LE POUVOIR CENTRAL DES FÉDÉRATIONS ET CONFÉDÉRATIONS

370. — L'idée de soumettre à un pouvoir judiciaire central les litiges divisant deux ou plusieurs États, se rencontre naturellement et se trouve mise à exécution chez les peuples qui vivent en état de fédération. La guerre serait la^iégation même des liens qui les unissent; et la ruine ou la diminution d'un des États fédérés rejaillirait sur Tunion entière; les conflits entre les divers membres de celle-ci doivent donc être pacifiquement tranchés, comme le sont les procès entre particuliers d'une même nation. Il est incontestable qu'on ne peut voir, dans le pouvoir central des fédérations, un précédent proprement dit de la juridiction internationale. En effet, les peuples qui se groupent dans l'union fédérative, font abandon d'une partie de leur autonomie au profit de ce pouvoir central dirigeant, tout indiqué pour servir de pacificateur entre eux, tandis que la juridiction interna-

tionale fonclioone eatre peuples indépendants. Cependant il faut remarquer que les fédérations et surtout les confédérations laissent subsister, dans une mesure fort large, les droits internes des États. Les cantons latins jouissaient , dit Mommsen, depuis les temps les plus reculés, de leur liberté politique*; et les États de la Confédération germanique, détruite en 1866, conservaient leur autonomie diplomatique, militaire et administrative'. On est donc fondé à considérer le pouvoir central des fédérations comme fonctionnant entre peuples autonomes, sinon indépendants ; et, à ce point de vue, il est fort intéressant de rechercher comment ils ont compris et appliqué le mécanisme d'une juridiction commune, car il peut y avoir là un enseignement fort utile pour la juridiction internationale proprement dite.

371. — Les ligues d'États ont été fréquentes en Grèce; mais elles ont manqué, en général, de cette double condition nécessaire pour constituer une fédération , savoir : un lien politique central et Tégalité des États réunis. Le lien qui unissait les cités ioniennes ou éolien nés était purement religieux'; d'autre part, les différentes hégémonies qui se succédaient dans le pays, avaient pour résultat rétablissement d'un pouvoir prédominant, souvent tyrannique, au profit de la cité momentanément victorieuse de ses rivales. Périclès avait, parait-il, conçu l'idée d'une fédération de toute la Grèce, qui aurait rendu impossibles les luttes intérieures si fatales à sa prospérité; mais Sparte fit rejeter ce projet, de peur qu'Athènes ne devînt la métropole *. Le seul exemple de fédération que l'on puisse citer en Grèce, est celui de la ligue achéenne, où l'hégémonie ne fut point disputée, car toutes les villes qui en faisaient partie, conservaient une entière indépendance.

* Histoire romaine , 1, p. 48, trad. de Guérie.

* Funck Brentano et Sorel, loc. cit,, p. 39.

' Sainte-Croix, Des gouvememerUs représentatifs , p. 156.

* Duruy, Histoire de la Grèce ancienne , I, p. 495.

La ligue avait un pouvoir central investi de Tautorité suprême, qui décidait des différends entre les cités; et une armée fédérale lui permettait d'imposer ses décisions à toutes les villes qu'une même législation unissait sur les points d'intérêt commun. La ligue achéenne prit une grande extension, grâce aux efforts d'Aratus; mais, quand Sparte victorieuse vint attaquer les achéens, avec le secret espoir d'atteindre le suprême commandement, il eut le tort d'appeler contre la race dorienne les rois de Macédoine, qui soumirent la Grèce. La ligue persista néanmoins jusqu'à la conquête romaine; et ses dernières années furent illustrées par Théroïsme de Philopœmen.

