CHAPITRE XVI

ÉTABLIS8EMBNTS d'uTIUTÉ PUBUQUE.

424. — L'établissement d'utilité pubUque, nous Tavons dit, est une personne morale piivée, distincte des personnes physiques de ses membres, déclarée telle dans les conditions fixées par la loi à raison du caractère d'intérêt collectif qu'elle présente, du but utile qu'elle poursuit. Il ne gère pas un service public et ne rentre pas dans les cadres de l'administration centrale ou locale. Citons, parmi les principaux établissements d'utilité publique, les congrégations religieuses reconnues, les caisses d'épargne ordinaires, les monts de piété, les associations syndicales autorisées, les sociétés de secours mutuels, les syndicats professionnels, les sociétés indigènes de prévoyance en Algérie (L. 14 av. 1893) et même, à notre sens, les comités des habitations à bon marché (L. 30 nov. 1894). ^ Nous «erons d'ailleurs très brefs en ce qui les concerne puiaqu'ib ne font pas partie intégrante de l'organisation administrative française ; nous nous contenterons de les comparer aux établissementR publics.

425. — I. Création. Suppression. — Pour les établissements d'utilité publique comme pour les

1. Sic Hauriou, op. cit., p. 529. ContrA Th. Tissier, op. cit., n^ 166, qui en fait des établissemeD tu publics.

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établissements publics la personnalité morale est une création du législateur. Seulement, tandis qu'une fois une catégorie d'établissements public» legislativement créée, chacun de ceux appartenant à cette catégorie prend d'ordinaire naissance ej\ dehors de tout acte à lui particulier, la personnalité est acquise, à titre d'établissement d'utilité publique, À chaque association ou fondation jugée digne de ce titre par une décision spéciale. TeUe est, comme principe au moins, la règle posée par la législation firançaise bien moins libérale que celles de l'Angleterre et des États-Unis et par là même entravant d'une façon complète la liberté d'association. Remarquons en passant que, depuis 1789, aucune loi n'a formulé expressément cette règle rigoureuse de la nécessité d'une autorisation préalable : la jurisprudence administrative s'est inspirée sur ce point principalement de notre ancien droit public depuis le XVI* siècle.

C'est ordinairement d'un décret que résulte la reconnaissance d^utilité publique pour un établissement donné. Toujours rendu autrefois en assemblée générale du Conseil d'État, ce décret peut l'être simplement en section, depuis le règlement d'administration publique du 3 avril 1886 modifiant celui du 2 août 1879 sur le fonctionnement intérieur du Conseil d'État, sauf à l'égard des établissements religieux ou ecclésiastiques. Il est précédé d'une enquête administrative et de la production des statuts de l'association. ^ L'autorisation n'est pas accordée si

U Voir les êUluls modèles publiés par le ministre de Tintérieur, en 1887, après avis de la section de rintérieur au

lesdits statuts n'indiquent pas d*une façon explicite et précise le but poursuivi, l'objet de la société, objet qui doit être nécessairement spécial, si, d'autre part, il n'est pas justifié de garanties de durée et de ressources certaines suffisantes (Av. Conseil d'État, 22 oct. 1885; notes de jurisprudence, 1892, p. 127^ 128, 132).

La règle que l'autorisation est donnée par décret comporte une double série d'exceptions. D'une pari, en ce qui concerne les établissements ecclésiastiques et notamment les congrégations religieuses d'hommes (L. 18 germ. an X, art. 11 ; 2 janv. 1817), ^ une loi est nécessaire pour les reconnaître et il en est de même des établissements d'enseignement supérieur libre (L. 18 mars 1880^ art. 7). D'autre part, la nécessité de l'autorisation préalable est supprimée pour certaines associations qui, à nos yeux du moins, sont des établissements d'utilité publique, nous voulons parler des syndicats professionnels, la loi du 21 mars 1884 consacrant cette innovation a été très justement considérée comme un emprunt, emprunt d'ailleurs malheureusement

Conseil d État (Bull. min. int., 1887, p. 252). Parmi les règles qui y sont contenues, quolques-unes sont susceptibles de modifications, mais, d'autres (celles, par exemple, relatives au placement des fonds disponibles (art. 9) et à rattribution de Tactif social en cas de dissolution (art. 18) sont tenues par le Conseil d'État pour essentielles (notes de jurisprudence du Conseil, 1892, p. 123, 133).

1 . Voir m/ra, v<» Cultes. Pour les congrégations religieuses de femmes, Tautonsation peut, dans certaines conditions, résulter d'un décret (Loi 24 mai 1825 et décret-loi 31 janvier 1852).

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isolé fait par notre législation au systèiïie anglais et américain ^

426. — C'est l'autorité de qui émane la reconnaissance qui seule en général ^ a qualité pour prononcer le retrait de Tautorisation. Cette mesure doit être fondée sur des motifs graves, par exemple sur le fait que l'établissement est sorti de la spécialité pour laquelle il était autorisé. En cas d'extinction , on décide, comme pour les établissements publics, que les biens de l'établissement d'utilité publique appartiennent en principe à TÉtat en vertu de l'art. 713 du Code civil. Mais parfois des textes légaux posent en pareil cas des règles de dévolution différentes : tels l'art. 7 de la loi du 24 mai 1825 pour les congrégations religieuses de femmes, l'art. 12 de la loi du 12 juillet 1875 pour les établissements d'enseignement supérieur libre, l'art. 2 de la loi du 30 novembre 1894 pour les comités des habitations à bon marché, l'art. 11 de la loi du 1®' avril 1898 pour les sociétés de secours mutuels.

