CAPABLES DE RECEVOIR

g 1er. — Observations préliminaires. Personnalité morale et

individualité financière . Sociétés civiles et commerciales.

Divisions et subdivisions des établissements capables.

87. IL y a deux sortes de personnes morales: les personnes morales publiques et les personnes morales privées. Celles-ci sont gouvernées uniquement par le droit privé, tandis que celles-là relèvent, avant tout, du droit public (1).

Les personnes morales privées, ce sont les sociétés commerciales et, dans une certaine mesure, les sociétés civiles; elles se forment librement. Quant aux personnes morales publiques, elles ne se constituent qu’en vertu d’un acte de l’autorité souveraine et elles sont ordinairement désignées par l’expression d' établissements légalement reconnus.

Les établissements érigés à l’état de personnes morales publiques en vertu d’une reconnaissance légale jouissent <lu droit de recevoir des libéralités ; au contraire, ce privilège fait défaut, suivant nous, aux personnes morales privées: les sociétés civiles et commerciales ne sauraient être instituées ni donataires ni légataires.

A la vérité, un jugement du tribunal civil de la Seine du 30 mars 1881 (2), concernant un legs fait à une société anonyme

(1) Ducrocq, Cours de droit administratif , 6e édit., t. II, n° 903, p. 103.

(2) Trib. civil de la Seine 30 mars 1881. — Le tribunal ; — Attendu que Emile ISourdier est décédé à Paris le 1er avril 1879, laissant un testament ainsi conçu : « J'institue pour mon légataire universel la compagnie dite Société des Sciences psychologiques, à la charge par elle

à capital variable, la Société des sciences psychologiques, a déclare les sociétés commerciales aptes à acquérir à titre gratuit, sous prétexte qu’elles ont la qualité de personnes morales, et il semble, à en juger par l’un des motifs d’un arrêt du 2 janvier 1894 (Y. supra , n° 42), que la Cour de cassation partage cette manière de voir.

Mais la doctrine formulée par le jugement du Tribunal civil de la Seine du 30 mars 1881 et incidemment indiquée par

de faire tirer une reproduction de mon ouvrage, les Rudiment , ç spirites, au moins tous les deux ans ; son siège social est rue des Pelits-Ghamps, passage des Trois- Pavillons, et son directeur actuel, M. Ley marie. Dans le cas où nos lois s’opposeraient à mes volontés, je lègue tous mes biens, meubles et immeubles, à la commune de Brunoy (Seine-et-Oise), à la charge par elle de faire une création utile. — Paris, 20 février 1879 » , — Attendu que Leymarie, agissant au nom et comme administrateur général de la Société des Sciences psychologiques, dont le siège est à Paris, rue Neuve-des-Petits-Champs, passage des Trois-Pavillons, ladite société constituée suivant acte reçu par Me Vassal, notaire à Paris, le 25 juillet 1859, sous la dénomination : Société anonyme à parts d’intérêt et à capital variable de la Caisse générale et centrale de spiritisme ; puis, postérieurement, sous la dénomination de : Société pour la continuation des oeuvres spirites d’Allan Kardec, a fait assigner, suivant exploit du 27 novembre 1879 : 1° le maire de Brunoy, comme représentant la commune de Brunoy , légataire universelle substituée ; —

2e M. Bourdier, héritier en ligne collatérale du de eu jus , aux fins d’envoi en possession de la succession Bourdier ;

... Sur le jnoyen fondé sur l’incapacité de la Société, dite Société pour la continuation des œuvres d’Allan Kardec, de recevoir par testament. r — Attendu que les sociétés régulièrement organisées constituent des personnes morales, distinctes des associés eux-mêmes et capables d'avoir des droits propres ; que si cette règle a parfois été mise en doute en ce qui concerne les sociétés civiles, elle a toujours été reconnue comme certaine à l’égard des sociétés commerciales; que, dès lors, ces sociétés ayant la personnalité civile ont la jouissance et l’exercice de tous les droits civils compatibles avec leur nature; qu’elles peuvent acquérir et posséder; qu’aux termes de l’article 902 du Code civil, elles peuvent recevoir, soit par donation entre vifs, soit par testament ; Attendu que si l’article 910 du Gode civil soumet l'efficacité des dispositions pntrevifs ou testamentaires faites au profit des hospices et des établissements d'utilité publique à l'autorisation administrative , cet article suppose la capacité de recevoir aux personnes morales qu il désigne ; que, par des raisons d’ordre public, faciles à comprendre, il soumet seulement les libéralités qui leur sont faites au contrôle et a l'autorisation du gouvernement ; — Attendu que si la capacité indéfinie de recevoir peut présenter certains inconvénients, en ce qui concerne les sociétés anonymes soustraites, depuis 1867, à la tutelle administrative, ces inconvénients, qui trouveraient d’ailleurs leur limite dans les prescriptions d’ordre public, sont les conséquences du régime de liberté inauguré par le législateur; — Par ces motifs, etc.

l’arrêt du 2 janvier 1894 est évidemment fausse. D’abord il est constant qu’aucun texte législatif ne confère en termes exprès la personnalité morale ni aux sociétés civiles ni aux sociétés commerciales et que, si plusieurs articles du Code civil et du Code de commerce admettent implicitement l’individualité juridique des sociétés civiles et commerciales, ce n’est que dans des limites relativement étroites et en vue d’objets nettement déterminés. Les sociétés civiles et commerciales n’ont pas été investies en bloc par le législateur de tous les attributs de la personnalité morale; il leur en a été DCtroyé seulement quelques-uns qui ont été limitativement énumérés par des dispositions spéciales ; les autres ne leur appartiennent pas. Or, c’est en vain que parmi les privilèges dont le législateur a formellement doté les sociétés civiles et commerciales l’on chercherait la faculté de recevoir des libéralités; elle n’est visVie pat aucune disposition particulière et par suite, elle excède les bornes de la personnalité des sociétés.

Mais ce n’est pas tout: les acquisitions à titre gratuit répugnent à la notion du contrat de société telle qu’elle résulte de l’article 1832 du Code civil, applicable en matière commerciale comme en matière civile : « La société, dit cet article, est un contrat par lequel deux ou plusieurs personnes conviennent de mettre quelque chose en commun dans la vue de partager le bénéfice qui pourra en résulter ».

De cette définition il résulte que ce qui est mis en commun par des associés c’est uniquement ce qu’ils apportent euxmêmes en échange du droit de participer aux gains de l’entreprise sociale; le fonds commun prévu par l’article 1832 du Code civil ne comprend que des biens dont les associés ont abandonné la propriété ou la jouissance à la société pour s’assurer des avantages corrélatifs; en d’autres termes, il ne se constitue et ne se développe qu’au moyen de mises qui sont essentiellement des actes à titre onéreux puisque ceux qui les effectuent ne donnent que pour recevoir. Si des dispositions faites à titre gratuit en faveur de la société par l’un des associés ou par toute autre personne viennent grossir le fonds social, l’on s’écarte des prévisions de l’article 1832 du Code civil ; l’on tend à faire sortir la société des cadres qui lui ont

été assignés par le législateur. Cette simple considération suffirait pour condamner la solution qu’a consacrée le jugement du tribunal civil de la Seine du 30 mars 1881; l’on ne reste dans la vérité juridique qu’en déniant aux sociétés civiles et commerciales le droit de recevoir des libéralités entre vifs ou par testa ment.

88. Si, contrairement à notre opinion, l’on devait admettre que les sociétés civiles et commerciales tirent de leur individualité juridique le droit de recueillir des dons et legs, il n’v en aurait pas moins lieu d’établir une distinction très nette entre les personnes morales privées et les pei’sonnes morales publiques.

Il faut bien se garder de croire, en effet, qu’une agrégation ou une collectivité quelconque est libre de choisir la loi sous laquelle elle vivra et qu’elle peut indifféremment devenir une personne morale privée ou une personne morale publique, suivant qu’elle se réclamera du droit privé ou public.

C’est le législateur lui-même qui a tracé la ligne de démarcation qui sépare le domaine du droit privé de celui du droit public; elle a été fixée une fois pour toutes, à l’avance, et elle ne dépend en aucune façon du caprice des particuliers. Les diverses agrégations ou collectivités se répartissent en deux groupes d’une manière pour ainsi dire mécanique et automatique; elles se rangent de plein droit dans la catégorie des institutions publiques ou dans celle des institutions privées, suivant la nature de l’œuvre qu’elles poursuivent et sans que la volonté des individus qui entrent dans leur composition puisse exercer la moindre influence sur ce classement.

Ainsi une association religieuse, politique ou littéraire ressortit nécessairement au droit public et elle ne peut acquérir la personnalité morale qu’en vertu d’une reconnaissance légale; vainement s’efforcerait-elle d’obtenir les avantages de la vie civile sans le concours de l’autorité souveraine, en s’affublant de la qualité de société civile ou commerciale et, par exemple, en empruntant la forme d’une société en commandite par actions ou d’une société anonyme.

Les dons et legs que l’on ferait à cette association religieuse, politique ou littéraire, plus ou moins habilement déguisée en

société commerciale, tomberaient sous le coup des dispositions de l’article 911 du Code civil, d’après lesquelles toute libéralité faite au profit d’un établissement non reconnu et partant incapable est nulle, quel que soit le masque qui dissimule l’identité de l’établissement donataire ou légataire.

Aux termes d’un arrêt précité du 20 février 1849, la Cour de cassation n’a pas hésité à proclamer la nullité d’une donation faite à une communauté religieuse, qui avait été constituée sous la forme d’une société universelle de gains (V. supra , n° 59); cette solution doit être généralisée et il convient de dire que, quand bien même les sociétés civiles et commerciales jouiraient, en règle générale, du droit de recevoir des dons et des legs, cette faculté ferait défaut à celles qui ne serviraient qu’à recéler des agrégations ou collectivités soumises en raison de leur but aux règles du droit public et destinées, par suite, à ne pas jouir de la personnalité morale, tant qu’elles ne sont pas légalement reconnues. De telles agrégations ou collectivités ont beau se parer du nom de sociétés civiles ou commerciales, elles n’en sont pas moins dépourvues de toute individualité juridique. Leur nature s’oppose à ce qu’elles soient regardées comme des personnes morales privées et, à défaut de reconnaissance légale, elles ne forment pas des personnes morales publiques.

89. Nous venons de montrer qu’il convient de distinguer entre les sociétés civiles ou commerciales qui jouissent naturellement d’une certaine individualité juridique, par application des dispositions du Code civil et du Code de commerce, et les agrégations ou collectivités qui, d’après les principes du droit public, n’acquièrent la personnalité morale qu’en vertu d’une reconnaissance légale; il est non moins nécessaire de ne pas confondre les établissements légalement reconnus et érigés à l’état de personnes morales publiques avec les services publics qui sont investis simplement d’une individualité financière.

Cette distinction de la personnalité civile et de l’individualité financière présente une importance capitale ; elle a été mise pour la première fois en lumière par MM. Marques di Braga et Camille Lyon dans leur Traité de la Comptabilité de fait (nos 170 et suiv.).

Un service public est pourvu de l’individualité financière lorsqu’il a, en propre, un budget, un ordonnateur, un receveur, un payeur et des comptes; la personnalité morale produit des effets essentiellement différents: elle rend un service public apte à avoir un patrimoine particulier et à s’enrichir par les voies de droit commun, notamment au moyen de dons et de legs.

Or rien n’empêche qu’un service national, départemental ou communal obtienne une existence financière indépendante sans cependant qu’il se détache de l’Etat, du département ou de la commune au point de vue de la vie civile, de même qu’il peut être doté d’un patrimoine autonome, sans cesser de se confondre avec l’Etat, le département ou la commune, en ce qui concerne sa gestion financière.

Nous nous bornons, quant à présent, à énoncer le principe ; nous en trouverons de nombreuses applications dans les paragraphes suivants.

Nous verrons, par exemple, que les sections de communes prévues par les articles G de la loi du 18 juillet 1837 et 7 de la loi du 5 avril 1884 jouissent de biens et de droits distincts de ceux des communes; elles sont investies de la personnalité morale. Mais à cette personnalité civile ne correspond aucune individualité financière ; les sections de communes n’ont ni budgets, ni comptes, ni comptables qui leur soient propres.

A l’inverse, si l’on considère le groupement de communes qui sert de base à l’institution du fonds de cotisations municipales, l’on se trouve en présence d’une individualité financière nettement caractérisée à laquelle ne se rettache aucune personnalité civile.