372. — Le gouvernement fédératif n'a donc pas existé en Grèce avant la république achéenne*. Toutefois, certains auteurs du xvm* siècle ont prétendu que les conseils amphictyoniques y avaient constitué un vrai pouvoir fédéral. Mably les appelle des États généraux des hellènes'; et, suivant Goquet, ils représentaient la nation, avec pleins pouvoirs de décider et de prêter l'appui de la force à leurs résolutions'. On a songé plus tard à voir dans les amphictyoQS de véritables arbitres permanents. M. Ladd croit qu'ils réglaient tous les litiges et tous les dissentiments entre les villes de la Grèce, et que leurs décisions entourées d'un grand respect étaient inviolables\ M. de Marcoartu déclare qu'ils ont, durant plusieurs siècles, sauvegardé la paix entre les États de la Grèce*. Ces idées inexactes proviennent de ce qu'on a pris trop à la lettre le nom un peu pompeiix que les auteurs grecs et latins donnent aux amphictyons, quand ils les appellent : « lepov auveîpiov xwv

^ Sainte-Croix, loc, ait,, p. 99.

' Observations sur V histoire de la Grèce, L. I. Conf. Montesquieu, Esprit des lois , IX, I, 2.

« Origine des lois, t. III, p. 58-60.

* An Essay on a Congress of nations , p. 556.

* lntemationalism\ dans Prize Essays on international law, p. 31*

EXXyjvwv » et « commune Grmcias consistorhim. » Les amphictyonies étaient, en réalité, des conseils élus par des tribus qui s'étaient réunies pour bâtir un temple en commun, conseils chargés de siéger à côté du temple et de -veiller à tout ce qui intéressait, soit sa prospérité matérielle, soit le culte*. Il y avait plusieurs de ces conseils en Grèce; et l'on appelait villes amphictyonides les cités où ils siégeaient. Ces cités, grâce à la présence des amphictyons, étaient l'objet d'immunilés considérables. Le plus important des conseils amphictyoniques était celui de Pylos delphique préposé à la garde des temples de Démètre à Anlèle et d'Apollon à Delphes.

373. — Les amphictyonies, et surtout celle de Delphes', ont exercé une grande influence en Grèce. On y voyait, en effet, réunis les représentants d'un nombre considérable de peuples; et, deux fois par an, se tenaient de grandes assemblées, auxquelles il faut ajouter la réunion de tous les grecs à Delphes, pour les cérémonies religieuses qui accompagnaient les délibérations. Dans les assemblées de délégués et dans les réunions plénières, les grecs pouvaient se communiquer leurs idées, s'occuper des intérêts généraux, et affirmer le sentiment de leur communauté intellectuelle et religieuse , sinon politique. Ces réunions, dit M. Laurent, faisaient sentir aux populations helléniques que, malgré leurs divisions, elles formaient un peuple'.

* Conf. sur les amphictyonies : Bûrgel, Die pylœisch-delphisehe Ampkiktyonie, 1877; Calvo, loc. cit., § 177 7; Kamarowski, toc. cit., p. 111 et s.

» Une inscription découverte par M. Wescher au-dessous du monument bilingue de Delphes donne de curieux détails sur la constitution du conseil de Delphes, sur les peuples qui y étaient représentés, le droit de suffrage dévolu à, chacun d'eux. Conf. le Compte rendu de TAcadémie des inscriptions et belles-lettres, 1865, p. 50 et s.

5 Loc. cit., p. 93.

374. — Le véritable caractère des conseils d'amphictyons paraît avoir été un caractère exclusivement religieux. Ils siégeaient, comme nous l'avons vu, auprès des temples et présidaient aux cérémonies sacrées en qualité de gardiens du culte. Leurs décisions, qu'ils sanctionnaient par une sorte d'excommunication et le bannissement du temple, étaient relatives à la garde du temple, à l'administration de ses richesses, à la conservation de ses privilèges, aux violations des règlements le concernant. Aussi, tous les procès jugés par eux et dont l'histoire nous a gardé la trace, ont-ils un caractère essentiellement religieux ^ Ils ne constituaient ni un corps politique*, ni un corps judiciaire, dans le sens large du mot; mais, à raison de leur caractère religieux,ilsexerçaientunesérieuse influence sur les mœurs et les idées du temps, surtout celui de Delphes à cause de la célébrité et de l'antiquité du culte d'Apollon'. Us furent quelquefois choisis comme arbitres dans des cas particuliers; mais ils n'ont point accompli cette mission générale de pacification, à l'égard des cités grecques, que leur ont faussement attribuée quelques auteurs. Si parfois, par les circonstances ou l'ambition des puissants, ils ont pu être érigés en juges supérieurs entre les divers États de la Grèce, ils ont totalement manqué d'autorité dans ce rôle, pour lequel, du reste, ils n'avaient point été créés.

