DU PRINCIPE DE CA SPÉCIALITÉ
§ 1 . — Droit public et administratif .
1° Établissements pviblics.
a ) Établissements ecclésiastiques.
22G. Les établissements publics sont aptes à recevoir, mais leur capacité est dominée par un principe qui en restreint singulièrement les effets; ce principe que la jurisprudence du Conseil d’État a mis en lumière est celui de la spécialité.
Aux yeux de la haute assemblée les établissements publics n’ont pas une capacité générale ; ils ne sont investis de la personnalité civile et ils ne peuvent recueillir des dons et des legs qu’en vue de la mission spéciale qui leur a été confiée par les lois et règlements et dans les limites des attributions qui en dérivent.
M. Léon Béquet a formulé cette règle dans des termes qui méritent d’ètre rappelés : « La capacité des établissements publics, a-t-il dit (1), est exclusivement bornée à l’exécution du service à raison duquel ils ont été institués. C’est pour accomplir une fonction administrative que la vie civile leur a été donnée ; au delà de cette fonction, ils ne peuvent rien, ils n’ont droit à rien, ils ne sont rien. »
M. Ch. Beudant, examinant les choses de plus haut et em-
(1) Béquet, De la capacité des fabriques pour recevoir des dons et legs laits en faveur des pauvres. ( Revue générale d' administration, 1881, t. III,
brassant toutes les personnes morales clans une vue d’ensemble, au lieu de concentrer son attention sur les établissements publics, a présenté les observations suivantes : « L’État, le département, la commune, les hospices, les fabriques, etc., ont chacun une mission distincte et limitée ; institutions de droit public, ils existent dans la mesure clés intérêts qu’ils représentent, ils peuvent faire tous les actes qui correspondent à leur rôle ou qu’une loi les autorise à faire et pas d’autres. Se figure-t-on une commune, une fabrique, un mont-de-piété, sous prétexte de personnalité civile, se faisant fabricants ou commerçants, entrant comme associés dans une société en nom collectif en vue d’opérations étrangères à leur rôle officiel ! » (1) .
Bien d’autres auteurs ont exposé et défendu la même thèse ; nous citerons notamment MM. Gautier (2), Piébourg (3), Ducrocq (4) et Marguerie (5).
Ce dernier s’est exprimé de la façon suivante : « Les établissements publics ont des attributions spéciales et déterminées ; le but pour lequel ils sont créés, la mission qu’ils ont à remplir se trouvent précisés soit dans une loi générale applicable à chaque nature d’établissements, soit dans les statuts approuvés régulièrement pour chacun d’eux ; c’est ce que dans le langage administratif on appelle la spécialité des établissements publics. Or il peut arriver qu’une libéralité soit faite à un établissement public sous des conditions dont l’exécution l’entraînerait à sortir de ses attributions : une semblable libéralité ne saurait être autorisée. Les établissements publics n’ont évidemment reçu de la loi une existence civile et la faculté de recevoir qu’en vue de leur destination spéciale et dans les limites d’attributions déterminées ; leur capacité
(1) Beudant, Dissertation , sous Cass., req. 10 décembre 18/8, D. 79.1.5.
(2) Alf. Gautier, Revue critique, 1882, t. XLVIII, p. 641.
(3) Piébourg, De quelques questions sur les personnes civiles. ( Revue île
la législation ancienne et moderne , 1879.) .
(4) Ducrocq, De la personnalité civile en France du Saïut-Siege e
des autres puissances étrangères , p. 21. ... „
(3) Marguerie, Dictionnaire général d'administration, V° Doxs et legs,
légale ne saurait être étendue par la seule volonté des donateurs. »
D’après M. Ducrocq, les établissements publics « ne sont investis de la personnalité civile qu’en vue de l’accomplissement de leur fonction déterminée par la loi. Leur capacité civile est soumise, comme leur fonction, à cette règle de la spécialité. Il en est ainsi parce que, la fonction étant la raison d’ètre de la capacité juridique, cette dernière manque de base légale lorsqu’une libéralité est faite à l’établissement dans un but autre que celui pour lequel il a été créé et doté de la personnalité civile. Cette règle dite de la spécialité n’est qu’une application de cette vérité fondamentale que la capacité des personnes civiles n’est jamais aussi étendue que celle des personnes physiques; qu’elle est toujours limitée à certains actes de la vie civile ; que cette limitation est variable suivant chaque nature d’établissements; et que, même chez ceux qui la possèdent de la manière la plus étendue, comme les établissements publics, elle est restreinte par la loi aux conditions et aux besoins de leur fonctionnement. En un mot, la personnalité civile n’est pas une notion juridique absolue ni toujours égale; elle est, au contraire, une notion relative, variant d’étendue avec chaque groupe d’établissements et appropriée à la nature de chacun d’eux ».