Ces exemples choisis entre tant d’autres que nous aurions pu citer permettent d’apprécier à sa juste valeur le principe formulé d’une façon si saisissante par MM. Marques di Braga et Camille Lyon.

La distinction de la personnalité civile et de l’individualité financière ne doit pas être oubliée si l’on veut dresser aussi exactement que possible la liste des établissements capables de recevoir; l’on doit se garder tout à la fois d’exclure de cette liste les établissements qui ont un patrimoine propre, bien

qu’ils no possèdent ni budget, ni compte, ni comptable et d’v faire figurer des établissements qui, s’ils sont pourvus d’un organisme financier plus ou moins complet, n’ont pas et ne peuvent pas avoir de patrimoine autonome.

90. Les personnes morales publiques sont qualifiées le plus souvent d’ établissements Légalement reconnus.

Elles se divisent en deux grandes classes, dont l’une correspond aux établissements publics et l’autre aux établissements d’utilité publique .

Nous nous proposons d’étudier en détail les caractères et les conditions d’existence de ces diverses personnes morales dans un Traité spécial; nous devons nous contenter de fournir ici, d’une façon sommaire, les quelques notions qui sont indispensables à l’intelligence de la matière des dons et legs.

Les établissements publics sont des organes de l’administration publique doués de la personnalité civile.

Les établissements d’utilité publique , au contraire, ne constituent à aucun degré des rouages de la machine administrative ; ce sont des établissements plutôt privés que publics, fondés et entretenus par des particuliers et investis par l’autorité souveraine de la qualité de personnes morales, à cause de l’utilité générale ou locale qu’ils présentent ou sont censés présenter. L’on pourrait, avec un auteur, les appeler des « établissements privés d’utilité publique (1) ».

Notre définition des établissements publics est assez large pour s’appliquer tout à la fois à l’État, aux départements, aux communes, aux colonies, aux services publics pourvus d’une existence civile autonome et même, dans une certaine mesure, aux pauvres. Ces derniers forment en effet, dans chaque commune, une collectivité qui a son mandataire pris dans les rangs de l’administration publique et une personnalité morale distincte de celle de la commune et des établissements municipaux de bienfaisance et d’assistance.

Mais ce n’est qu’en théorie que l’on prend l’expression d 'établissements publics dans un sens aussi étendu ; elle est exclusivement réservée, dans la pratique, aux services natio-

(1) Block", Dictionnaire de L'admiuislration française, v° Établissements

naux, départementaux, communaux et coloniaux qui ont été érigés à l’état de personnes civiles.

« Pour mieux assurer l’accomplissement de quelques services publics, expose M. Aucoc (l), le législateur a cru utile d’en confier la gestion à des autorités spéciales, dans lesquelles il a espéré trouver une compétence et un zèle particuliers et il a personnifié les intérêts spéciaux auxquels pourvoyaient ces autorités, comme il avait personnifié les intérêts généraux dans l’État, les intérêts locaux dans les départements et les communes. Ainsi, à côté de l’État, des départements et des communes, il y a d’autres personnes publiques qui ont une existence civile distincte, qui ont le droit d’avoir des propriétés, des ressources spéciales, indépendantes de celles de l’Étal et des communautés territoriales. C’est ce que l’on appelle les établissements publics » (2).

M. Aucoc dit encore : « Le mot établissement public indique une personne civile, ayant une existence distincte et des ressources propres, créée pour la gestion d’un service public ».

Dans la langue usuelle l’on oppose donc les établissements publics non seulement aux établissements d’utilité publique mais encore à l’État, aux départements, aux communes et aux colonies dont ils sont en quelque sorte des démembrements; l’on divise en deux catégories les organes de l’administration publique pourvus de la personnalité civile : d’un côté, l’on met les établissements publics et, de l’autre, l’État, les départements, les communes et les colonies.

Quant aux établissements d’utilité publique, ils sont loin de comprendre, dans la pratique comme en théorie, l’universalité des établissements qui, tout en étant légalement reconnus, ont un caractère privé et ne peuvent être considérés comme des organes de l’administration publique. Non seulement, si l’on emploie le langage courant, l’on doit distinguer les congrégations et communautés religieuses des associations ou sociétés ordinaires qui seules peuvent devenir des établissements d’utilité publique, mais encore il faut laisser en dehors

(1) Aucoc, Conférences sur l' administration et le droit administratif , 3e édit., t. I, n» 198, p. 319.

(2) Aucoc, op cil., p. 351.

des établissements d’utilité publique et cataloguer séparément les associations et sociétés qui, comme les syndicats professionnels, ne tirent pas leur reconnaissance d’un acte spécial de l’autorité publique, mais d’une disposition législative générale.

En définitive, les termes (Y établissement public et (Y établissement d’utilité publique ont deux significations, l’une large et l’autre étroite, l’une théorique et l’autre pratique.

Scientifiquement, toutes les personnes morales publiques, c’est-à-dire toutes les personnes morales autres que les sociétés civiles et commerciales, constituent soit des établissements publics, soit des établissements d’utilité publique ; mais, si l’on se place à un point de vue empirique, la nomenclature des personnes morales publiques est plus compliquée; elle comprend, indépendamment des établissements publics et d’utilité publique, l’État, les départements, les communes, les colonies, les pauvres, les congrégations et communautés religieuses autorisées, les associations syndicales et les syndicats professionnels ; nous étudierons successivement ces différentes espèces de personnes morales.

§ 2. — Etal.

91. L’État est la personne morale par excellence, celle dont émanent toutes les autres.

Il a la personnalité morale sans qu’elle lui ait été expressément conférée par aucune disposition législative ; il en jouit par la force même des choses ; sa capacité est plutôt naturelle qu’artificielle. Le jour même où l’État est né, il est entré de plein droit dans la vie civile et l’on ne comprend pas comment il aurait pu en être autrement, car, si l’État était dénué d’individualité juridique, il serait réduit à l’impuissance et empêché de remplir sa destinée; il constituerait un véritable non-sens.

Au surplus, la personnalité civile de l’État est universellement admise. MM. Aubry et Rau et M. Laurent l’ont proclamée (1) ; de son côté, M. Aucoc s’exprime ainsi : « Les

( 1 ) Aubry et Uau, Cours de droit civil français, 4e édit , t. f, § 54, p. 185; — Laurent, Droit civil , 3e édit., t. I, no 292.

intérêts généraux de l’ensemble des citoyens français sont personnifiés dans l’État. L’État a son existence propre, ses propriétés, ses droits, ses charges et ses ressources » (1). M. Ducrocq n’est pas moins explicite. « L’État, dit-il (2), peut être envisagé dans le droit sous deux aspects, comme puissance publique et comme personne civile ou morale... L’État considéré comme être collectif, comme individu, est investi de droits et d’obligations analogues ou identiques à ceux des particuliers ; il possède, il est propriétaire, il peut aliéner, il peut acquérir à titre onéreux ou à titre gratuit, comme le font les simples citoyens ; comme eux, il a des créances et des dettes de capitaux ou de rentes ».

Ce qui est le plus intéressant à retenir des explications du savant professeur, c’est que l’État peut acquérir à titre gratuit; il puise dans son individualité juridique le droit de recevoir des dons et des legs.

92. L’État a des fonctions aussi nombreuses que variées; il manifeste son activité sous des aspects multiples; néanmoins, sa persfmnalité est une.

Telle est l’opinion courante, à laquelle nous croyons devoir nous ranger.

Elle a été combattue par MM. Marques di Braga et Camille Lyon qui, dans leur traité de la Comptabilité de fait (n° 172), considèrent l’État comme un être composé et non comme un être simple. Ils repoussent la conception « d’une personnalité civile qui serait unique dans son essence, mais multiple dans ses manifestations extérieures » et ils enseignent que l’État renferme dans son sein autant de personnes morales que de services publics généraux. En conséquence, ils admettent » l’existence d’une personnalité propre et distincte pour chacun des départements ministériels, pour le Trésor, pour le domaine national », et même pour « les grandes administrations de perception qui alimentent le Trésor public, celles qu’on appelle souvent les régies financières ».

Am

(1) Aucoc, Confèrences sur V administration et Le droit administratif , 3° édit., t. I, n° 48, p. 118.

(2) Ducroq, Cours de droit administratif, 6° édit., t. II, nos 905 et 900, p. 103-104.

MM. Marques di Braga et Camille Lyon fondent leur thèse sur ce que les départements ministériels, le Trésor, le Domaine et les régies financières jouissent d’un patrimoine particulier et sont représentés en justice par des mandataires spéciaux ; ils se réclament d’ailleurs de la jurisprudence administrative et judiciaire.

Nous croyons, quant à nous, que leur argumentation repose sur une équivoque.

Il est bien vrai qu’au Trésor, au Domaine et à chaque département ministériel ou régie financière correspondent des biens propres et un agent judiciaire distinct, mais au nom de qui ces biens sont-ils acquis et possédés ? au nom de qui l’agent judiciaire plaide-t-il? Est-ce au nom du Trésor, du Domaine, du département ministériel, de la régie financière? Nullement, c’est au nom de l’État.

Il a paru opportun de ne pas confier à un seul agent général la gestion des biens et l’exercice des actions de l’Etat et de diviser la tâche entre les hauts fonctionnaires placés à la tête des grands services publics, mais il n’en résulte aucunement que ces services soient autonomes et jouissent par eux-mêmes de la personnalité civile. Ils forment jiar leur réunion l’État, qui est une personne civile, mais si on les envisage séparément, ils sont dépouillés de toute vie juridique.

La jurisprudence du Conseil d’État est fixée en ce sens et elle a toujours réprimé les tentatives que les grands services publics ont faites pour s’émanciper et conquérir leur indépen dance.

La section de l’Intérieur, saisie d’un projet de décret qui tendait à autoriser l’acceptation d’un legs fait par le sieur Richaud pour les <« veuves de marins sans ressources et chargées d’enfants en bas âge ou mineurs » et spécifiait que l’immatriculation des titres de rente légués serait faite au nom du ministère de la Marine, a substitué l’Etat au ministère de la Marine; ce changement de rédaction a fait l’objet d’une note du 13 mars 1889 qui le déclare conforme à la jurisprudence (1).

(1) Note de la sect. de l’Int. du 13 mars 1889 (n° 76,992). — La section de l’Intérieur, de l’Instruction publique, des Cultes et des Beaux-Arts, du Conseil d’Ktat, qui a pris connaissance d’un yjrojet de décret tendant

Plus récemment, le ministère de la Guerre demandait l’autorisation d’accepter un legs de livres et d’armes fait par le sieur Boilleau ; la section de l’Intérieur a fait remarquer, aux termes d’une note du 12 avril 1802 (1), que ce n’était pas au département de la Guerre que l’autorisation devait être accordée, mais au ministre de la Guerre agissant au nom de l’État.

La jurisprudence administrative est nettement défavorable à « l’existence d’une personnalité propre et distincte pour chacun des départements ministériels ». Vainement s’efforcerait-on de soutenir le contraire en faisant observer que le libellé des décrets portant autorisation de libéralités faites à l’État ne se borne pas à nommer l’État et spécifie le service public intéressé ; sans doute, ces décrets contiennent ordinairement la clause d’immatriculation « au nom de l'Êtat ( ministère de...) » mais, si l’on croit nécessaire de désigner le service qui doit profiter de la libéralité, ce n’est pas parce qu’il a qualité pour rien réclamer de son propre chef, c’est parce que, l’État étant suivant les cas représenté par des mandataires différents, l’on ne saurait se dispenser d’indiquer dans chaque espèce le fonctionnaire compétent pour accepter le don ou le legs fait à l’État.

Si l’autonomie des départements ministériels n’est pas admise par le Conseil d’État, celle des régies financières, du Trésor et du Domaine ne l’est pas davantage.

Quant à la jurisprudence judiciaire, il ne nous semble pas

à autoriser divers établissements du Finistère et du Var à accepter les libéralités qui leur ont été faites par le sieur Richaud, tout en l’adoptant, a apporté une modification à l’article 5 : 1° Elle a indiqué que le legs destiné à secourir les veuves de marins est un legs de nue pro priété ; 2° Elle a, conformément à la jurisprudence, substitué l’immatriculation au nom de V État des titres de rente à l’immatriculation au nom du ministère de La Marine . (M. Bonthoux, rapporteur.)

