd'hui par les décrets des 29 mai 1890 et 2 avril 1891. Outre les sénateurs et députés des colonies, ce conseil comprend un certain nombre de membres de droit (les présidents des sections de législation et des colonies au Conseil d^État, des fonctionnaires directeurs de services se rapportant de près ou de loin aux intérêts coloniaux, des délégués des chambres de commerce, etc.), plus dix délégués élus par les électeurs français, dans les colonies ou protectorats non représentés dans les

1 . Le budget général supporte même encore les dépenses de souveraineté relatives au traitement du gouverneur, du personnel de la justice et des cultes, au service de la trésorerie et aux services militaires. La contribution de la colonie à ces diverses dépenses est poursuivie au ministère des colonies, mais d'une façon théorique jusqu'ici, sauf pour la Cochinchine (voir loi finances du 29 mars 1897, art. 15-17).

Chambres S suivant les règles posées en chaque lieu par le Gouverneur (Conseil d'État, 24 avril 1891, Cardela).

(N** 498.) — Ces règles générales étant posées, nous examinerons successivement Tadministration locale dans chaque colonie, puis le conseil du contentieux qui y joue le rôle du conseil de préfecture.

Article II. — Administration locale.

^Duf., t. II, n- 487-497, 499-546, 56b, 588.)

395. {N«* 546.) — Chaque colonie a, nous l'avons dit, un organe exécutif, le Gouverneur, avec des directeurs de service et des agents d'exécution audessous de lui '^ et un organe délibérant, le conseil général.

396. {N«» 499, 530, 534.) —I. Gouverneur. — Nommé par décret sans qu'aucune condition particulière de capacité soit exigée de lui^, le Gouver-

l.Le contentieux électoral relève du ministre des colonies, sauf recours au Conseil d^jdtat (Conseil d'État, 24 avril 1891,Raoult).

2. Les pouvoirs du Gouverneur sont à peu près les mêmes dans toutes les colonies et chacune d'elles a une direction de rintérieur aux attributions variables. Voir, quant aux attributions des directeurs et à l'organisation du service, les décrets des 24 juin 1879 et 12 juillet 1887 pour l'Inde, le décret du 11 octobre 1892 pour le Sénégal, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre et Miquelon, etc. (adde pour Saint-Pierre et Miquelon le décret du 23 janvier 1896).

3. Le système des classes personnelles est, comme pour les préfets, combiné avec celui des classes territoriales et forme même la base de l'organisation. (Décrets des 2 février 1890 et 14 mars 1893). Les Gouverneurs peuvent être mis en disponibilité.

neur est le représentant du Gouvernement et le chef supérieur de l'administration dans la colonie, le directeur de tous les services tant civils que militaires. Il dépend toutefois du Ministre des colonies qui peut annuler ses décisions (Conseil d'État, 5 août 1887, Malguy) et envers lequel il est responsable de ses actes ; mais le Ministre ne peut substituer son action à celle du Gouverneur pour prendre un arrêté réglementaire ou encore pour représenter la colonie dans une instance quelconque, fût-ce devant le Conseil d'État (Conseil d'État, 9avriH 875, Colonie de la Réunion).

397. (N«» 500-502, 504.) — A. Attributions. — 1^ Le Gouverneur est agent de l'État dans la colonie. A ce titre, ses attributions, dont l'étendue varie avec les délégations qu'il a reçues, sont cependant sensiblement les mêmes partout. C'est lui qui, sur Tordre reçu de la métropole, promulgue les lois et décrets relatifs aux colonies et les fait publier dans le journal of&ciel du lieu ^ Tous les fonctionnaires des divers services sont sous ses ordres : il nomme à tous les emplois sauf réserve au profit du Gouvernement et révoque les titulaires desdits emplois; à l'égard de ceux qui sont nommés par le Chef de l'État ou le Ministre ^, il peut

1 . En principe, dans les établissements français de TOcéanie, le Gouverneur avant de promulguer la loi ou le décret doit prendre l'avis du conseil privé. Mais il n*y a pas là une formalité requise à peine de nullité et le Gouverneur n*est pas tenu de se conformer audit avis. Du reste elle est présumée remplie et il importe peu qu'il n*en ait pas été fait mention au journal officiel local. (Trib. sup. Papeete, 18 juin 1896, D. 97.2.225).