Ainsi la spécialité des établissements publics s’oppose à ce qu’ils reçoivent des dons et legs qui leur seraient faits sous des charges ou des conditions étrangères à leurs attributions légales; ce principe est, pour ainsi dire, universellement proclamé.
Mais la capacité des établissements publics n’est-elle ainsi limitée qu’au point de vue du droit public et administratif, ou l’est-elle également dans le domaine du droit civil? C’est là l’objet d’une grave controverse dans les détails de laquelle nous devrons entrer, mais, avant d’aborder cette discussion, il importe d’exposer avec soin la jurisprudence du Conseil d’État d’où est sorti le principe de la spécialité.
227 . La règle de la spécialité a été reconnue à toutes les époques par le Conseil d’Etat, et s’il a parfois hésité, ce n’est pas sur le principe même, mais sur la manière de l’interpréter et de l’appliquer.
Les principales difficultés qu’il a été appelé à résoudre, celles qui ont eu le plus de retentissement au dehors, se sont présentées en matière de libéralités charitables ou scolaires faites aux établissements ecclésiastiques.
228 . A peine le culte catholique était-il rétabli en France, en vertu du concordat du 26 messidor an IX, que l’on s’est demandé si les établissements ecclésiastiques et en particulier les fabriques, pouvaient recevoir des dons et legs pour les pauvres.
L’article 76 de la loi du 18 germinal an X porte qu’ « il sera établi des fabriques pour veiller à l’entretien et à la conservation des temples, à l’administration des aumônes ». Or cette disposition a été l’objet de deux interprétations. Les uns ont soutenu que V aumône est ce que Von donne pour les pauvres et ils en ont conclu que les fabriques sont habiles à recevoir des dons et legs dans l’intérêt des indigents. Les autres ont dit que par aumône les auteurs de l’article 76 de la loi du 18 germinal an X ont voulu simplement désigner ce que Von donne pour les frais du culte ou V entretien des églises et que, par suite, ils n’ont pas eu l’intention d’attribuer aux fabriques une vocation charitable.
Le 22 frimaire an XII, le conseiller d’État chargé de toutes les affaires concernant les cultes, Portalis, écrivait à l’archevêque d’Autun la lettre suivante (1) : « Monsieur l’archevêque, je réponds aux diverses questions posées dans la lettre que vous m’avez fait l’honneur de m’écrire relativement à un don de 3,000 livres pour les pauvres. Vous me demandez : 1° si l’on est obligé de réduire ce don en rentes constituées sur l'État ; — 2° par qui la libéralité doit être acceptée.
<i La nécessité de réduire les fondations en rentes constituées sur l’État ne porte que sur les fondations ecclésiastiques. Or un don fait pour les pauvres n’est pas fait à l’Eglise, un tel don intéresse l’humanité. L’État encourage tous les actes de
(1) Le texte de cette lettre a été publié pour la première fois par M. Léon lïèquet dans la Revue pratique de droit français (18/9, t. tO,
p. 445 et suiv.).
bienfaisance publique et il n’a mis aucune limite à la manière dont ces actes peuvent être faits.
« Je vois par votre lettre que le donateur n’aurait pas une grande confiance dans la commune et vous me demandez, en conséquence, par qui ce don pourrait être accepté 5 vous indiquez la fabrique.
« Je n’hésite point à croire que la fabrique a, pour accepter la libéralité dont il s’agit, toute la capacité que pourrait avoir la commune. D’abord les fabiâques sont des établissements avoués par la loi, puisqu’elles sont expressément autorisées par les articles organiques du Concordat. En deuxième lieu, les fabriques dans tous les temps ont été réputées des établissements laïques, quoiqu’elles existent pour l’utilité de l’Église et que des ecclésiastiques en soient les principaux membres. Ce que je dis ici est enseigné par tous les ecclésiastiques français et fut particulièrement attesté dans une cause rapportée par le journal de l’ancien parlement de Bretagne et dans laquelle M. de La Chalotais, avocat général, prenait la parole. En troisième lieu, par les articles organiques du Concordat, les fabriques sont spécialement désignées pour recevoir et administrer les aumônes . L’objet de leur établissement se rapporte donc autant au bien des pauvres qu’à l’utilité des églises. Ici le mot aumône n’est pas une expression limitée à une distribution manuelle de deniers, il comprend tous les legs pieux que la charité destine ou peut destiner au soulagement du malheur ou de la misère.