(1) Note de la sect. de l’Jnt. du 12 avril 1892 (n° 91,542). — La section de l’Intérieur, des Cultes, de l’Instruction publique et des Beaux-Arts du Conseil d’État, tout en adoptant le projet de décret tendant à autoriser l’acceptation des libéralités faites à divers établissements par le sieur Boilleau a cru devoir substituer dans l’article 2 à la formule d’autorisation accordée <c au département de la Guerre » celle qu’elle adopte toujours dans les espèces analogues et qui fait intervenir le ministre de la Guerre au nom de l’État. (M. de Moüy, rapporteur.)

que MM. Marques di Braga et Camille Lyon soient fondés à l’invoquer en faveur de leur thèse. L’arrêt de la cour d’appel de Paris du 1er mars 1889 qu’ils citent à l’appui de leur opinion se contente d’ordonner la délivrance au ministre de la Guerre du legs résultant au profit du 62e régiment d’infanterie de ligne des dispositions de dernière volonté de la baronne Avmard et de décider : 1° qu’une somme de 25,000 francs non grevée d’usufruit sera payée audit ministre ; — 2° que l’on emploiera une autre somme de 175,000 francs en un titre de rente sur l’État français immatriculé pour la nue propriété au nom du ministre de la Guerre et pour l’usufruit au nom de qui de droit (1) ; mais la Cour ne dit pas qui le ministre de la Guerre représente dans l’espèce, si c’est le ministère de la Guerre ou YÊtat. Il n’y a donc rien dans l’arrêt du 1er mars 1889 qui vienne confirmer la thèse de MM. Marques di Braga et Camille Lyon.

(i; Le 24 novembre 1880, le tribunal civil de la Seine a rendu le jugement suivant : — cc Le tribunal ; — Joint, à raison de leur connexité, la demande de nullité de testament, formée par la princesse de Morra contre Coûtant, et la demande en délivrance de legs, formée contre ce dernier par le ministre de la Guerre, et statuant par un seul et même jugement ;

cc En ce qui touche l’intervention du ministre de la Guerre dans la première demande ; — Attendu que l’intervenant a qualité pour agir, comme représentant le 02° régiment d’infanterie de ligne, lequel est bénéficiaire d’un legs particulier, résultant à son profit du testament qui est attaqué par la princesse de Morra ; qu’il a de plus intérêt à combattre les prétentions de cette dernière puisque, le testament venant à être annulé, le legs dont il s’agit tomberait en même temps ; que l'intervention est donc recevable ;

cc En ce qui touche la demande principale de la princesse de Morra .

cc En ce qui touche les conclusions reconventionnelles de Coûtant à la fin de dommages-intérêts;...

cc En ce qui touche la demande principale du ministre de la Guerre ; — Attendu que cette demande n'est pas contestée par Goûtant qui déclare s’en rapporter à justice sur son admission ,* que, quant aux dépens qu’elle a entraînés, ils devraient incomber à la succession, d'après l’article 1016 du Code civil, si le légataire universel n’avait été empêché de consentir la délivrance qui est aujourd’hui poursuivie par le ministre de la Guerre, à raison du procès dirigé contre lui par la princesse de Morra; qu'il y a lieu de les laisser à la charge du légataire particulier ;

cc Par ces motifs ; — Reçoit le miniàtre de la Guerre intervenant dans l’instance engagée par la princesse de Morra et Coûtant ; — Donne acte

Dès lors, nous ne pouvons que persister dans l'opinion que nous avons émise : à nos yeux la personnalité de l’État se caractérise par l’unité et non par la multiplicité.

93. Si l’État est un être simple et ne se décompose pas en autant d’individualités distinctes qu’il y a de services publics nationaux, ceux-ci n’en peuvent pas moins être institués donataires ou légataires.

Ils n’ont pas par eux-mêmes la capacité de recevoir, mais ils empruntent celle de l’État ; ils vivent, en effet, de la vie de l’État ou plutôt ils ne sont que les formes diverses que cette grande personne morale revêt pour travailler à la satisfaction des intérêts généraux.

Ainsi l’Université n’est plus pourvue de la personnalité civile depuis la loi du 7 août 1850 (art. 14), mais n’est-ce pas l’État enseignant ? Les musées nationaux, tels que ceux du Louvre et de Versailles, ne constituent pas des êtres moraux ; mais n’est-ce pas l’État propageant la connaissance et le goût des beaux-arts? Les cours et tribunaux manquent absolument de vie juridique ; mais n’est-ce pas l’État rendant la justice ? Les armées de terre et de mer .ne figurent pas davantage au

à ce dernier de ce qu’il a renoncé à exiger de la princesse de Morra la caution judicalum solvi ; — Déclare la princesse de Morra mal fondée dans ses demande, fin et conclusions, tant principales que subsidiaires, et l’en déboute ; — Déclare Coûtant également mal fondé dans ses conclusions reconventionnelles, à fin d’allocation de dommages-intérêts, et l’en déboute; — Condamne la princesse de Morra aux dépens de la demande contre Coûtant et de l’intervention du ministre de la Guerre. Ordonne la délivrance au ministre de la Guerre du legs particulier résultant, au profit du 62° régiment d’infanterie de ligne, tant du testament de la baronne Aymard, du 6 mars 1881, que d'un codicille du 10 du même mois, ensemble les intérêts de la somme non grevée d’usufruit, à partir du jour de la demande ; — Ordonne, en conséquence, que

Coûtant payera au ministre de la Guerre la somme de 25,000 francs, non grevée d’usufruit, avec les intérêts à 5 0/0, à partir de ce jour; — Ordonne également que Coûtant emploiera la somme de 175,000 francs en un titrede rente sur l’État français, immatriculé pour la nue-propriété au nom du ministre de la Guerre, et pour l’usufruit, au nom de qui de droit, dans les termes du testament du 0 mars 1881 et du codicille du même mois ; — Condamne le ministre de la Guerre aux dépens de la demande par lui formée contre Coûtant. »

Appel a été interjeté de ce jugement, mais la Cour de Paris a confirmé purement et simplement la décision des premiers juges par arrêt du Ie1' mars 1889.

nombre «les personnes morales ; mais n’est-ce pas encore l’État veillant à la sécurité du territoire national?

Dans ces conditions, il est permis d’adresser des libéralités à l’Université (1), aux musées nationaux (2), aux cours et tribunaux (3), aux armées de terre et de mer (4) ; n’importe qu’ils soient incapables, car le véritable donataire ou légataire c’est l’État et l’État jouit d’une capacité incontestable.

D’une façon générale, il est loisible de faire des dons ou des legs aux services publics nationaux ou à leurs annexes et dépendances; ces libéralités doivent être regardées comme faites à l’État lui-même et, par suite, elles sont, valables.

Dans les Noies de Jurisprudence publiées en 181)2 sous le haut patronage de M. Georges Coulon, président de la section de l’Intérieur du Conseil d’État, se trouve formulée la règle suivante : « Lorsqu’une libéralité est faite au profit d’un service public de l’Étal qui n’a pas la personnalité civile, elle est considérée comme faite à l’État et doit être acceptée par le ministre dans le département duquel rentre ce service, au nom de l’État et pour le compte de ce service ■> (5). Ce principe général comporte de nombreuses applications.

(1) Un décret a autorisé l'acceptation d’une libéralité faite à l’Université de France (I). 5 novembre 1877 ; Bull . des lois 1877, partie principale, t. II, p. 1078).

(2) Un décret a autorisé l’acceptation de libéralités faites au musée du Louvre et au musée de Versailles (D. 8 janvier 1889; Bull . des lois , 1889, partie principale, t. I, p. 34).

(3) V. infra , n° 94, pour les dons et legs aux cours et tribunaux.

(4) Des décrets ont autorisé l'acceptation de libéralités faites aux armées de terre et de mer (D. 2 janvier 1888, Bull, des lois , 1888, partie principale, t. I, p. 278), à un régiment (D. 3 septembre 1888, Bull, des lois , 1888, partie principale, t. II, p. 439), à un hôpital militaire (D. 27 mai 1887, Bull . des lois , 1887, partie principale, t. I, p. 113G), à l’hôtel des Invalides de Paris (D. 18 mai 1883, Bull, des lois, 1883, partie principale, t. II, p. 243), à la chapelle du château de Vincennes (D. 8 février 1889, Bull, des lois , 1889, partie principale, t. I, p. 532), à l’école polytechnique (D. 9 mars 1881, Bull . des lois , 1881, partie principale, t. I, p. 311), à l’école spéciale militaire de Saint-Cyr (D. 19 mai 1877, Bull, des lois , 1877, partie principale, t. II, p. 781), aux écoles militaires préparatoires (D. 28 janvier 1887, Bull . des lois , 1887, partie principale, t. I, p. 167), à l’école de médecine et de pharmacie militaires (D. 10 février 1885, Bull, des lois , 1885, partie principale, t. I, p. 719), à l’école de médecine navale (D. 18 septembre 1881, Bull . des lois , 1881, partie supplémentaire, t. II, p. 664).

(5) Notes de jurisprudence (section de l’Intérieur, des Cultes, de l ins-

L’École pratique des Hautes Études, l’École des Langues orientales vivantes, les Écoles françaises de Rome, d’Athènes et du Caire, l’Académie de France à Rome, l'École nationale des Beaux— Arts, le Conservatoire national de musique et de déclamation et plusieurs écoles qui, sans appartenir à l’Université, relèvent du ministère de l’Instruction publique et des Beaux-Arts, l’École nationale des Ponts et chaussées et l’École nationale supérieure des Mines, qui ressortissent au ministère des Travaux publics, l’École forestière, l’Institut national agronomique, l’École des Haras, les écoles nationales d’agriculture, les écoles vétérinaires qui dépendent du ministère de l’Agriculture, les écoles militaires, dont les unes sont placées sous l’autorité du ministre de la Guerre et les autres sous celle du ministre de la Marine, les hôpitaux et hospices militaires, les bibliothèques nationales, l’Observatoire de Paris, le Bureau des Longitudes, l’Imprimerie nationale, les manufactures de Sèvres, des Gobelins et de Beauvais, les commissions, conseils et comités techniques ou spéciaux institués auprès des différents ministres, les départements ministériels, les directions, divisions et bureaux des ministères, la Cour des comptes, le Conseil d’État, les conseils de préfecture et bien d’autres corps, établissements ou institutions qui ont un caractère national, manquent de la personnalité morale, mais rien ne s’oppose à ce qu’ils reçoivent des dons et legs par l’intermédiaire de l’État. Il n’est même pas nécessaire que le donateur ou le testateur nomme expressément celui-ci ; il le désigne suffisamment, quoique implicitement, en instituant donataire ou légataire l’une des autorités chargées de la gestion des intérêts nationaux.

Ce ne sont pas, d’ailleurs, seulement les organes du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire qui participent à l’existence civile de l’État, ce sont aussi ceux du pouvoir législatif. Le Sénat et la Chambre des députés ne sont pas des personnes

truction publique et des Beaux-Arts du Conseil d’État) se référant à la période comprise eutre le mois d’août 1879 et le 31 décembre 1891, recueillies et classées par M. Bienvenu Martin, maitre des requêtes au Conseil d’État, et M>1. Simon, Dejamme, Noël, Silhol, Moullé, auditeurs au Conseil d'État p. 178.

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morales et cependant l’on aurait le droit de faire en leur faveur une disposition telle que celle-ci : « Je lègue mes livres à la bibliothèque de la Chambre des députés [ou du Sénat] » parce qu’en gratifiant l’une des assemblées législatives, c’est l’État lui-même que l’on gratifie.

94. Quelques services publics, tout en ressortissant à l’État, se rattachent par certains côtés aux départements ou aux communes.

Tel est le service de la justice qui a un caractère mixte.

La justice se rend au nom du peuple français et dès lors il est naturel d’admettre qu’au point de vue de l’existence civile les différents corps judiciaires sont absorbés dans la personnalité de l’État, ainsi que nous l’avons dit plus haut (V. supra, n° 93).

Mais l’administration de la justice n’exige pas seulement un personnel qui tient ses pouvoirs de l’État ; elle suppose, en outre, des édifices, un matériel et un mobilier.

Or si, en ce qui concerne la Cour de cassation et les cours d’appel, la gestion des immeubles et des meubles affectés au service de la justice appartient à l’État, elle est confiée aux départements et aux communes, lorsqu’il s’agit des autres juridictions, c’est-à-dire des cours d’assises, des tribunaux de première instance, des justices de paix, des tribunaux de commerce et des conseils de prud’hommes.