375. — Le peuple romain, à son origine, se trouva en présence de ligues qui unissaient en une sorte de fédération ou confédération les cités de l'Italie primitive , issues de l'unité politique primordiale de la race. Ces ligues étaient reliées entre elles par des liens plus ou moins étroits. Celle des étrusques, suivant Mommsen , paraît avoir été

^ Conf. Plutarque , Questions grecqties, n® 59 , Sohn , n« XIII ; Wescher, lœ, cit,

« Contra, Duruy, loc, ctt., p. 320 et s.

• Whéaton, Progrés du droit des gens, I, p. 13; Hossi, Cours de drtnt constitutionnel, I, p. 33.

extrêmement relâchée : la nation entière n'y figurait pas; et seuls les étrusques du Nord et de la Gampanie étaient réunis en confédérations particulières semblables à celles de TEtrurie proprement dite. Chacune des ligues comprenait douze communautés, qui reconnaissaient une métropole ^ Les étrusques n'avaient pas pour principe d'agir en corps, et les guerres étaient conduites par une seule communauté. Les communautés étrusques semblent, dès lors, avoir été privées d'une autorité dominante, ayant pour mission de gérer les affaires communes et de trancher les différends qui pouvaient surgir entre les diverses cités '.

376. — Au contraire , la confédération latine était organisée d'une façon beaucoup plus énergique. On ne sait pas si les latins vivaient déjà en communautés quand ils pénétrèrent dans le Latium; mais il est certain que, lorsqu'ils y furent établis, ils s'organisèrent en cités confédérées. Rome, dit Mommsen, a dû être, au début, une ville du nom latin, comme Albe et Préneste; mais, ajoutet-il, la logographie romaine ne reconnaît la ligue nationale latine que comme subordonnée à son hégémonie'. La ligue latine possédait, suivant la tradition, des moyens de répression contre la violation de la loi commune; elle devait avoir, en outre, un tribunal arbitral pour les contestations qui s'élevaient entre les cantons latins. Un passage de Denys d*Halicarnasse semble faire allusion à une justice arbitrale pour les différends en question *. Cependant, ce qui parait contradictoire, la guerre était possible entre les cités confédérées, sauf durant la trêve cTarmes,

* Loc. cit., p. 153.

> MommseD, loc. cU.;co\xt. Le droit public romain, traduction Girard^ t. VI, I" partie, p. 228 et s.

» Mommsen , Histoire romaine, loc. cit., p. 45 et Le droit pubUc romain, hc. cit., p. 228 et s.

♦ IV, 25. Conf. Mommsen, Histoire romaine, loc. cit., p. 49.

qu'il fallait observer pendant la fête fédérale ^ En Tan 416 de Rome, le pouvoir central de la ligue fut supprimé et remplacé par les autorités romaines. Mais la surviTaoce nominale et religieuse des ligues latines, aussi bien que des ligues étrusques, sous la domination romaine, est un fait curieux à signaler*. Les villes berniques furent également unies en une confédération qui subsista jusqu'ea 448.

377. — Au moment de la conquête romaine, la Gaule comprenait trois grandes confédérations : celle des gaêls, celle des armoricains et celle des belges. Tous les ans, ces confédérations envoyaient des représentants à rassemblée générale des Druides, qui se tenait sur le territoire des carnutes, à une époque fixe. Les Druides y tranchaient les différends qui existaient entre les particuliers, ainsi que ceux intéressant les divers États de la Gaule'. Leurs sentences étaient sans appel; et ils avaient à leur disposition, pour les faire exécuter, Tinlerdiction du sacrifice, sorte d'excommunication qui constituait pour les gaulois une peine de la dernière gravité \

378. — Certains jurisconsultes russes mentionnent Texistence, au moyen âge, d'un tribunal composé de boyards appartenant à différentes principautés de la Russie, tribunal qui avait pour mission de vider les questions litigieuses divisant ces principautés, par exemple au sujet de frontières. Si le tribunal ne pouvait terminer la contestation, le métropolitain désignait un tiers agréé des par-

* Voir Macrobe et Denys, cités par Mommsen, Le droit public,., , loc. cit,, p. 235, note 2.