« Je crois donc être en droit de conclure que la personne qui se propose de donner les mille écus peut les donner à la fabrique du lieu et que cette fabrique est capable d’accepter un pareil don.
« L’acte de donation doit être public. Quand il aura été fait et accepté, vous voudrez bien me l’adresser et je le ferai autoriser par le gouvernement ».
Mais si Portalis, qui avait été l’un des rédacteurs de la loi du 18 germinal an X, donnait à l'article 76 l’interprétation qu’on vient de voir, les ministres de l’Intérieur Cliaptal et Champagny qui avaient pris part eux aussi à l’élaboration des articles organiques, entendaient ce texte d’une façon différente, ainsi qu’en fait foi la correspondance officielle conservée aux
Archives nationales (1). Chaptal et Cliampagny estimaient que la loi du 18 germinal an X, en chargeant les fabriques de 1 administi ation des aumônes, ne les avaient appelées à gérer que des sommes offertes pour les frais du culte, l’entretien et la conservation des temples ; à leur avis, les établissements publics de bienfaisance avaient seuls le droit do représenter les pauvres et de recevoir des libéralités charitables, ils étaient investis du monopole de la charité publique et ils pouvaient l’exercer même dans les églises.
Le 5 prairial an XI, Chaptal prit un arrêté pour les autoriser à y quêter et à y placer des troncs.
Le clergé refusa de s’incliner devant cet arrêté dont il contestait la légalité ; Champagny, qui avait succédé à Chaptal au ministère de 1 Intérieur jugea que, pour avoir raison de cette résistance, le mieux était de faire consacrer par un règlement d’administration publique le privilège des établissements publics de bienfaisance.
En conséquenco, il saisit le Conseil d’État d’un projet de décret ayant pour objet d’attribuer aux dits établissements, à 1 exclusion des fabriques, la faculté de recueillir des aumônes pour les pauvres dans les églises au moyen de troncs ou de quêtes. Portalis s’émut de ce projet de décret et dans l’espoir d’y faire échec il adressa à l’empereur, à la date du 16 avril 1806, un rapport dont les termes sont bien connus. On y lisait notamment ce qui suit :
« Les commissions charitables n’ont été établies que par des lois dont la date est certainement bien antérieure au rétablissement du culte. On ne peut donc argumenter de ces lois pour enlever aux fabriques des églises des droits qui sont inhérents à leur existence.
« L’administration des aumônes n’est et ne peut être le privilège exclusif d’aucun établissement quelconque ; les aumônes sont des dons volontaires et libres ; celui qui fait l’aumône pourrait ne pas la faire ; il est maître de choisir le ministre de sa propre libéralité. La confiance ne se commande pas, on peut la donner ou la refuser à qui l’on veut
(1) V. Béquet, loc. cil.
« Comment serait-il possible de penser que les fabriques sont exclues du droit d’administrer les aumônes qu’elles reçoivent? Dans ce système, il faudrait aller jusqu’à dire qu’il leur est interdit d’en recevoir, c’est-à dire, il faudrait détruire la liberté naturelle qu’ont les hommes qui consacrent une partie de leur fortune à des aumônes de choisir les agents de leur bienfaisance et de leur libéralité.
« La loi a prévu elle-même que les fabriques auraient des aumônes à administrer, puisque par l’article 76 de la loi du 18 germinal an X elles sont expressément chargées de cette administration.
« On voudrait donner à entendre que dans cet article le mot aumône ne s’applique qu’à ce qui est donné pour les frais du culte. Mais : 1° jamais le mot aumône n’a été appliqué à de pareils dons. Il faudrait renoncer à toutes les notions du droit canonique pour confondre des objets qui ne se ressemblent pas et qui ont toujours été exprimés par des mots différents; 2° on lit dans l’article 76 qu’il sera établi des fabriques pour veiller à l’entretien et à la conservation des temples, à l’administration des aumônes. 11 est évident que le législateur a très bien distingué le soin de l’entretien et de la conservation des temples d’avec l’administration des aumônes. Ce sont là deux choses qu’on ne peut identifier quand la loi les sépare ; 3° j’en atteste l’histoire de tous les temps : les fabriques ont toujours été en possession de recevoir de; aumônes et de les administrer; la religion a été la première amie des pauvres et il est impossible de méconnaître tout ce que l’humanité lui doit.