427. — II. Fonctionnement. — Une fois reconnus, les établissements d'utilité publique jouissent de la pleine capacité d'acquérir et de posséder des

1. G. Alix, Réforme sociale du !•' février 1893. — Semblable bénéfice existe, en vertu de la loi du 1^' avril 1898, pour les sociétés de secours mutuels.

2. Contrat d'après une doctrine très généralement admise, pour les congrégations religieuses de femmes : une loi est toujours nécessaire pour leur retirer Tautorisation, celle-ci eût-elle été donnée par décret. D'autre part, une société de secours mutuels, bien que déclarée d'utilité publique par décret, peut être dissoute par un jugement du tribunal civil (Loi 1" avril 1898, art. 10).

DllOIT ADIUNIITRATIF. — SuPPlJlflMT. 37

biens meubles ou immeubles sauf certaines restrictions propres à quelques-uns d'entre eux *, sauf aussi Tapplication à eux faite, comme aux établissements publics, des art. 910 et 937 du C. civ. : ils ne peuvent recevoir des dons et legs sans autorisation préalable du Gouvernement. Mais, et c'est là une différence profonde entre les deux catégories d'établissements, tandis que les établissements publics sont soumis, pour toute espèce d'actes sauf exception, au régime de l'autorisation, les établissements d'utilité publique ne le sont qu'en vertu d'un texte formel : ils exercent donc librement en général leurs droits d'administration ou de disposition et estent en justice sans autorisation d'aucune sorte. Rien de plus justifié d'ailleurs que cette restriction ici du contrôle administratif du moment que les établissements d'utilité publique ne remplissent pas de services publics ; l'État s'est réservé uniquement (c'est déjà trop à notre sens) la faculté d'empêcher Taccumulation entre leurs mains de trop grandes richesses. Ce dernier motif a fait insérer dans la plupart des statuts, lors de la reconnaissance initiale, la nécessité pour l'établissement créé de faire autoriser par le Gouvernement ses acquisitions même faites à titre onéreux. C'est ajouter arbitrairement à la loi, aussi la jurisprudence administrative la plus récente approuve-t-elle des statuts

1 . Voir notamment Tordonnance du 14 janvier 1831 quant aux libéralités faites aux établissements ecclésiastiques et religieux, Tart. 4 de la loi du 24 mai 1825 sur les congrégations religieuses de femmes et les art. 7, 8 de la loi du 3t mar« 1884 sur les syndicats professionnels.

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OÙ pareille clause n'existe pas ; nous allons même plus loin et considérons théoriquement ladite clause comme illégale, la capacité étant d'ordre public aussi bien pour les personnes morales que pour les personnes physiques et ne pouvant être réduite que par le législateur ^ A fortiori ne saurait-on, dans le silence des statuts, exiger d'une façon générale des établissements reconnus qu'ils se fissent autoriser pour acquérir à titre onéreux, pas plus d'ailleurs que pour aliéner, emprunter, transiger, ester en justice. 428. — L'établissement d'utilité publique ne faisant pas partie de notre organisation administrative, n'a, sauf texte spécial comme en ce qui concerne les associations syndicales autorisées, aucun attribut de puissance publique. Par là encore il dififôre beaucoup de l'établissement public. Les travaux exécutés pour lui ne sont pas en principe des travaux publics ; il n'a pas le droit d'exproprier ou de lever des taxes. Il n'a pas davantage dliypothèque légale sur les biens de ses comptables. D'ailleurs les voies ordinaires d'exécution peuvent être employées [contre lui par ses créanciers et ses ressources ne constituent pas des deniers publics ;

1. C'est ce qu'a fort justement reconnu un arrêt de la Cour suprême du 23 octobre 1895 (D. 96.1.386) pour les membres d'une congrégation de femmes fondée en 1868 avec adoption des statuts d'une autre congrégation née avant 1825. Une clause de ces statuts interdisait aux religieuses de disposer de leurs biens au profit de la congrégation. Pareille clause n'était plus admissible comme restrictive de la capacité individuelle depuis que la loi du 24 mai 1825 a, par son art. 5, rendu aux religieuses la faculté de disposer à titre particulier au profit de leur communauté.

S80 DROIT ADMINISTRATIF — SUPPLÉMEKT

les prescriptions de la comptabilité publique ne s'appliquent pas, les comptables ne relèvent pas, en principe et sauf exception, de la Cour des comptes ou du conseil de préfecture. Sur quelques établissements d'utilité publique seulement, les caisses d'épargne et les monts de piété par exemple, s'exerce un contrôle financier à raison de la nature et de l'importance du service qu'ils rendent au public. Aucun d'eux du moins, sauf les congrégations religieuses depuis la loi du 29 décembre 1884, art. 9, § 4, n'est tenu, comme le sont les établissements publics, de communiquer ses registres et minutes d'actes aux préposés de l'enregistrement. — Enfin et toujours pour ce motif que les établissements d'utilité publique ne font pas partie de l'organisation administrative française , ils peuvent bien recevoir parfoisdes subventions des départements ou des communes, mais ces subventions sont purement facultatives de la part desdites unités administratives et ne sauraient être exigées d'elles.

429. — Au point de vue des impôts^ les établissements d'utilité publique paient, comme les établissements publics, la taxe des biens de mainmorte. Les congrégations et associations religieuses ont été, en outre, contrairement au principe primordial de l'égalité des citoyens devant l'impôt, frappées de deux taxes particulières : l'impôt sur le revenu et la taxe d'abonnement (voir m/ira, v^ Cultes) .