Dans ces conditions, si la Cour de cassation et les cours d’appel ne dépendent que de l'Etat, sous quelque rapport qu’on les envisage, et si, par suite, dans tous les cas celui-ci a seul qualité pour accepter les libéralités qui leur sont faites (1), les cours d’assises, les tribunaux de première instance, les justices de paix, les tribunaux de commerce et les conseils de prud’hommes ne forment un service de l’État

(1) Projet de décret adopté par le Conseil d’État le 8 août 1883 (n° 47,684). — Le président de la république française ; — Sur le rapport du ministre de l’Intérieur; — Vu le testament olographe de la dame Laure-Camille-Lucille Tessier, veuve Laval, en date du 20 novembre 1879; — Vu Pacte de décès de la testatrice; — Vu le consentement des héritiers; — Vu les avis des préfets de Seine-et-Oise, de la Seine et de la Vendée, de l’évêque de Versailles, du garde des Sceaux, ministre de la

qu’en ce qui touche le personnel et ressortissent aux départements et aux communes pour tout ce qui a trait aux immeubles et meubles affectés à leur usage. Il s’ensuit que les libéralités adressées à ces cours et tribunaux sont acceptées tantôt par l’État et tantôt par les départements ou les communes, selon que le bénéfice en doit être appliqué au personnel ou au matériel (1).

Un testateur a-t-il fait en faveur d’un tribunal civil d’arrondissement la disposition suivante : « Je lègue au tribunal civil de X... la somme de 30,000 francs dont les intérêts seront distribués chaque année aux veuves et orphelins des magistrats de ce tribunal décédés sans fortune », c’est à l’État d’accepter cette libéralité ; le testateur a-t-il dit : « Je lègue mes livres de droit au tribunal civil deX... pour sa bibliothèque », l’acceptation d’un tel legs incombe au département dans le ressort duquel est situé le tribunal intéressé.

La distinction que nous venons de faire ne paraît pas avoir été aperçue par le ministre de l’Intérieur qui, dans une note insérée au Bulletin officiel du ministère de V Intérieur (2), attribue sans aucune réserve aux départements et aux communes le soin d’accepter les dons et legs faits aux cours d’assises, aux tribunaux civils et aux justices de paix.

Justice et des Cultes, et du ministre de l’Instruction publique et des Beaux-Arts; — Vu les autres pièces de l'affaire ; — Vu l’article 910 du Code civil ; — Le Conseil d’État entendu, décrète : — ... Art. 8. Le ministre de l’Interieur est autorisé à accepter, sous les charges et conditions imposées, le legs de 12,000 francs fait par Mmo Laval en faveur de la Cour d’appel de Paris (M. de Villeneuve, rapporteur).

(1) Voir supra , n° .47, un avis de la section de l’Intérieur du 19 novembre 1873 relatit à un legs de livres et de cartes de géographie fait par le sieur Duchène à la justice de paix de Valence (Gers) ; l’acceptation de ce legs a été faite par le maire au nom de la commune propriétaire du mobilier (n° 6177; M. Vallon, rapporteur).

(2) Cette note est ainsi conçue :

« Dons et legs . — Les cours d'appel , les tribunaux de /re instance , les justices de paix , n'ayant pas * d' existence civile , n'ont pas capacité pour accepter les libéralités qui leur sont faites.

a Cours d'appel . — M. A... a légué à la cour d’appel de F*.., une somme de ..., avec le portrait de son frère. — Le ministre de l’Intérieur, d’accord avec son collègue, M. le ministre de la Justice, a émis l’avis que les membres d’une cour d’appel, considérés collectivement, n’avaient aucune existence juridique et ne pouvaient, par conséquent, être autorisés à accepter ou refuser une libéralité. Ce droit revient à

Il importe de rectifier ce que les termes de cette note ont de trop absolu et de faire à l’État sa part dans l’acceptation des libéralités adressées à ces cours et tribunaux.

95. Nous avons expliqué comment les établissements ou institutions qui concourent à l’exécution de services publics, les bibliothèques et les musées, par exemple, peuvent, du moment qu’ils relèvent de l'État-, recevoir des libéralités par l’entremise de celui-ci ; il nous reste à nous demander si la même faculté appartient à de simples associations qui, sans contribuer à la gestion d’aucun service public, offrent un caractère d’utilité nationale et sont pour l’État des auxiliaires plus ou moins précieux.

Cette question nous parait devoir être résolue affirmativement pour celles de ces associations que l’État a pris sous son égide et qui lui sont subordonnées par des liens étroits.

Tel est notamment le cas des cercles militaires ou réunions d’officiers, dont l’organisation est réglée par le décret du 12 juillet 1886; ces associations, tout en poursuivant un but d’intérêt national, ne sont, dans aucune mesure et à aucun point de vue, chargées d’un service public et cependant elles sont si intimement unies au département de la

l’État, qui est propriétaire du mobilier de la cour d’appel. — Dans l'espèce, la cour de R... ayant déclaré que des motifs de haute convenance et de dignité s’opposaient à l’acceptation d’un tel legs, un décret rendu sur l’avis conforme du Conseil d’État, a rejeté la libéralité faite à la cour.

« Tribunaux et cours (V assises. — Les départements étant obligés de pourvoir aux dépenses du matériel des cours d’assises et des tribunaux, c’est au conseil général qu’il appartient de délibérer sur Inacceptation ou le refus des libéralités qui pourraient être faites aux tribunaux et

cours d’assises, et c’est le préfet qui, aux termes de l’article 53 de la

loi du 10 août 1871, les accepte ou les refuse, soit en vertu de la décision du conseil général, lorsqu’il n’y a pas de réclamation, soit en vertu de la décision du gouvernement , lorsqu’il y a réclamation.

« Justices de paix . — Les justices de paix n’ont pas d’existence civile. — Le sieur D... ayant légué à la justice de paix de V... sa bibliothèque, ses livres et ses cartes de géographie, ce legs n’a pu être accepté par la justice de paix. Mais les communes chefs-lieux de cantons étant tenues, d'après la loi de 1837 (art. 30), de fournir le local et le mobilier de la justice de paix, un décret, rendu sur l’avis conforme du Conseil d’État,

a autorisé, dans l’espèce, le maire de V... à accepter ledit legs par le

motif qu'il constitue un véritable bénéfice pour la commune. » ( Bulletin officiel du ministère de V Intérieur , 1874, p. 158.)

Guerre qu’il convient d’admettre qu’elles ont le droit d’être instituées donataires ou légataires en empruntant la personnalité de l’Etat. La jurisprudence est fixée en ce sens (1).

Notre opinion est, en outre, consacrée en termes exprès par le décret du 5 février 1887, portant organisation du Cercle national des armées de terre et de mer ; ce décret, rendu sur l’avis des sections réunies de l’Intérieur et des Finances du » Conseil d’Ètat, dispose, dans son article 3, que « les dons et legs dont le Cercle national peut être appelé à recueillir le bénéfice sont acceptés par le ministre de la Guerrre, conformément aux lois et règlements sur la matière » (V. infra , n° 104).

Les associations amicales formées entre fonctionnaires et employés d’un service public national doivent être considérées comme aptes à recevoir des dons et des legs par l’intermédiaire de l’État, si celui-ci exerce sur elles une autorité sérieuse et effective et les tient plus ou moins dans sa main; de telles associations ne sont, en quelque sorte, que des ramifications de l’État qui les absorbe dans sa personnalité.

Mais il ne faut pas aller plus loin et dire que l’État fait participer à sa vie crvile toutes les associations qui travaillent concurremment avec lui à la satisfaction des intérêts généraux, même celles qui n’ont aucune attache officielle. C’est donc avec raison que, par un arrêt du 16 décembre 1864 (2), la cour d’appel d’Orléans a jugé qu’une association dite Société

(1 j Un décret a autorisé l’acceptation d’une libéralité faite à un cercle militaire (U. 23 mai 1882, Bull, des lois, 1882, partie principale, t. 1, p. 79).

(2) Orléans, 16 décembre 1864. — La Cour... — Attendu que la Société d’agriculture d'Indre-et-Loire, n’étant pas autorisée au jour du décès de Louis Dauphin, n’existait pas légalement ; qu’il est, en effet, de principe de droit public en France qu'aucune corporation, communauté ou association anonyme ne peut exister qu’en vertu d’un acte de l’autorité publique; que dès lors le legs fait à la Société est nul; Attendu que l'autorisation obtenue par la Société d'agriculture d Indreet-Loire depuis le décès de Louis Dauphin, accordée d’ailleurs sans préjudice du droit des tiers, n’a pu rétroagir et valider ce legs, qui est définitivement caduc;... — Attendu que vainement la Société d’agriculture d’Indre-et-Loire prétend qu’elle représente l’État qui l’a autorisée à accepter le legs ; que Dauphin, en testant en faveur de cette Société, l’ayant fait dans un intérêt public, le legs devait dans tous les cas profiter à l’Etat, qui est le tuteur et le représentant de cet intérêt; Attendu que le rôle protecteur qui appartient à l’État, notamment en ce

d'agriculture d’Indre-et-Loire était mal venue à vouloir se parer de l'individualité juridique de l’État pour recueillir un legs à elle adressé, alors que, pour justifier une pareille prétention, elle se bornait à alléguer qu’elle avait été constituée pour défendre les intérêts agricoles dont l’État est le protecteur et que, par suite, elle le représentait dans l’espèce. Un pourvoi a été formé contre cette décision, mais il a été rejeté par un arrêt de la Cour de cassation du 14 août 1866 ci-dessus rapporté (Y. supra , n° 84).

96. Parmi les établissements appelés à seconder l’Etat dans la gestion des services publics il y en a quelques-uns qui n’ont pas besoin de se servir de son intermédiaire pour acquérir à titre gratuit; ce sont ceux qui ont reçu avec le titre d’établissements publics une individualité propre.

Mais il n’est pas toujours aisé de distinguer les établissements pourvus d’une capacité directe de ceux qui ne jouissent qu’indirectement de la faculté de recevoir.

La condition juridique d’un assez grand nombre d’établissements nationaux est indécise et prête à la controverse.

G’est ainsi que, d’après quelques auteurs, la Caisse natio naie d! épargne ou Caisse d’ épargne postale , V établissement des Invalides de la marine , les établissements généraux de bienfaisance et les lycées ne posséderaient pas par eux-mêmes la personnalité civile et seraient obligés de recourir à l’État pour bénéficier des avantages de la vie juridique ; nous pensons, au contraire, qu’ils constituent de véritables établissements publics : notre opinion s’appuie sur des motifs qu’il serait pré

qui concerne les intérêts de l’agriculture ne lui donne pas la mission que prétend lui attribuer la Société d’agriculture de recueillir un legs qui n’a pas été fait nominativement à l’État et qu’il n’a jamais été dans la pensée du testateur de lui faire ; que l’agriculture prise abstractivement, à supposer que le testateur n’ait point eu exclusivement en vue la Société d’agriculture d’Indre-et-Loire ne saurait constituer une personne civile et recueillir un legs qui n’est pas fait à une personne civile ayant mission légale pour la représenter; — Attendu enfin que le legs fait à la Société d’agriculture d’Indre-et-Loirc est pur et simple et qu’il ne résulte d’aucun terme du testament qu’il ait été fait à la condition que la Société se ferait ultérieurement autoriser; qu’à tous les points de vue les prétentions de la Société d’agriculture d’Indre-et- Loire ne peuvent se soutenir ; — Par ces motifs, confirme, etc.

maturé d’exposer ici. Nous les développerons avec plus d’opportunité dans un paragraphe ultérieur, lorsque nous aurons à énumérer les établissements publics et à dresser leur liste dans laquelle nous proposerons de comprendre les établissements auxquels nous venons de faire allusion (V. infra , n°s 144 et suiv.).

97. S’il y a des établissements nationaux auxquels on a eu tort, suivant nous, de dénier la qualité d’établissement public, il en est d’autres, par contre, auxquels on s’est trop hâté de l’attribuer. C’est une erreur, par exemple, à notre sens, de croire, comme on le fait généralement, que la Caisse des dépôts et consignations est un établissement public, au sens juridique du mot, et qu’elle a une personnalité indépendante de celle de l’État.