« Sans doute les commissions charitables sont des institutions utiles, mais ce serait dénaturer leur caractère et peutêtre même détruire leur utilité que de les transformer en institutions exclusives. La bienfaisance souffle comme elle veut et si elle veut; et, si vous ne la laissez jjas respirer librement, elle s’éteindra ou elle s’affaiblira dans la plupart de ceux qui sont disposés à l’exercer. J’ajoute que ce serait mal connaître l’intérêt des pauvres que de les isoler, en quelque sorte, de toutes les âmes religieuses qui peuvent les protéger et les secourir; tel confie ses aumônes à une fabrique qui ne les confierait pas à un autre établissement. Loin de prescrire
des limites et des conditions impnidentes à la bienfaisance, il faut lui ouvrir toutes les voies qu’il lui plaira de choisir pour s’étendre. »
Le projet de décret préparé par Champagnv n’a pas abouti ; fut-il retiré par le ministre ou rejeté par la haute assemblée à laquelle il avait été soumis ? C’est ce qu’il est impossible de savoir, en raison de la destruction des archives du Conseil d’État.
Au surplus, la question que le projet de décret avorté était destiné à trancher fut résolue par le décret du 30 décembre 1809, rendu sur le rapport des deux ministres de l’Intérieur et des Cultes et délibéré en Conseil d’État ; ce décret portant règlement d’administration publique pour l’exécution de l’article 76 de la loi du 18 germinal an X rappelle dans son article 1er que les fabriques sont chargées de l’administration des aumônes, mais aucune de ses dispositions ne permet de supposer que ce mot aumônes serve à désigner des libéralisés faites aux pauvres. Le décret du 30 décembre 1809 garde un silence complet sur la prétendue vocation charitable des fabriques. L’article 36, qui énumère les recettes de ces établissements prévoit des quêtes faites pour les frais du culte et des troncs placés pour le même objet; il n’y est point question de quêtes de bienfaisance ou de troncs dans lesquels seraient versées des offrandes affectées au soulagement des indigents. En revanche, l’article 75 confirme le droit des bureaux de bienfaisance de quêter dans les églises pour les pauvres; il porte que « tout ce qui concerne les quêtes dans les églises sera réglé par l’évêque sur le rapport des marguilliers, sans préjudice des quêtes pour les pauvres, lesquelles devront toujours avoir lieu dans les églises, toutes les fois que les bureaux de bienfaisance le jugeront convenable. »
En dépit des dispositions du décret du 30 décembre 1809, le conflit qui s’était élevé entre le ministère de l’Intérieur et celui des Cultes au sujet des attributions respectives des fabriques et des établissements publics de bienfaisance a persisté jusqu’à la fin de l’Empire; il en est résulté dans les errements suivis en matière d’acceptation de dons et legs une extrême incohérence. Tantôt les dons et legs faits à une fabrique pour les pauvres ont été acceptés par le maire ou le bureau de
bienfaisance et tantôt par la fabrique elle-même; d’autres fois l’acceptation émanait du bureau de bienfaisance ou du maire et de la fabrique agissant soit conjointement, soit chacun pour ce qui le concernait.
Ces contradictions n’étaient-elles imputables qu’aux ministres entre lesquels se partageait le soin d’élaborer les projets de décret d’autorisation? La responsabilité en a-t-elle incombé également au Conseil d’Ètat ?
Il y a tout lieu de supposer que le Conseil d’État n’a jamais cessé de reconnaître aux établissements publics de bienfaisance le monopole de la charité officielle; en tous cas, il a proclamé très nettement dans les circonstances suivantes les droits exclusifs de ces établissements.