' MommseQ, Le droit public romain, loc, cit,, p. 293.

' Commentaires de César, VI, XIII. Conf. Ginoulhiac, Histoire générale du droit français, p. 18; Henri Martin, Histoire de France, l, p. 62.

^ Henri Martin, loc» cit., p. 85. Grotius dit que les prêtres d'It)érie jouaient le môme rôle que les Druides , Loc» cit, Liv. H, ch. XXIII, § VIII, tome II, p. 175.

lies, qui décidait définitivement. Cette juridiction disparut lors de rétablissement définitif de la suprématie de Moscou*. On rencontre, dans la même période, une juridiction arbitrale statuant sur les difficultés qui s'élevaient entre les villes confédérées de Tunion hanséatique; les arbitres étaient choisis primitivement par les villes intéressées , et , à partir de 1418, par la ville de Lubeck. Celle-ci désignait quatre cités chargées de régler le différend*. Il faut enfin dire un mot du fonctionnement du mécanisme judiciaire central de la confédération germanique et de la confédération helvétique, qui ont également pris naissance au moyen âge.

379. — Au moment où Maximilien I fut, en 1493, élu empereur d'Allemagne, le désordre était tel, que les princes et les villes de Souabe avaient dû, quelque temps auparavant, se liguer à Ësslingen, pour faire la police du pays. La diète de Worms se proposa de créer un système d'organisation général et permanent, afin d'établir sûrement la paix publique. La constitution de 1495% promulguée par la diète, interdisait toute guerre entre les États confédérés de Tempire d'Allemagne, et instituait, pour punir les violations de cette loi fondamentale, une cour suprême dite ehambre impériale, qui, réorganisée à plusieurs reprises, ne fut constituée définitivement qu'en 1530. Établie d'une manière sédentaire à Spire à cette époque, cette cour fut, en 1698, portée à Wetzlar, où elle continua de siéger jusqu'à la chute de l'empire, en 1806. Le fonctionnement de la chambre impériale ne fut pas vu avec beaucoup de faveur par les empereurs autrichiens, qui se méfiaient de la diète et des institutions émanant d'elle. Aussi, quand eut été créé, en 1S01, par Maximilien, le conseil aulique,

^ Kamarowski et les auteurs par lui cités, loc, cit,, p. 133 et les notes. ■ Kamarowski, loc, cit., p. 421 ; Calvo, loc. cit., § 1778. « Coof. Lawrence, Commentaire sur les éléments de droit intemaiional de Whéaton, I, p. 345 et s.

qui ne devait connaître primitivement que de Tadministralion des domaines héréditaires de l'empereur et du jugement des causes réservées à celui-ci, la cour de Vienne étendit peu à peu sa compétence aux cas ressortissant à la chambre impériale. Les empiétements du conseil aulique furent une des causes de la guerre de trente ans. Ce conseil se trouvait absolument dans la main de la maison d'Autriche; les membres en étaient renouvelables à chaque changement de règne, et leur nomination appartenait en grande partie à l'empereur. Au contraire, les membres de la chambre impériale étaient inamovibles et élus par les hauts dignitaires de l'empire, à l'exception de quelquesuns, dont le choix était réservé à l'empereur'.

