JURIDICTION ADMINISTRATIVE. CONTENTIEUX

(Duf., t. I, no» 101, 111-116; t. II, n»" 1-4, 18,47.)

8. (T. II, n^* i-3.) — Soustraire radministration à toute action tant directe qu'indirecte de Tautorité judiciaire, telle était la préoccupation presqu'exclusive des assemblées de l'époque révolutionnaire. Aussi avaient-elles commis une double exagération. L'institution de tribunaux administratifs, proposée en 1790 par le Comité d'organisation judiciaire au 6ein de l'Assemblée constituante, fut écartée comme entraînant des frais considérables et d'inutiles complications^ : le contentieux administratif fut donc abandonné aux agents de l'administration active et contre les abus d'autorité de ceux-ci les citoyens n'eurent pas de garanties. De plus, l'étendue du contentieux administratif était beaucoup trop considérable. Pour faire échec à la compétence des tribunaux judiciaires dans une affaire donnée, il suffisait parfois d'invoquer plus ou moins justement l'intérêt public ou de donner une forme administrative à un acte. Un arrêté du Directoire du 2 germinal an V enlève aux juges ordinaires la connaissance de toute difficulté provenant d'une opération exé-

1. Voir M. Dufour, t. II, n« 1. L'auteur (lAirf, n^ 2 et 3) montre de quel esprit hostile à rautorité judiciaire la CSonveniion était animée.

cutée sur Tordre du Gouvernement, par ses agents immédiats et avec les fonds du Trésor.

Ce8 excès ont été progressivement atténués, ces lacunes comblées au cours du siècle. Aujourd'hui des juridictions administratives existent, de plus en plus séparées de l'administration active dont elles jugent les débats avec les particuliers. D'autre part, le Tribunal des conflits et le Conseil d'État ont limité le contentieux administratif en consacrant les attributions fondamentales et exclusives de l'autorité judiciaire en matière de droits privés, à l'égard du droit de propriété par exemple. Pour qu'un acte relève de la juridiction administrative, il faut que son caractère administratif résulte de sa nature même, non de la qualité de son auteur ou du but poursuivi. Alors seulement il échappe à la compétence judiciaire. Mais aussi il lui échappe absolument : les tribunaux ne peuvent être saisis d'une réclamation contentieuse contre lui ; il leur est interdit d'entraver directement ou indirectement l'exécution d'une décision de l'administration ou même simplement d'interpréter, d'apprécier l'acte (Jurisprudence constante. Cassation, 4 juin 1897, D. 98. I. 95 ; 15 février 1898, D. 98. 1. 366).

9. (T. II, n^ 4.) — Juridictions administratives. — Si ridée du rétablissement de tribunaux administratifs quelconques avait été, nous l'avons dit, écartée en 1790 par l'Assemblée constituante, le législateur d'alors était bien plus opposé encore à tout accroissement de pouvoirs de l'autorité judiciaire en la matière. L'ordre judiciaire était considéré comme on ennemi. D'où, pour assurer à l'AdmiBistration

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rindépendance à laquelle elle a droit, on la fit juge dans sa propre cause. Il fallut réagir ensuite contre le sens nouveau et inexact ainsi donné au principe de la Séparation des pouvoirs. A partir de Fan VIII, les juridictions administratives reparaissent. Très attaquées pendant de longues années, elles ont, grâce à des perfectionnements déjà obtenus et sauf quelques modifications à réaliser dans l'avenir, vraiment acquis droit de cité et fait leurs preuves. Il faut reconnaître d'ailleurs qu'elles tendent de plus en plus à se séparer de l'administration active et qu'ainsi tombe la grosse objection consistant à présenter celle-ci comme juge et partie. Aujourd'hui l'œuvre est achevée ou peu s'en faut. On peut à bon droit dénier tout pouvoir juridictionnel aux agents actifs quels qu'ils soient, maires, préfets et même ministres. Si cette affirmation n'est pas universellement admise, du moins considère-t-on désormais unanimement comme exceptionnels les cas où ces agents statuent comme juges. Quant aux tribunaux administratifs, ils prennent des décisions immédiatement exécutoires par elles-mêmes comme les tribunaux judiciaires : depuis la loi du 24 mai 1872, il n'y a plus en matière purement administrative de justice retenue, le Conseil d'État rend des arrêts au contentieux et ne se contente plus de préparer des décrets.