Une demoiselle Roussel, demeurant à Nomeny (Meurthe), avait fait en faveur des pauvres de cette commune un legs de 3,950 francs à charge de distribution par le curé. Le Conseil d’É'j.U fut saisi de deux projets de décret, préparés l’un par le ministre de l’Intérieur et l’autre par le ministre des Cultes; le premier tendait à faire accepter la libéralité par le bureau de bienfaisance de Nomeny et le second disposait que l’acceptation serait faite par la fabrique de l’église de cette commune. Appelé à choisir entre ces deux projets de décret, le Conseil d’État émit, le 6 juillet 1813, un avis favorable à celui qu’avait élaboré le ministre de l’Intérieur (1).
Napoléon était alors en Allemagne et avait laissé ses pou-
(1) Avis C. d’Ét. 6 juillet 1813. — Le Conseil, qui a entendu la section de l’Intérieur, sur le renvoi qui lui a été fait par ordre de Sa Majesté, de deux rapports, dont l’un du ministre des Cultes et l’autre du ministre de l’Intérieur, tendant à faire accepter le legs de 3,950 fr. 61, fait par la demoiselle Marie-Viclorine Roussel, majeure, demeurant à Nomeny (Meurthe), pour le produit être, par le curé de cette ville, distribué aux pauvres ;
Considérant que l’article 1er, § 5, du décret du 41 septembre 1814, range dans les attributions du ministre de l’Intérieur la comptabilité des établissements de charité et qu’en conséquence l’acceptation de tout legs ayant pour objet le secours des pauvres doit être proposée sur le rapport de ce ministre, quand même le testament ou autre disposition confie la distribution des secours à un curé ou autre ecclésiastique ,* — Est d’avis que le ministre de l’Intérieur est seul compétent pour proposer à Sa Majesté l’acceptation de tout legs ayant pour objet le secours des pauvres, quelle que soit la personne ou l’établissement chargé de l’emploi des legs ou de la distribution des secours.
voirs à l’impératrice Marie-Louise et à l’archichancelier Cambacérès ; néanmoins l'avis du Conseil d’État fut envoyé à l’empereur qui l’approuva à Dresde le 5 août 1813.
Mais le ministre des Cultes, battu au Conseil d’État, avait pris les devants et le 10 juillet 1813 il avait fait sanctionner par l’impératrice régente le projet de décret qu’il avait rédigé et qui autorisait la fabrique de Nomeny à accepter le legs fait par la demoiselle Roussel ; la décision de l’empereur arrivait donc trop tard.
229. L’un des premiers soins du gouvernement de la Restauration a été d’absorber le département des Cultes dans celui de l’Intérieur; cette fusion des deux ministères s’est faite au profit des établissements ecclésiastiques et au détriment des . établissements de bienfaisance. Le ministre de l’Intérieur répudia la doctrine de Chaptal et de Champagnv pour adopter celle de Portalis. Cette conversion ne fut pas suivie de celle du Conseil d’État ; la haute assemblée maintint avec fermeté les principes qu’elle avait posés et elle s’efforça de protéger les établissements de bienfaisance contre les empiétements des établissements ecclésiastiques.
Le 8 janvier 1819, le ministre de l’Intérieur adressait au roi, avec un projet d’ordonnance tendant à autoriser la fabrique de l’église de Serin à accepter un legs charitable, le rapport suivant : « Sire, par un testament olographe du IG juillet 1818, le sieur Quenesson a légué à la paroisse de Serin: 1° 500 francs pour l’acquit de 500 messes ; 2° 300 francs pour les pauvres ; 3° 1,000 francs pour la fondation d’un obit.
« M. l’évêque de Cambrai, considérant que cette fondation de services religieux est avantageuse à la fabrique et aux pauvres a fait sa déclaration en faveur de l’acceptation. Les héritiers du testateur ont réclamé...
« Je pense, avec M. le préfet du Nord, qu’il n’y a pas lieu d’accueillir leur demande et j’ai, en conséquence, l’honneur de proposer à Y. M. d’autoriser le trésorier de la fabrique de Serin à accepter la libéralité dont il s’agit. Tel est l’objet du projet d’ordonnance ci -joint.
« Je suis, etc... »
Le comité de l’Intérieur du Conseil d’État, saisi de ce rapport
et du projet d’ordonnance qui raccompagnait émit, à la date du 15 janvier 1819, un avis dont le dispositif portait que c’était le bureau de bienfaisance et non pas la fabrique de l’église de Serin qu’il y avait lieu d’autoriser à accepter le legs fait aux pauvres par le sieur Quenesson (1).