380. — La chambre impériale et le conseil aulîque avaient, en principe, des attributions parallèles et absolument indépendantes* Us jouaient, dans leur sphère respective, le rôle de tribunaux d'appel vis-à-vis d'arbitres d'une nature spéciale appelés « Austrœge. » On donne, dit Bluntschli, en Allemagne, le nom spécial d'austrœge aux arbitres désignés par la constitution d'une confédération. Ces arbitres étaient de vrais juges tirant leurs pouvoirs de la constitution elle-même, alors que les arbitres ordinaires n'ont d'autres droits que ceux que leur accordent les parties. Les austrœge pouvaient bien être choisis par les intéressés, comme les arbitres; mais, tandis que la voie de l'arbitrage est toujours facultative, la constitution imposait le recours au tribunal austrégal, tout en laissant libre le choix de ses membres. Il fallait l'autorisation des tribunaux supérieurs, pour faire exécuter la sentence de ce tribunal '. Dans le cas

i Calvo, loc, cit., § 1778; Kamarowskî, toc. cU,,^ p. 421.

' Blunlschli, Le droit internat, codifié, art. 496. L'auteur renvoie à Tarticle de M. i£gidi sur le mot austrcBge , article paru dans le dictionoaire de Blunlschli et Brater. Conf. de Neumann, loc, cU,, p. 129; Travers Twiss, JÉ/^meiUs de droit internat,, I, p. 59; Whéatoa , Histoire des progrés du droit des gens, II, p. 132 et s.

OÙ, contrairement à la constitution, la guerre aurait éclaté entre deux États, les tribunaux supérieurs seuls étaient compétents. Ces tribunaux ont été, suivant MohI, d'une grande utilité pour rAUemagne, malgré leurs vices d'organisation. Ils ont vécu trois siècles, et on les a vivement regrettés après la chute de l'empire *. Au congrès de Vienne, en 1815, ils ne furent pas rétablis, grâce à l'opposition de certains États. Quand la confédération germanique fut créée, on décida que les difficultés qui s'élèveraient entre les États la composant, seraient soumises à la diète. Si celle-ci ne parvenait pas à les vider comme médiatrice, on avait recours, dit Whéaton , « à un jugement austrégal bien organisé, auquel les parties devaient se soumettre sans appel '. » On songea, en 1848 et en 1850, à établir un tribunal commun permanent, idée qui n'aboutit pas. Aujourd'hui, suivant la constitution de 1871, les conflits entre États sont tranchés par le conseil fédéral, carie tribunal de Fempire siégeante Leipzign'a qu'une juridiction purement civile ou criminelle (art. 135 et 136 du code d'organisation judiciaire allemand du 27 janvier 1877)'. Or le conseil

* Cilalion de M. Kamarowski, /oc. cit., p. 420; Calvo, loc. crt.,p. 495 « Éléments de droit internat., I, p. 59 et s. Conf. Milovanowilch, Les

traités de garantie au xii* siècle, p. 206. Voir ]*acte final du congrès de Vienne, art. 62, et Tacle fédéral du 8 juin 1845, art. II. M. Whéaton, loc. cit., p. 67, mentionne encore l'acte de la Diète germanique du 30 octobre 1834, qui, en cas de difficulté entre les gouvernements des États de la confédération et les chambres législatives , organisait un tribunal fédéral d'arbitres à l'imitation des austrœge.

* Toutefois , le tribunal de l'empire peut être choisi comme arbitre par le conseil fédéral ou le chancelier, en cas de difficultés intéressant l'empire et les Etats confédérés (art. 14 ^ règlement des travaux du tribunal de l'empire du 8 avril 1880). M. Dubarle fait observer que cette procédure est d'une application assez rare et que le tribunal n'a encore été appelé à rendre que deux sentences arbitrales et sur des questions de peu d'importance. Traduction française du code d'organisation judiciaire allemand du 27 janvier 1877. Introduction, p. CCLXXVII et textes, p. 156.

fédéral est un corps absolument politique, n'offrant par suite aucune espèce de garantie au point de vue du droit.