La thèse que nous combattons a été défendue par des auteurs considérables et notamment par M. Aucoc (1) et MM. Marques di Braga et Camille Lyon (2). Elle a été consacrée par un ai’rèt de la chambre civile de la Cour de cassation du 22 février 1893 relatif à une espèce dans laquelle il s’agissait de savoir si la caisse des dépôts et consignations peut invoquer le bénéfice de la disposition de l’article 29 de la loi du 13 brumaire an VII, d’après laquelle, par dérogation au droit commun, « le timbre des quittances fournies à la République... est à la charge des particuliers qui les donnent ». La Chambre civile a décidé que « la Caisse des dépôts et consignations doit être considérée comme soumise à la loi générale qui impose au débiteur les frais de la quittance à lui délivrée » ; elle fait observer, à l’appui de cette solution, que si la disposition de l’article 29 de la loi du 13 brumaire an VII «toujours en vigueur, est applicable au payement des sommes réclamées directement au Trésox* public ou à des administrations publiques non spécialement réglementées quant au mode de libération vis-à-vis des particuliers ayant sur elles des droits de créance, il en est autrement quand ces administrations, ayant une personnalité civile distincte de l'Etat, sont soumises

(1 ) Aucoc, Conférences sur V administration et le droit administratif, 3® édit., t. I, n® 207, p. 300-361, et t. II, n» 604, p. 291.

(2) Marques di Braga et Camilte Lyon, Comptabilité de fait, n® 183.

à un ensemble de règles qui déterminent leur organisation, leurs attributions, leur mode d’administration et spécialement les conditions dans lesquelles elles devront se libérer vis-à-vis de leurs créanciers ; — qu’ainsi en est— il particulièrement de la Caisse des dépôts et consignations, personne morale, pour laquelle l’ordonnance royale du 3 juillet 18 IG a, dans une section intitulée : obligations de la Caisse des dépôts et consignations et de ses préposés, fixé les règles suivant lesquelles les payements doivent être effectués par la Caisse, lorsqu’elle est débitrice. »

De son côté, par décision du 18 décembre 1802, le Conseil d'État, statuant au contentieux, a proclamé la complète autonomie de la Caisse des dépôts et consignations, en jugeant qu’une action en dommages-intérêts dirigée contre cette caisse par le sieur Bergerat était de la compétence de l’autorité judiciaire, malgré la règle qui veut que les tribunaux civils soient incompétents pour déclarer l’État débiteur; l’arrêt porte que « les contestations qui peuvent s’élever entre la Caisse des dépôts et consignations et les particuliers, relativement aux services dont cet établissement est tenu vis-à-vis des particuliers, en vertu des dispositions législatives, sont de la compétence des tribunaux ». M. le commissaire du gouvernement L’Hôpital, conformément aux conclusions duquel a été rendu l’arrêt du 18 décembre 1862, en expliquait ainsi la portée par avance :

« Que devient donc, a-t-il dit, l’obstacle qui serait élevé à l’encontre de la compétence judiciaire par le principe de l’État débiteur? Il n’existe pas. — Le sieur Bergerat... a en face de lui seulement un établissement spécial, constitué par la loi, si on veut, surveillé par l’Étal, mais distinct de l'Etat, un mandataire judiciaire ou légal, justiciable comme tous les autres mandataires dans l’ordre civil des tribunaux qui peuvent le condamner et qui, soit dit en passant, le condamnent tous les jours ».

Enfin la section des finances du Conseil d’Etat a admis que la Caisse des dépôts et consignations jouissait personnellement du droit de recevoir des dons et legs et elle a, en conséquence, approuvé, le 18 mai 1875, un projet de décret portant que * le conseiller d’Etat, directeur général des Caisses d’amortissement et dépôts et des consignations était autorisé à accepter

le legs fait à ces établissements par le sieur Guillemot (Gilbert-Marie-Hercule), aux clauses et conditions imposées par son testament en date du 5 septembre 1870 » (n° 13,205,

M. Fabas, rapporteur).

En somme, d’après les principaux monuments de la doctrine et de la jurisprudence, il conviendrait de considérer la Caisse des dépôts et consignations comme un véritable établissement public dont l’existence civile se séparerait absolument de celle de l’État.

Cette thèse est-elle exacte ? M. Ducrocq ne le pense pas (1) et nous ne le pensons pas plus que lui.

La solution que l’on adopte communément, en doctrine comme en jurisprudence, repose sur la confusion de l’individualité juridique et de l’individualité financière. Nous avons montré plus haut comment ces deux personnalités doivent être soigneusement distinguées; elles vont ordinairement ensemble mais elles peuvent exister l’une sans l’autre (V. supra , n° 89).

Or s’il est incontestable que la Caisse des dépôts et consignations jouit de la personnalité financière, nous prétendons qu’elle manque de personnalité morale.

Nous reconnaissons que, tout en se livrant à des opérations de trésorerie, elle ne se confond aucunement avec le Trésor public et qu’elle manie, au moyen d’un mécanisme entièrement autonome, les deniers dont les lois et règlements lui ont confié la gestion.

Mais elle n’est propriétaire d’aucun des deniers qu’elle a entre les mains ; elle les administre au nom et pour le compte de l’État : celui-ci est maître de l’actif comme il serait, le cas échéant, responsable du passif de la Caisse des dépôts et consignations. Les lois annuelles de finances font figurer les bénéfices qu’elle réalise parmi les produits divers du budget général de l’État et ces bénéfices sont encaissés, en tin d’année, par le Trésor (2).

(1) Ducrocq, Cours de droit administratif, 6e édit. , t. II, n° 1097, p. 260.

(2) Voir la loi du 26 juillet 1893 portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l’exercice 189-i (État J, lre partie, § 5, et État K, § 5). Les bénéfices à réaliser par la Caisse des dépôts et consignations en 1894, et dont il est fuit recette au budget de l’État sont évalués à 8,300,000 francs.

Ces diverses circonstances ont été relevées par M. Ducrocq, qui en indique les conséquences juridiques. « Tous les bénéfices nets des opérations de la Caisse des dépôts et consignations, dit-il, sont annuellement versés au Trésor. De sorte que c’est bien pour le compte de l’État que procède la Caisse des dépôts et consignations ; il en a le bénéfice moral, car la Caisse concourt à fortifier son crédit, tout en profitant elle-même de ce crédit; il en a le bénéfice réel et pécuniaire par l’attribution légale des produits. Dans de telles conditions, comment y aurait-il place pour une personnalité civile distincte là où tous les produits nets sont annuellement et législativement attribués à l’État? A qui profiteraient les dons et legs si ce n’est à l’État seul et directement, en augmentant cette somme de produits ? »

Ce raisonnement est absolument péremptoire et l’on n’a jamais essayé de le réfuter.

Au lieu de se défendre, l’on attaque.

Ce qui, d’après M. Aucoc, prouve que la Caisse des dépôts et consignations ne se confond pas avec l’État, « c’est que son budget ne figure pas au budget de l’État et n’y est même pas rattaché à litre d’annexe ».

Mais cette particularité s’explique très bien sans qu’il soit nécessaire, pour en rendre compte, de supposer que la Caisse des dépôts et consignations est investie de la qualité d’établissement public. Si les opérations de cette Caisse ne sont mentionnées ni dans le budget général de l’État, ni dans un budget annexe, c’est parce qu’elles consistent dans de simples opérations de trésorerie qui ont, par essence, un caractère extrabudgétaire. L’on ne saurait avoir égard dans un budget à des opérations de trésorerie que pour constater leur résultat probable qui, suivant qu’il s’agira d’un gain ou d’une perle, sera porté en recette ou en dépense ; or, nous savons que les bénéfices réalisés par la Caisse des dépôts et consignations sont inscrits parmi les produits divers du budget général de l’État.

11 est bon, d’ailleurs, de remarquer que, si le budget des dépenses et des recettes de la Caisse des dépôts et consignations n’est pas voté par les Chambres, il est, du moins, soumis à leur contrôle. L’article 10 de la loi de finances du 29 décembre 1888 porte, en effet, que « le rapport que produit la commis

siôn de surveillance placée près les caisses d’amortissement et des dépôts et consignations sur la direction morale et la situation matérielle de ces établissements devra être soumis au contrôle des Chambres pendant le premier semestre de chaque année. A ce rapport et pour être soumis au même contrôle devra être annexé l'état des prévisions des recettes et des dépenses pour l’année suivante. »

L’argument développé par M. Aucoc n’est donc pas irrésistible ; en existe-t-il d’autres sur lesquels l’on puisse fondre avec plus de solidité la personnalité civile de la Caisse des dépôts et consignations.

Nous n’en trouvons aucun ni dans le savant ouvrage de MM. Marques di Braga et Camille Lyon ni dans les arrêts susvisés de la Cour de casssation et du Conseil d’État.

MM. Marques di Braga et Camille Lyon se bornent à affirmer la personnalité de la Caisse des dépôts et consignations sans donner les motifs de leur opinion.

Quant à la Cour de cassation, non seulement elle n’indique pas, dans son arrêt du 22 février 1893, les raisons pour lesquelles la Caisse des dépôts et consignations serait un être moral, mais elle ne fait allusion à l'individualité juridique de cet établissement qu’incidemment et d’une façon, en quelque sorte, surabondante, car, pour décider que la Caisse des dépôts et consignations doit comme les débiteurs ordinaires supporter les frais de quittance, il lui suffisait de constater que ladite Caisse jouit d’une individualité financière distincte de celle de l’État.

L’arrêt du Conseil d’État du 18 décembre 1862 ne proclame pas, en termes exprès, la personnalité civile de la Caisse des dépôts et consignations ; il la suppose simplement. En tous cas, il ne la démontre pas.

Il ne faut pas accorder une trop grande importance au projet de décret que la section des finances a adopté dans sa séance du 18 mai 1875 et qui avait pour objet d’autoriser le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations à accepter un legs fait à celle-ci ; la section n’a pas rendu une décision motivée. Nous ne nous trouvons pas en présence d’un avis ou d’une note, mais d’un simple « laisser-passer » qui ne saurait constituer un « précédent » et n’a que la valeur d’une solution d’espèce.

Dans cos conditions, ce serait peut-être trop s’avancer que de dire que le Conseil d'État et la Cour de cassation ont définitivement et irrévocablement condamné notre thèse et nous ne désespérons pas de voir, un jour ou l’autre, se produire un revirement dans la jurisprudence administrative et judiciaire à la suite d’un nouvel et sérieux examen de la question que nous venons d’agiter.

98. La Caisse d’ amortissement est intimement unie à la Caisse des dépôts et consignations et elle est régie par les mêmes lois et règlements.

Nous estimons donc qu’à l’exemple de cette caisse elle ne possède pas par elle-même la personnalité morale et qu’elle ne peut recevoir des dons et des legs que par l’intermédiaire de l’État.

99. La Caisse des chemins vicinaux et la Caisse des lycées , collèges et écoles primaires qu’avaient instituées les lois des 11 juillet 1868 et 1er juin 1878, ont été supprimées le 1er janvier 1894- en vertu de l’article 53 de la loi du 2G juillet 1893; elles n’avaient pas plus que les Caisses d’amortissement et des dépôts et consignations la qualité d’établissement public ; leur vie juridique se confondait avec celle de l’État.

100. L’ Administration des monnaies et médailles a une certaine autonomie financière ; elle est pourvue d’un budget spécial rattaché pour ordre au budget général de l’État. Mais elle est dénuée de toute personnalité civile.

C’est donc avec raison que le Conseil d’État a décidé, le 25 janvier 1883, qu’un legs fait au Musée monétaire dépendant de l’Administration des monnaies et médailles par le sieur Gatteaux ne devait pas être accepté par le directeur de celle administration, mais par le ministre des Finances ; cette décision est fondée sur ce qu’ « il résulte de toute la législation concernant la Monnaie des médailles que cette administration n’a pas une personnalité civile distincte de celle de l’État »» (1).

(1) Note du C. d’Ét. du 25 janvier 1883 (n» 40,894). — Le Conseil d’État tout en approuvant le projet de décret qui a pour objet d’autoriser l’acceptation des legs faits par M. Gatteaux à divers musées et établissements publics a cru devoir modifier la rédaction de l’article 2. 11 ré-

101. L’ École centrale des arts et manufactures ne jouitelle de la personnalité civile que par l’entremise de l’État ou, au contraire, a-t-elle été directement investie de ce privilège ?

Certains auteurs prétendent que l’École centrale constitue un véritable établissement public doué d’une individualité propre .

Mais, en exprimant cette opinion, ils n’ont peut-être pas tenu un compte suffisant de la distinction de l’individualité juridique et de l’individualité financière (V. supra , n° 89).

Il semble bien que l’École centrale n’est autonome qu’au point de vue financier.