Ces améliorations ont été l'œuvre du temps. Comme elles se sont produites à des époques diverses et résultent les unes de la loi, les autres de la jurisprudence^ comme aucun travail d'ensemble n'a été opéré, certains points restent encore oontro-

versés et, sur d'autres, les règles ont conservé leur caractère originaire. Ainsi tous les juges adminis-tratifs sont amovibles à Texception des membres de la cour des comptes. Ainsi encore, comme principe très général, les tribunaux administratifs sont des juridictions d'attribution ou d'exception, c'est-àdire qu'ils connaissent des seules affaires à eux déférées par un texte de loi. D'où, étant donnée une affaire rentrant dans le contentieux administratif sans avoir été expressément attribuée par la loi à telle ou telle juridiction, on discute devant quel tribunal il la faut porter ; la doctrine est en effet divisée sur le point de savoir quel est le tribunal administratif de droit commun en première instance. Nous retrouverons la question plus loin, au chapitre sur le Conseil d'État ; indiquons seulement ici la solution que nous adoptons : à nos yeux et conformément à la jurisprudence actuelle, le Conseil d'État est ce tribunal de droit commun en matière administrative, non seulement en appel, mais encore en première instance.

10. — Reste à donner une idée d'ensemble des juridictions administratives que nous retrouverons ultérieurement. Une distinction s'impose d'abord. Quelques-uns de ces tribunaux ont des attributions tout à fait spéciales et on ne peut les étudier qu'avec les matières dont ils ont à connaître : tels la cour des comptes, les conseils de révision, les conseils de l'instruction publique, les commissions de plus-value. D'autres ont une compétence plus générale, comme le Conseil d'État, les conseils de préfecture et les conseils du contentieux dans les colo-

nies. Le rôle de ces derniers est par le fait même plus important.

Nous avons dit que toutes ces juridictions, réserve faite du Conseil d*État, étaient des tribunaux d'exception. La plupart d'entre elles statuent toujours en premier ressort, quelque minime que soit rimportance du litige : l'intérêt public est en efiTet toujours enjeu. Citons comme tels les conseils de préfecture et les conseils du contentieux dans les colonies^, les commissions de plus-value pour les travaux publics, enfin les conseils académiques et départementaux de l'instruction publique. A l'exclusion de ces derniers conseils dont les décisions sont déférées au conseil supérieur de l'instruction publique, tous les autres tribunaux cités relèvent du Conseil d'État au point de vue de l'appel. C'est là du reste une règle très générale et pour qu'une juridiction administrative quelconque, si spéciale et éphémère soit-elle, ait ses décisions soustraites au contrôle du Conseil d'État, il faut qu'un texte de loi le dise et même, d'après la jurisprudence, le dise tout à fait formellement. — Certains tribunaux statuent, il est vrai, en dernier ressort, la Cour des Comptes et les conseils de révision par exemple, leurs sentences peuvent du moins être l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État pour excès de pouvoir toujours et, quand la loi le dit 2, pour violation ou mauvaise interprétation delà loi.

1. Les conseils du contentieux dans les colonies ont, ce que n*ont pas les conseils de préfecture, une compétence générale en premier ressort pour le contentieux administratif colonial,

2. V. g., pour la Cour des Comptes et les conseils de révision, les lois des 16 septembre 1807 et 15 juillet 1889.

Seul le Conseil d'État, juridiction de droit commun en première instance et en appel, nous Tavons déjà dit, voit ses décisions échapper à tout recours supérieur. On peut seulement revenir devant lui par la voie exceptionnelle de la révision. Statuant tantôt en premier et dernier ressort, tantôt comme juge d*appel, tantôt encore comme tribunal de cassation, il maintient dans la jurisprudence administrative, à côté d'une souplesse toujours nécessaire et d'ailleurs profitable en général aux intérêts privés , une unité égale au moins à celle de la jurisprudence ordinaire. C'est à l'action incessante du Conseil d'État ^ que sont dus les plus grands progrès accomplis dans le droit administratif.

il. — Contentieux administratif. — Créer des juridictions administratives était nécessaire; mais l'œuvre essentielle et primordiale était de définir, de limiter le contentieux administratif, en d'autres termes, de préciser les matières devant être réservées à ces juridictions et dans tous les cas soustraites aux tribunaux ordinaires à raison de leur caractère spécial et du principe de la Séparation des pouvoirs. Cette œuvre a été faite, elle aussi, progressivement par le législateur et par la jurisprudence qui se sont de plus en plus montrés soucieux des intérêts des particuliers. Le nombre des décisions abandonnées au pouvoir discrétionnaire des administrateurs a toujours été en diminuant ; celui des cas où un recours contentieux et la garantie d'un jugement sont assurés aux particuliers a toujours augmenté.