381. — En Suisse, il était stipulé, dans les pactes les plus anciens de réunion des cantons isolés, que les difficultés entre ceux-ci seraient résolues par les citoyens les meilleurs et les plus sages. Un arbitre était désigné par chaque partie, et, en cas de partage, un sur-arbitre était pris dans le canton du défendeur et prêtait serment d'impartialité \ 11 avait pour mission d'adhérer à Tune des deux opinions en présence. Plus tard, les arbitres ou tout au moins les sur-arbitres furent choisis parmi les citoyens des cantons neutres. Ces tribunaux, si imparfaites que fussent leur organisation et les connaissances de ceux qui en faisaient partie, ont rendu cependant de réels services*. Supprimés en 1815, ils furent ensuite rétablis; mais leurs membres durent être empruntés aux hauts fonctionnaires des cantons tiers, et le pouvoir fédéral faisait exécuter leurs sentences. La constitution de 1848 établit, en Suisse, un tribunal fédéral supérieur, auquel on eut le tort de ne pas donner Tindépendance nécessaire, car ses membres institués pour trois ans seulement étaient nécessairement soumis auTL influences politiques. La constitution de 1874 a organisé la juridiction suprême sur des bases bien préférables. Le tribunal fédéral se compose de neuf membres et d'autant de suppléants nommés par l'assemblée fédérale; les trois nationalités de la Suisse y sont représentées; il siège à Lausanne chef-lieu du canton de Yaud. 11 connaît, parmi d'autres attributions, des difficultés de droit public entre cantons. M. Martin, avocat à Genève , cite notamment le procès engagé," en 1879, entre le canton de Vaud et celui de Genève, au sujet du niveau du lac Léman '. Le tribunal peut encore être choisi comme arbitre

* Conf. Lawrence, loc, cit , p. i74 el s.

* Calvo, loc. cit,, § 1779; Kamarowski, loc. cit., p. 423.

* Revue^de droit intem., 1879, p. 393.

par les parties, pour les difficultés d'une certaine importance.

382. — Quelques années avant la Révolution française^ en 1778, apparaît la constitution des États-Unis de TAmériqne du Nord. Elle stipulait que , si deux des États fédérés étaient en désaccord, ils devaient envoyer leui's mandataires au congrès, qui les invitait à choisir un tribunal arbitral. Si les parties ne pouvaient s'entendre à cet égard, le congrès choisissait lui-même les arbitres, avec une .procédure de récusation lente et peu pratique. Au surplus, il n'avait pas le droit d'ordonner l'exécution de la sentence. En 1789 déjà, ces tribunaux d'arbitrage compliqués et accidentels avaient cédé la place à un tribunal fixe et permanent. De nos jours, la juridiction suprême des États- Unis est une cour siégeant à Washington, qui a dans ses attributions les différends dans lesquels le gouvernement est partie et ceux qui s'élèvent entre deux ou plusieurs États de l'Union. Ou^od un État figure au procès, l'affaire est portée de piano devant la cour suprême, qui juge définitivement et exclusivement, ainsi que cela résulte de la treizième section de l'acte organique. S'il y a lieu, la décision de la cour est exécutée sur Tordre du président par les milices de l'Union ^ La cour suprême est malheureusement trop exposée aux fluctuations politiques, si fréquentes aux États-Unis, pour qu'elle puisse inspirer un respect absolu; elle constitue néanmoins une institution digne de considération et un précédent des plus autorisés de la juridiction internationale générale^ Elle offre, dit M. J. S. Mill, le premier exemple considérable « de ce qui est à notre époque le plus pressant besoin des sociétés civilisées, un véritable tribunal international appliquant le droit in-

* Lawrence, loc, cit., Il, p. 92 et s.; Matlle, Organisation et juridiction des cours fédérales des États-Unis, apud Revue de droit intern,, 1874, p. 89 et s.

'Calvo, toc, cit., § 1780; Kamarowski, loc. cit., p. 426.

36i DEUXIÈME PARTIE. LIVRE I.

ternationaP. » La peasée est quelque peu exagérée : la cour suprême n'est vraiment pas une cour internationale appliquant le droit international ; et Ton peut tout au plus dire qu*elle se place sur la limite qui sépare les tribunaux nationaux d'un pays du tribunal qui fonctionnerait entre peuples indépendants.

383. — Mentionnons enfin l'article 109 de la constitution de la république argentine réformée en 1860. Cet article est ainsi conçu : « Aucune province ne peut déclarer ni faire la guerre à une autre province. Leurs plaintes doivent être soumises à la cour suprême de justice et jugées par elle. »

* Du gouvernement représentatif, p. 305 et s.