Elle a été fondée en 1829 par MM. Olivier, Péclet, Lavallée et J. -B. Dumas et elle formait alors un simple établissement privé d’enseignement industriel. Vingt-huit ans plus tard, elle a été cédée par ses propriétaires à l'État en vertu d’une convention du 13 avril 1857 approuvée par la loi du 19 juin suivant. L’article 2 de cette loi porte que « les produits de l’École ne se confondront pas avec les recettes du Trésor et seront spécialement affectés aux dépenses de l’établissement ».

Il résulte de cette disposition que l’École centrale a été pourvue de l’individualité financière : l’exposé des motifs de la loi du 19 juin 1857 le déclare formellement. « M. Lavallée (l’un des fondateurs et le propriétaire de l’École), dit cet exposé, a fortement exprimé le désir que l’École fût soumise à un régime financier analogue à celui des lycées qui, à cet égard, sont traités comme des personnes civiles en ce sens que leurs recettes ne se confondent pas avec celles du Trésor. Pour un grand établissement d’instruction publique opérant des recettes aussi considérables et pouvant avoir éventuellement, dans une perspective éloignée, il est vrai, des dépenses importantes à supporter, ce régime qui comporte une certaine liberté d’allures

suite de toute la législation concernant la Monnaie des médailles que cette administration n’a pas une personnalité civile distincte de celle de l’État et que le ministre des Finances dans les attributions duquel elle a été placée a seul qualité, pour accepter les libéralités destinées à enrichir nos collections monétaires. Le Conseil d’État a cru devoir en conséquence autoriser le ministre des Finances aux lieu et place du directeur des monnaies et médailles à accepter le legs fait par M. Gatteaux au musée des médailles (M. Cottu, rapporteur).

a paru n’offrir aucun inconvénient et présenter môme certains avantages. Il fait l’objet de l'article 2 du projet de loi ».

La pensée qui a animé les auteurs de l’exposé des motifs est bien claire ; malheureusement le langage qu’ils ont employé pour l’exprimer est peu précis. Ils se sont servis incidemment du terme de « personne civile » qui pourrait prêter à confusion s’ils ne s’étaient hâtés d’ajouter qu’ils n’avaient en vue qu’une personnalité civile empêchant les recettes d’un établissement de se mélanger avec celles du Trésor, c’est-à-dire une simple personnalité financière.

D’ailleurs, en descendant au fond des choses, l’on se convainc que l’École centrale des arts et manufactures, tout en ayant été dotée d’un organisme financier distinct du Trésor, n’a pas reçu la vie juridique.

En vertu de l’article 1er de la convention du 13 avril 1857, homologuée par la loi du 19 juin suivant, « M. Martin-Lavallée et ses enfants ont cédé et transporté à l’État la propriété de l’établissement d’enseignement industriel existant à Paris sous ladésignation d Ecole centrale des arts et manufactures . >* L’État s’est donc rendu acquéreur de l’actif de cet établissement et il a mis ainsi la main sur un mobilier et un matériel d’une sérieuse importance; quant aux immeubles dans lesquels l’École centrale était installée; ils avaient été simplement pris en location et, par suite, l’État n’en devenait pas propriétaire.

Mais, à la suite d’une convention passée le 11 janvier 1881 et approuvée par la loi du 27 juillet de la même année, l’État a acheté à la Ville de Paris un terrain qui était occupé par le marché Saint-Martin et l’École centrale a été reconstruite et réinstallée sur cet emplacement.

C’est ainsi que le mobilier, le matériel et les locaux de l’École centrale sont devenus successivement la propriété de l’État; celui-ci les a-t-il rétrocédés à l’École? En aucune façon. Cette simple constatation suffirait pour permettre d’affirmer que l’on n’a pas voulu octroyer à l’École centrale la qualité d’établissement public.

Mais ce n’est pas tout ; il importe de remarquer que ni dans la loi du 19 juin 1857 ni dans celle du 27 juillet 1881 il ne se rencontre aucune disposition qui attribue explicitement ou implicitement à l’École centrale le droit d’avoir un patrimoine ;

ces lois ne contiennent donc même pas le germe d’une personnalité morale.

D’ailleurs, elles n’ont été suivies d’aucun décret destiné à reconnaître directement ou indirectement l'École comme établissement public ou d’utilité publique.

Il n’a donc été ni dans la pensée du législateur ni dans celle du gouvernement de faire de l’École centrale une personne morale distincte de l’État; telle est la conclusion à laquelle l’on aboutit logiquement (1).

Il semble cependant que la jurisprudence administrative incline à consacrer la solution contraire. Un décret du 20 septembre 1868, par exemple, a autorisé l’École centrale des arts et manufactures à acquérir un titre de rente 3 0/0 sur l’État de 6,585 francs et, après avoir spécifié que « cette acquisition serait faite à la diligence du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations qui prélèverait la somme nécessaire à cet effet sur les fonds appartenant à l’École centrale et déposés à ladite caisse », il a décidé que « les rentes achetées seraient immatriculées au nom de l’École (2) ». Un autre décret, en date du 3 février 1880, a autorisé le ministre du Commerce à accepter au nom de l’École centrale un legs fait à cet établissement (3).

Cette jurisprudence en faveur de laquelle l’on ne pourrait, crovons-nous, invoquer aucun avis motivé ou aucune note du Conseil'd’État ou de l’mre de ses sections n’est pas justifiée et, suivant nous, les dons et legs faits à l’École centrale ne doivent pas être acceptés au nom de celle-ci, mais au nom de l’État avec affectation au service de l’École.

102. Les Écoles nationales d’arts et métiers d’Aix, d’Angers et de Chàlons seraient susceptibles, d’après l’avis de certains auteurs, de figurer au nombre des établissements publics et leur existence civile ne se confondrait pas avec celle «le l’État.

(1) Comp. Marques di Braga et Camille Lyon, Comptabilité de [ait, n° 183.

(2) D. 20 septembre 1868. {Bull, des lois 1869, partie principale, t. I, p. 216.)

(3) D. 3 février 1880 {Bull, des lois 1880, partie principale, t. I,

Les partisans de cette opinion peuvent être accusés de méconnaître la distinction de la personnalité morale et de l’individualité financière (Y. supra , n° 89).

Celle-ci appartient dans une certaine mesure aux écoles nationales d’arts et métiers tandis que celle-là leur fait absolument défaut.

Il est vrai que le décret du 4 avril 1883 porte dans son article 44 que « les legs et donations faits aux écoles nationales d’arts et métiers continueront à recevoir leur destination aux conditions fixées par les ordonnances et décrets qui en auront autorisé l’acceptation » et que cette disposition qu reproduit presque textuellement celles de l’article 29 de l’ordonnance du 23 septembre 1832, de l’article 16 de l’arrêté gouvernemental du 19 décembre 1848, de l’article 48 du décret du 30 décembre 1865 et de l’article 48 du décret du 6 novembre 1873 semble indiquer que les écoles nationales d’arts et métiers ont la capacité de recevoir.

Mais il est permis de penser qu’en faisant allusion aux legs et donations faits aux écoles d’arts et métiers les auteurs de l’article 4 du décret du 4 avril 1885 ont voulu parler de libéralités adressées à ces établissements par l’intermédiaire de l’État et qu’ils n’ont pas considéré lesdit.es écoles comme des établissements publics autonomes.

Rien, d’ailleurs, dans les différents textes législatifs et réglementaires qui, depuis le commencement du siècle, ont fixé le régime des écoles nationales d’arts et métiers n’a trait ni à la constitution ni à la gestion d’un patrimoine qui serait propre à ces établissements. La personnalité morale ne nous paraît donc pas leur avoir été accordée et l’on ne doit pas, à notre avis, leur reconnaître le droit de recevoir des libéralités sans l’entremise de l’État.

La jurisprudence administrative, après quelques hésitations, ainsi qu’en témoigne notamment un décret du 16 juillet 1863 autorisant le directeur de l’École de Chàlons à accepter une donation faite à cet établissement (1), est actuellement fixée

(1) D. du 10 juillet 1863, qui autorise le directeur de l’École impériale d’arts et métiers de Châlons (Marne) à accepter, aux clauses et conditions imposées, la donation d’une inscription de S, 000 francs de rente

en ce sens; la section de l’Intérieur a décidé, aux termes d’une note du 31 mai 1881, qu'un legs fait à ladite École de Châlons devait être accepté par le ministre du Commerce an nom de l’Êtat (1).

103. MM. Marques di Braga et Camille Lyon enseignent que les écoles manuelles d' apprentissage et les établissements ou caisses de pilotage ont une individualité financière très nette, « sans qu’aucune disposition légale leur confère expressément la personnalité civile » (2).

Cette opinion nous paraît entièrement justifiée et nous n’hésitons pas à nous y rallier.

104. Le Cercle national des armées de terre et de mer , dont il a déjà été question plus haut (V. supra, n° 9o), n’offre pas les caractères d’un établissement public et sa personnel morale est absorbée dans celle de l’État.

Des dons et legs peuvent être faits à ce Cercle et l’article 3 du décret du 5 février 1887 prévoit celte éventualité, mais il a été apporté dans la rédaction de cet article des précautions de style qui montrent suffisamment que le Cercle national des armées de terre et de mer ne jouit que d’une capacité d’emprunt.

« Les dons et legs dont le Cercle national est appelé à recueillir le bénéfice, porte l’article 3 du décret de 1887, sont acceptés par le ministre de la Guerre conformément aux lois et règlements sur la matière. »

Le Cercle national n’a pas qualité pour recevoir des 1 ibé—

3 0/0 sur l’État et d’une somme de 3,000 lïancs faite à ladite école par M. Xavier-François Jourdain, manufacturier à Altkirch (Haut-Rhin); le produit de ladite donation devant être, pour partie, distribué en récompenses et, pour partie, affecté à l’entretien d’élèves (Bull, des lois, 1863, partie principale, t. IJ, p. 613.)

(1) Note de la sect. de l’Int. du 31 mai 1881 (n° 39,410). — La section de l’Intérieur, des Cultes, de l’Instruction publique et des Beaux-Arts du Conseil d’État qui a pris connaissance d’un projet de décret tendant à autoriser par l'article 2 le ministre de l’Agriculture et du Commerce à accepter un legs de 2,000 francs fait à l’École nationale des arts et métiers de Châlons-sur-Marne, a cru devoir, pour se conformer à la jurisprudence habituelle, ajouter à cet article les mots a au nom de l’État ». (M. Bonthoux, rapporteur.)

(2) Comptabilité de fait , n° 183.

ralités ; il se borne simplement à recueillir le bénéfice des dons et legs qui sont faits dans son intérêt à l’État. D’ailleurs, il est si peu autonome que les dons et leg's dont il est appelé à profiter ne sont pas acceptés par son conseil d’administration, mais par le ministre de la Guerre.

Enfin, si un doute pouvait subsister sur le défaut de personnalité civile du Cercle militaire, nous ferions observer que non seulement le décret du 5 février 1887 ne l’a reconnu ni comme établissement public ni comme établissement d’utilité publique, mais qu’il ne l’a môme pas doté de véritables statuts. Il ne lui a donc pas communiqué une existence indépendante et il lui a seulement permis de vivre de la vie de l’État.

§ 3. — Départements .

105. Ce n’est pas ici le lieu de rechercher si le département a été érigé à l’état de personne civile dès le moment où il a été créé par la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790 ou s’il n’a obtenu ce privilège qu’à une époque ultérieure en vertu du décret du 9 avril 481 1, — par lequel a été concédée gratuitement aux départements la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux affectés au service de l’administration, de la justice et de l’instruction publique, — ou de la loi du 10 mai 1838 qui a été le point de départ des franchises départementales (1).

Ce qu'il est essentiel de constater, c’est que depuis cette dernière date la personnalité morale du département est audessus de tout débat; les lois des 18 juillet 1866 et 10 août 1871 n’ont fait que l’accentuer et lui donner une physionomie plus originale et la loi du 18 juillet 1892 y a ajouté une véritable individualité financière.

La personnalité morale du département comporte le droit de recevoir des dons et legs; c’est ce qu’établissaient déjà les

(1) Cf. Aucoc, Confèrences sur V administrai ion et le droit administratif , 3° édit., t. I, n° 135.

lois des 10 mai 1838 (1) et 18 juillet 18GG (2) et ce que fait ressortir très nettement la loi du 10 août 1871 qui forme en quelque sorte le code actuel de la législation départementale (3).