Le ministre de l’Intérieur ne crut pas devoir insister auprès du Conseil d’État pour le faire changer de jurisprudence et il jugea qu’il serait plus habile d’amender la législation en vigueur. En conséquence, il soumit au Conseil d’État un projet d’ordonnance portant que « les legs et donations faits aux pauvres seraient acceptés par les fabriques ou les fonctionnaires ecclésiastiques, lorsque les fabriques ou les fonctionnaires ecclésiastiques seraient seuls nommés pour les recevoir .et distribuer lesdits legs et donations ».
Ce projet d’ordonnance fut repoussé, le 20 décembre 1820, par le Conseil d’État, qui déclara, dans un avis fortement motivé, « qu’il n’y avait lieu de rien changer à la législation en vigueur en ce qui concerne l’acceptation des legs faits aux pauvres » (2). Les considérants de cet avis sont dignes d’at-
(1) Avis du comité de l*Int. 15 janvier 1819. — Les membres du Conseil du roi, composant le comité de l'Intérieur qui, d’après le renvoi ordonné par S. E. le ministre de l’Intérieur, ont pris connaissance d’un rapport et d’un projet d’ordonnance tendant à autoriser l’acceptation, par le trésorier de la fabrique de l’église de Serin (Nord), d’un legs de 300 francs fait aux pauvres de ladite commune et de celle d’Aniche, par le sieur Quenesson, suivant son testament du 16 juillet 1818;
Sont d’avis que le bureau de bienfaisance de la commune de Serin, et non pas la fabrique de l’église de cette commune, doit être autorisé à accepter le legs fait aux pauvres de Serin et d’Aniche et que, ce legs n’excédant pas 300 francs, le préfet du Nord, conformément à l’article 6 de l’ordonnance de 1817, est compétent pour donner ladite autorisation.
(2) Avis G. d’Et. 20 décembre 1820. — Les membres du Conseil d’Etat du roi, qui, d’après le renvoi ordonné par S. E. le ministre de l’Intérieur, ont pris connaissance d’un projet d’ordonnance portant que les legs et donations faits aux pauvres, seront acceptés par les fabriques ou les fonctionnaires ecclésiastiques lorsque les fabriques ou les fonctionnaires ecclésiastiques sont seuls nommés pour les recevoir et distribuer lesdits legs et donations ; — Vu l’article 937 du Code civil et l’ordonnance du 2 avril 1817 ;
Considérant que nos lois ont attribué aux bureaux de bienfaisance la tutelle des pauvres et l’administration de leurs biens; — Que rien de semblable ne se trouve dans les attributions des fabriques qui ne sont instituées que pour l'administration des frais du culte ; — Que sans
doute, l’intervention des ministres de la religion dans les actes de bien-
tention ; il y est dit notamment que « nos lois ont attribué aux bureaux de bienfaisance la tutelle des pauvres et l’administration de leurs biens » tandis que « rien de semblable ne se trouve dans les attributions des fabriques qui ne sont instituées que pour l’administration des frais du culte ».
L’avis du 20 décembre 1820 n’eut pas l’effet qu’on en aurait pu attendre.
Le ministre de l’Intérieur et des Cultes ne renonça pas aux idées qu’il avait empruntées à Portalis et sans tenir compte des délibérations du Conseil d’État il présenta à plusieurs reprises à la signature du roi des projets d’ordonnance ayant pour objet d'autoriser d’acceptation de dons et legs charitables faits à des établissements ecclésiastiques.
En 1822, l’administration des Cultes recouvra son autonomie; elle fut détachée du ministère de l’Intérieur et érigée en ministère distinct. Dès lors, le ministère de l’Intérieur renoua la chaîne un moment interrompue de ses traditions et il reprit en main la cause des établissements de bienfaisance, tandis que le ministère des Cultes s’efforçait de faire triompher celle des établissements ecclésiastiques. La lutte qui avait éclaté au lendemain du Concordat entre les deux ministères recommença plus vive que jamais et elle paraissait devoir rester sans issue lorsque survint la Révolution de Juillet.