106. La capacité du département est d'ailleurs des plus larges; il a, en effet, la plénitude de la représentation des intérêts collectifs des citoyens de son ressort et, pourvu qu’il n’étende pas son influence jusqu’au point d’empiéter sur le

(1) L. 10 mai 1838. — Art. 4. Le conseil général délibère : ... 7° sur Tacceptation des dons et legs faits au département. — Art. 31. L’acceptation ou le refus des legs et donations faits au département ne peuvent être autorisés que par une ordonnance royale, le Conseil d’État entendu . Le préfet peut toujours, à titre conservatoire, accepter les legs et dons faits au département : l’ordonnance d’autorisation qui intervient ensuite a effet du jour de cette acceptation.

(2) L. 18 juillet 1866. — Art. 1er. Les conseils généraux statuent définitivement sur les affaires ci-après désignées, savoir : ... 5° acceptation ou refus de dons et legs faits au département sans charges ni affectation immobilière, quand ces dons et legs ne donnent pas lieu à réclamation... — Art. 3. Les délibérations par lesquelles les conseils généraux statuent définitivement sont exécutoires si dans un délai de deux mois à partir de la clôture de la session elles n’ont pas été annulées pour excès de pouvoir ou pour une violation de la loi ou d’un règlement d’administration publique. Cette annulation ne peut être prononcée que par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique... — Art. 6. Les recettes du budget extraordinaire se composent : *3° des dons et legs.

(3) L. 10 août 1871. — Art. 46. Le conseil général statue définitivement sur les objets ci-après désignés, savoir : ... 5° acceptation ou relus des dons et legs faits au département, quand ils ne donnent pas lieu à réclamation... — Art. 47. Les délibérations par lesquelles les conseils généraux statuent définitivement sont exécutoires si, dans le délai de vingt jours à partir de la clôture de la session, le préfet n’en a pas demandé l’annulation pour excès de pouvoir ou pour violation d’une disposition de la loi ou d’un règlement d’administration publique. Le recours formé par le préfet doit être notifié au président du conseil général ou au président de la commission départementale. Si dans le délai de deux mois à partir de la notification l’annulation n’a pas été prononcée la délibération est exécutoire. Cette annulation ne peut être prononcée que par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique... — Art. 53. Le préfet accepte ou refuse les dons et legs faits au département en vertu soit de la décision du conseil général, quand il n’y a pas de réclamation des familles, soit de la décision du gouvernement quand il y a réclamation. Le préfet peut toujours, à titre conservatoire, accepter les dons et legs. La décision du conseil général ou du gouvernement qui intervient ensuite a effet du jour de cette acceptation... — Art. 59. Les recettes du budget extraordinaire se composent: 3° des dons et legs.

domaine propre de l’État ou qu’au contraire il ne la restreigne pas jusqu’au point de se substituer à telle ou telle commune de sa circonscription, l’on peut dire qu’il a, sous réserve des droits de tutelle et de surveillance de l’autorité supérieure, un champ d’action en quelque sorte indéfini (V. infra , nos 259 et suiv.).

Les multiples services publics que peut organiser et gérer le département participent à sa personnalité et ils sont aptes à recevoir des dons et legs par son intermédiaire. En d’autres termes, le département est appelé par la loi à recueillir non seulement les libéralités qui lui sont adressées nominativement mais encore celles qui sont faites aux services départementaux.

Parmi les services qui profitent de la personnalité du département il faut citer notamment celui des enfants assistés (loi du 10 août 1871, art. 4G-18°). Les etablissements d’assistance publique créés par application de l’article 40-20° de la loi du 10 août 1871 et les caisses de retraites établies en faveur des fonctionnaires et employés départementaux, conformément au 21e alinéa du môme article, peuvent également être institués donataires ou légataires par l’entremise du département. De môme, nous savons que, quand il s’agit de dons et legs faits pour l’entretien ou l’embellissement de leurs locaux, de leur mobilier ou de leur matériel, les cours d’assises, les tribunaux civils et les tribunaux de commerce sont représentés par le département (loi du 10 août 1871, art. 60, n° 3). — V. supra , n" 94.

107. Certains services publics départementaux ou plutôt certains organismes qui en dépendent jouissent d’une personnalité propre en qualité d’établissements publics. Telles sont les institutions départementales d’assistance publique créées en vertu de l’article 40-20° de la loi du 10 août 1871, lorsqu’elles ont été de la part du Gouvernement l’objet d’une reconnaissance légale au moyen d’un décret délibéré en Conseil d’Etat; tels sont aussi les dépôts de mendicité établis par décret.

Il n’y a pas toujours dans la pratique une ligne de démarcation bien nette entre les établissements départementaux qui possèdent la personnalité morale de leur propre chef et ceux qui n’en jouissent que du chef du département.

C’est ainsi que, d’après l’opinion généralement admise, les asiles départementaux d’aliénés se confondent au point de vue de la vie civile avec les départements, tandis que selon nous ils ont une existence distincte ; les raisons sur lesquelles se fonde notre opinion seront exposées dans un paragraphe ultérieur (Y. infra , n° 153).

108. Ce n’est pas seulement à des établissements chargés de la gestion d’un service public que le département est susceptible de prêter sa personnalité morale et sa faculté de recevoir des dons et legs, c’est aussi à des établissements privés, fondés et entretenus par des particuliers, mais à la condition que ces établissements se rattachent à l’administration départementale par des liens étroits (Y. supra , n° 49).

Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que, si le département a le droit d’intervenir pour suppléer à l’incapacité d’établissements non reconnus, ce n’est qu’autant que sous le nom de ces établissements le donateur ou le testateur a voulu gratifier le département. S’il en était autrement, l’intervention du département n’aurait aucune base légale.

109. Le département est découpé, par rapport à l’administration générale et à la justice, en arrondissements et ceux-ci se subdivisent, tant au point de vue judiciaire qu’en ce qui concerne le recrutement de l’armée et les élections au conseil général et au conseil d’arrondissement, en cantons.

Les arrondissements et les cantons sont de simples circonscriptions territoriales, dépourvues de personnalité morale ; leux' inaptitude à acquérir à titi'e gratuit est absolue.

410. Est-ce à dire que toute libéralité qui leur est adressée doive demeurer sans effet? Nous ne le pensons pas.

Il convient d’abord de remarquer que si, d’après les circonstances de l’espèce, un don ou un legs, dont un arrondissement ou un canton est l’objet, peut être considéré comme avant été fait, dans la pensée du donateur ou du testateur, à l’un des services départementaux qui fonctionnent dans les limites de cet arrondissement ou de ce canton, le département a qualité pour le revendiquer. La libéi'alité échappe alors à la caducité.

De même, il faudrait tenir pour valable un don ou un legs fait à l’arrondissement ou au canton dans l’intérêt des pauvres, car

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ceux-ci sont investis par eux-mêmes de la capacité civile et peuvent, à défaut de l’arrondissement ou du canton, jouer le rôle de donataires ou de légataires. Nous ne laisons ici qu indiquer cette solution ; elle sera mieux comprise quand nous présenterons dans un paragraphe ultérieur une théorie d’ensemble des dons et legs faits aux pauvres (V. infra , nos 125 et suiv.).

§ 4. — Communes, sections et syndicats de communes.

1° Communes.

111. L’on serait tenté, en s’inspirant des données de l’histoire, de dire que les communes sont des groupements naturels et en quelque sorte nécessaires, comme l’État, quoique dans une sphère inférieure ; tel n’est point cependant le caractère que leur attribue le législateur moderne. Le droit ne concorde pas avec les faits. Que l’on consulte les différentes lois qui ont régi la matière municipale depuis 1789 jusqu’à nos jours et l’on constatera qu’clles sont toutes d’accord pour regarder la commune comme une institution essentiellement artificielle ; la commune n’existe pas par elle-même mais en vertu d’un acte de la puissance souveraine : c’est une personne morale de formation purement législative.

Si la commune ne constitue qu’un être contingent, dont la vie dépend de la volonté du législateur, il faut se hâter d’ajouter que celui-ci s’est montré libéral envers elle et qu’il l’a investie d’une personnalité très large. L’un des effets principaux de cette personnalité consiste dans le droit de recevoir des dons et des legs (1).

(1) L. 5 avril 1884. — Art. 6t. Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune... — Art. 08. Ne sont exécutoires qu’après avoir été approuvées par l’autorité supérieure les délibérations portant sur les objets suivants :... 8° l’acceptation des dons et legs faits à la commune lorsqu’il y a charges ou conditions ou lorsqu’ils donnent lieu à des réclamations des familles... — Art. 90. Le inaire est chargé sous le contrôle du conseil municipal et la surveillance de l’administration supérieure : ... 7° de passer... les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément à la présente loi... — Art. 111. Les dé-

112. La commune a la plénitude de la représentation des intérêts collectifs des citoyens de sa circonscription et, pourvu qu’elle ne sorte pas de son domaine propre pour envahir celui du département ou de l’État, elle peut appliquer son activité aux objets les plus divers. Le nombre des services publics qu’elle a le droit d’instituer n’est pas arbitrairement fixé à l’avance; elle a qualité pour créer tous ceux qui correspondent à des besoins d’ordre municipal, sauf à obtenir, s’il y a lieu, l’approbation de l’autorité supérieure (V. infra. nos 259 et suiv.).

Les services communaux régulièrement établis et les établissements ou les organismes qui en dépendent s’absorbent, au point de vue de la vie juridique, dans la commune et ils jouissent par son entremise de la faculté de recevoir (V. supra , n° 47).

Ainsi, il est incontestable que, bien qu’elles ne soient pas par elles-mêmes des personnes morales, les écoles primaires fondées et entretenues par la commune peuvent être instituées donataires ou légataires ; d’après la jurisprudence, les dons et legs qu’on leur adresse sont censés faits à la commune (V. infra, n° 148).

Une compagnie de sapeurs-pompiers doit être considérée, aux termes d’une note ci-dessus relatée de la section de l’Intérieur en date du 7 juillet 1880 ( V. supra, n° 47), « comme faisant partie d’un service municipal » ; aussi est-elle apte à

libérations du conseil municipal ayant pour objet l’acceptation de dons et legs, lorsqu’il y a des charges ou conditions, sont exécutoires sur arrêté du préfet pris eu conseil de préfecture. S’il y a réclamation des prétendants droit à la succession, quelles que soient la quotité et la nature de la donation ou du legs, l’autorisation ne peut être donnée que par décret rendu en Conseil d’État... — Art. 112. Lorsque la délibération porte refus de dons ou legs, le préfet peut par un arrêté motivé inviter le conseil municipal à revenir sur sa première délibération. Le refus n’est définitif que si par une seconde délibération, le conseil municipal déclare y persister... — Art. 113. Le maire peut toujours, à titre conservatoire, accepter les dons ou legs et former avant l’autorisation toute demande en délivrance. Le décret du Président de la République, l’arrêté du préfet ou la délibération du conseil municipal qui interviennent ultérieurement ont effet du jour de cette acceptation... — Art -134. Les recettes du budget extraordinaire se composent: ...3° des dons et legs.

recevoir des dons et des legs par l’intermédiaire de la commune dont elle est l’auxiliaire.

Il appartient à la Ville de Paris, d’après une note de la même section du 12 juillet 1892, d’accepter les dons et legs faits au corps des gardiens de la paix de ladite ville (1).

113. La commune fait participer à sa personnalité, non seulement les services publics et leurs annexes, mais encore certains établissements privés et certaines institutions particulières qui lui sont unis par des liens étroits ; nous avons dit plus haut comment et dans quelle mesure les institutions et les établissements non reconnus qui ont été fondés et sont entretenus par de simples citoyens peuvent être relevés de leur incapacité par l’intervention des communes. Nous n’avons rien à ajouter à nos précédentes explications auxquelles nous ne pouvons que nous référer (V. supra , nos 47 et 48).

114. Quelques établissements communaux sont érigés en établissements publics et ils ont, à ce titre, une existence juridique autonome ; ce sont de véritables personnes morales, à la différence des autres établissements municipaux qui ne sont rien par eux-mêmes et ne peuvent recueillir des libéralités que parce que la commune leur prête sa personnalité.

Ces deux sortes d’établissements sont faciles à distinguer en

fl) Note de la sect. de Tint, du 12 juillet 1892 (nos 88,077-94,425). — La section de l’Intérieur, des Cultes, de l’Instruction publique et des Beaux-Arts du Conseil d’État qui a pris connaissance du projet de décret tendant à autoriser l’acceptation des libéralités faites à divers etablissements par le sieur Loucher n’a cru devoir adopter ce projet qu’en y introduisant les modifications suivantes. Dans l’article 1er elle a substitué pour l’acceptation le préfet de la Seine au directeur de l’Assistance publique de Paris : c’est en effet, conformément à la jurisprudence, au premier de ces fonctionnaires qu’il appartient de représenter les enfants assistés et les enfants moralement abandonnés et par suite d’accepter les libéralités qui les concernent, alors même que le testateur a nominalement institué l’Assistance publique.

En ce qui concerne le legs fait aux gardiens de la paix, elle pense qu’il y a lieu de surseoir à statuer pour compléter l’instruction. Si en effet le préfet de la Seine peut être considéré comme représentant la personnalité civile de la ville de Paris et par suite comme ayant capacité d’accepter au nom de ladite ville le legs fait à ces agents, il paraît utile de consulter le préfet de police et d’avoir son avis sur une question qui intéresse un personnel placé immédiatement sous ses ordres. (M. de Moüy, rapporteur.)

théorie ; dans la pratique, il n’en est pas toujours de même et l’on a quelquefois beaucoup de peine à résoudre la question de savoir si un établissement a une individualité propre ou s’il ne jouit que d’une personnalité d’emprunt; l’on rencontre, en matière d’établissements municipaux, les mêmes embarras que dans la sphère des établissements départementaux et nationaux (Y. supra, nos 9G et suiv., et n° 106). Il ne s'agit en somme que de difficultés d’espèce dans l’examen desquelles nous ne saurions entrer.

115. Les maires des communes sont appelés par l’article 3 de l’ordonnance du 2 avril 1817 à accepter les dons et legs « faits au profit de la généralité des habitants ou pour le soulagement et l’instruction des pauvres de la commune ». La généralité des habitants n’a d’autre personnalité que celle de la commune ; c’est donc au nom de la commune que sont acceptés les dons et legs adressés à cette collectivité. Quant aux pauvres, ils forment un être moral, distinct de la commune, et c’est en leur nom que le maire accepte les dons et legs qui leur sont faits (V. infra, nos 12o et suiv.).

116. Nous avons dit que la commune a la plénitude de la représentation des intérêts collectifs des citoyens de sa circonscription ; mais il faut bien se garder de croire qu’elle a seule qualité pour pourvoir dans tous les cas à la satisfaction desdits intérêts. Parallèlement à la commune des particuliers agissant isolément ou réunis en société ou association peuvent poursuivre certaines œuvres d’intérêt communal.

Dès lors, on aurait tort de dire que les souscriptions ouvertes ou que les quêtes ou collectes faites en vue d’un objet qui intéresse l’ensemble ou une fraction des habitants d’une commune constituent toujours et nécessairement une libéralité au profit de la commune et que celle-ci a dans tous les cas la faculté d’en revendiquer le montant. La commune n’est fondée à réclamer les deniers obtenus par voie de souscription, quête ou collecte que dans certaines circonstances qui demandent à être précisées (1).

(1) Cf. Marques di Braga et Camille Lyon, Traité des obligations et de la responsabilité des comptables publics , Comptabilité de fait, nos 140 et suiv .

Si l’objet, auquel on entend consacrer le montant d’une souscription ou d’une quête, rentre dans les attributions exclusives d’un service municipal, la souscription ou quête nous apparaît comme un moyen de donner à la commune. Une quête a-t-elle été faite, par exemple, en vue de l’édification d’une mairie, de l’élargissement d’un chemin vicinal ou du curage d’un abreuvoir municipal, il est certain que l’on se trouve en présence d’une libéralité faite à la commune.

Si nous supposons, au contraire, que l’œuvre à laquelle est destiné le montant d’une souscription ou d’une quête, tout en correspondant à un intérêt collectif, est de celles qui peuvent être accomplies par des particuliers et n’ont pas forcément un caractère public, la plus grande incertitude plane sur le point de savoiî' si les donateurs ont voulu gratifier la commune.

MM. Marques di Braga et Camille Lyon enseignent que pour résoudre ce problème il faut examiner trois éléments : la nature ou, œ qui revient au même, la forme de la libéralité, la qualité de l’intermédiaire ou du collecteur de deniers et l’intervention ou la non-intervention des représentants de la commune, ou autrement dit du maire et du conseil municipal, dans les questions se rattachant à l’organisation et à la destination de la souscription ou de la quête.

La nature de la libéralité est à envisager parce que, suivant qu’il s’agira d’une souscription, c’est-à-dire d’une libéralité à laquelle on s’engage par écrit vis-à-vis du collecteur de deniers, ou d’une quête qui a lieu en l’absence de tout acte et sans qu’aucun contrat soit passé entre le collecteur de deniers et le donateur, l’on devra se montrer plus ou moins difficile à attribuer à l’opération un caractère public et à la regarder comme faite pour le compte de la commune.

D’autre part, la qualité du collecteur de deniers est susceptible de fournir des indications précieuses sur le caractère de la quête ou de la souscription.

Le collecteur des offrandes est-il le maire ou un adjoint, il doit jusqu’à preuve contraire être réputé agir pour le compte de la commune. Cette présomption fait, au contraire, défaut si l’intermédiaire est un simple particulier.

Enfin, il convient de se demander si ce sont les représentants de la commune qui ont décidé que la quête ou sous-

cription aurait lieu et si c’est par eux qu’en a été déterminé l’objet.

Le maire ou le conseil municipal a-t-il pris l’initiative de la quête ou de la souscription ? A-t-il été fait état au budget communal du montant présumé des sommes à provenir de la quête ou souscription ? L’assemblée communale a-t-elle réglé par avance l’emploi desdites sommes ? Ces circonstances tendent à imprimer à la quête ou à la souscription un caractère public.

Dans les espèces où elles ne se rencontrent pas, il est peu probable que l’on ait fait appel à la générosité du public dans l’intérêt de la commune et il y a tout lieu de supposer que les donateurs ont eu en vue une œuvre purement privée.

Le sieur Pitre - Chevalier ayant provoqué et recueilli des souscriptions en vue de la construction d’une école à Marlvle-Roy, la Cour de cassation a décidé, par arrêt du 5 juillet 1870, que la commune ne pouvait revendiquer le produit de ces souscriptions.

L’arrêt commence par constater « qu’au moment où elles ont eu lieu elles n’ont j)as eu pour objet la confection de travaux qui fussent actuellement publics, puisque le caractère public des bâtiments à construire était subordonné à leur affectation ultérieure comme école communale de filles et salle d’asile. » Elle fait ensuite observer « que Pitre-Chevalier a poursuivi personnellement son œuvre en ouvrant une souscription; qu’il a continué et achevé l’entreprise sans que la commune l’ait approuvé ou assisté en aucune manière; qu’il est impossible de comprendre comment agissant ainsi personnellement après le refus de concours et contre les intentions manifestes de la commune, il aurait cependant agi comme son représentant direct ou indirect ; qu’en déduisant de ces constatations que Pitre-Chevalier n’avait agi ni comme mandataire ni comme negotiorum gestor, ni enfin comme promettant dans les termes d’une stipulation faite au profit de la commune et on repoussant en conséquence l’action en revendication de propriété l’arrêt attaqué n’a contrevenu à aucun des articles visés par le pourvoi (1). »

(1) Cass. civ. 5 juillet 1870.

La Cour;

Sur le premier moyen

Ce qui a entraîné la décision de la Cour suprême, c’est, on le voit, que les souscriptions étaient destinées à la construction d’une école qui ne devait pas nécessairement avoir un caractère public et que l’on avait devant soi un collecteur d’offrandes qui n’était qu’un simple particulier et avait agi sans le concours et même contre le gré de la commune.

L’arrêt du G juillet 1870 nous paraît avoir fait une saine application des principes de la matière.

2° Sections de communes.

117. La section de commune, dont il est question dans l’article 7 de la loi du 5 avril 1884 sur l’organisation munici-

fondé sur l’incompétence et l’excès de pouvoir ; — Attendu que l’action formée par le maire de la commune de Marly-le-Roi tendait à la revendication de la propriété du terrain acquis de Charles Gagné et des constructions élevées sur ledit terrain ; qu’elle se fondait sur l’engagement que Pitre-Chevalier aurait pris de remettre le tout à la commune et au bureau de bienfaisance aussitôt qu’il aurait achevé l’œuvre par lui entreprise à l’aide de souscriptions qu’il a provoquées et recueillies; — Attendu qu’il est constaté en fait qu’aucune de ces souscriptions n’a été directement obtenue ni acceptée par la commune et qu’elles ont été toutes sollicitées par Pitre-Chevalier et versées entre ses mains; qu’au moment où elles ont eu lieu elles n'ont pas eu pour objet la confection de travaux qui fussent actuellement publics, puisque le caractère public des bâtiments à construire était subordonné à leur affectation ultérieure comme école communale de filles et salle d’asile ; que dans ces circonstances et conditions la question de propriété, qui seule était débattue, entre les parties, rentrait pleinement, en l’absence de tout contrat administratif, dans la compétence des tribunaux ordinaires; qu’il suit de là que les dispositions de loi sur lesquelles se fonde le moyen étaient inapplicables à l’espèce et que la cour impériale, en retenant la connaissance de la cause, s’est exactement conformée aux règles de sa compétence ;

Sur le second moyen fondé sur la violation des articles 1981, 1985, 1371, 1372 et 1121 du Code Napoléon ; — Attendu que la Cour n’a pas à examiner la question de savoir si parmi les subventions et souscriptions obtenues et employées par Pitre-Chevalier il en est qui auraient été faites, non pas uniquement en vue de l’œuvre par lui projetée mais bien en vue de l’intérêt communal et si, dans ce cas, il pourrait y avoir de ce chef une action en restitution à exercer soit de la part des souscripteurs dont les intentions n’auraient pas été suivies, soit même de la part de la commune dans l’intérêt de laquelle lesdites subventions et souscriptions auraient été consenties; que la question de propriété a, en effet., formé l’unique objet du débat devant la cour impériale; — Attendu à cet égard que par une appréciation souveraine des faits et do-

pale, a un patrimoine, des biens et des droits propres (1) ; elle jouit de la personnalité morale et, bien que ses représentants se confondent, en principe, avec ceux de la commune, elle est, au point de vue de la vie civile, distincte de celle-ci.

Elle peut recevoir des dons et legs et le maire qui a qualité pour les accepter, suivant les mêmes formes et dans les mômes conditions que les libéralités faites à la commune, doit bien prendre garde que ce n’est pas au nom de la commune, mais au nom de la section de commune qu’il doit passer l’acte d’acceptation.

L’individualité de la section est d’ailleurs si bien séparée de celle de la commune que la communauté de x’eprésentation cesse lorsqu’elle pourrait mettre en péril les intérêts de la section; l’article 112, § 2, de la loi du 5 avril 1884 a prévu, en effet, le cas où le conseil municipal serait d’avis de refuser un don ou un legs fait à la section et il stipule que les habi-

cuments de la cause, l’arrêt attaqué déclare que Pitre-Chevalier a poursuivi personnellement son œuvre en ouvrant une souscription; qu’il a continué et achevé l’entreprise sans que la commune l’ait approuvé ou assisté en aucune manière; qu’il est impossible de comprendre comment, agissant ainsi personnellement, après le refus de concours et contre les intentions manifestes de la commune il aurait cependant agi comme son représentant direct ou indirect; qu’en déduisant de ces constatations que Pitre-Chevalier n’avait agi ni comme mandataire, ni comme negoliorum [ testor , ni enfin comme promettant dans les termes d’une stipulation faite au profit de la commune et en repoussant en conséquence l’action en revendication de propriété, l’arrêt attaqué (Paris, 15 février 1867) n’a contrevenu à aucun des articles invoqués par Je pourvoi; — Sur le troisième moyen... ; — Uejette. (M. Larombière, rapporteur.)

(1) L. 5 avril 1884. — Art. 7. La commune réunie à une autre commune conserve la propriété des biens qui lui appartenaient. — Les habitants de cette commune conservent la jouissance de ceux de ces mêmes biens dont les fruits sont perçus en nature. — Il en est de même de la section réunie à une autre commune, pour les biens qui lui appartenaient exclusivement. — Les édifices et autres immeubles servant à un usage public et situés sur le territoire de la commune ou de la section érigée en commune séparée deviennent la propriété de la commune à laquelle est faite la réunion ou de la nouvelle commune. — Les actes qui prononcent des réunions ou des distractions de communes en déterminent expressément toutes les autres conditions. — En cas de division, la commune ou section de commune réunie à une autre commune ou érigée en commune séparée reprend la pleine propriété de tous les biens qu’elle avait apportés.