faisance doit être favorisée puisqu’elle ajoute aux effets salutaires de ces actes ; — Mais que l’acceptation d’un legs ne peut être faite que par Findividu ou l’institution à qui la loi a donné qualité pour remplir cette fonction ; — Que, s’agissant d’un legs fait aux pauvres, les bureaux de charité sont seuls investis de cette qualité ; — Que cette acceptation, qu’on ne pourrait déplacer sans inconvénient et sans irrégularité, n’empèche pas qu’on introduise dans l’ordonnance qui l’autorise toutes les dispositions pour faire respecter la volonté du testateur; — que toutes les fois, par exemple, que dans un legs fait aux pauvres le curé est chargé par le testament de faire la distribution des choses léguées, on a toujours soin dans l’ordonnance d’autorisation de dire que le bureau de charité acceptera, mais que la distribution sera faite par le curé, ainsi que Fa voulu le testateur; — Que cette réserve concilie tous les motifs et toutes les considérations qu’on peut avoir en vue ; qu’elle est d’une exécution d’autant plus facile que presque partout les curés ou les desservants sont membres du bureau de bienfaisance ;
Sont d’avis qu’il n’y a lieu de rien changer à la législation en vigueur en ce qui concerne l’acceptation des legs faits aux pauvres, saut à prendre dans les ordonnances d’acceptation toutes les précautions nécessaires à l’accomplissement de la volonté du testateur.
230. Sous le gouvernement de Louis-Philippe, le Conseil d’État a réglé ce différend par plusieurs avis de principe.
D’abord il a été affirmé par un avis du comité de l’Intérieur du 6 juillet 1831 que les bureaux de bienfaisance ont le monopole des quêtes de charité dans les églises et que par suite ils ont qualité pour revendiquer le montant des 'collectes qui y sont faites pour les pauvres par les curés et desservants.
Le comité de l’Intérieur, pour justifier sa manière de voir, a fait remarquer « que la loi du 7 frimaire an V ayant institué les bureaux de bienfaisance pour administrer les biens des pauvres, recevoir les dons qui leur sont offerts et leur distribuer le produit de ces biens et aumônes, d’après les dispositions du Code civil (art. 910 et 937), c’est au bureau de bienfaisance seul qu’il appartient de recevoir les aumônes faites aux pauvres ; que le droit d’établir des troncs dans les églises et d’y faire des quêtes pour les pauvres, tel que ce droit a été établi par arrêté du ministre de l’Intérieur, du £3 prairial an XI, a été confirmé par l’article 75 du décret du 30 décembre 1809 qui statue que les bureaux de bienfaisance peuvent faire des quêtes toutes les fois qu’ils le jugent convenable, sans avoir besoin de l’autorisation de l’évêque » (l).
(1) Avis du comité de Tint. 6 juillet 1831. — Les membres du Conseil d’État composant le comité de l’Intérieur, consultés par M. le ministre de l’Instruction publique et des Cultes sur les questions suivantes : 1° les évêques et les fabriques peuvent-ils faire dans les églises des quêtes pour une destination autre que les besoins du culte et ceux des pauvres ? 2° les évêques ont-ils le droit de faire des quêtes de cette espèce sans le consentement et même malgré le refus des fabriques ? 3° le produit de toute quête faite pour les pauvres dans les églises n’appartient-il pas exclusivement aux bureaux de bienfaisance et sans que les curés puissent y faire un appel à la charité, afin d’en distribuer eux-mêmes le produit à des pauvres honteux? — Vu les pièces jointes au dossier ; — Vu la loi du 7 frimaire au V ; — Vu l’arrêté du ministre de l’Intérieur du 5 prairial an XI ; — Vu l’ordonnance royale du 31 octobre 1821; — Vu la loi du 18 germinal an X; — Vu le décret du 30 décembre 1809 sur les fabriques des églises et les articles 910 et 937 du Code civil ;
Sur la première question : — Considérant que si, dans les articles 36 et 75 du décret du 30 décembre 1809, il est question de quêtes à faire dans les églises pour les pauvres et pour les frais du culte paroissial, aucune disposition de ce décret ni d’aucune autre loi ou décret n’a limité les quêtes à ces deux objets; — Que de tout temps on a fait dans les églises appel à la charité des fidèles en faveur des séminaires ou
L’avis du 6 juillet 1831 a établi d’une façon irréfutable qu’il n’appartient qu’aux bureaux de bienfaisance de solliciter et de recueillir des dons manuels destinés au soulagement des indigents; il a été complété par un avis du Conseil d’État du lo février 1837, d’après lequel ces bureaux sont les seuls établissements publics capables de recevoir des legs charitables.
Le ministre de la Justice et des Cultes avait consulté la haute assemblée sur le point de savoir « par qui devaient être acceptés les legs faits aux consistoires au profit des pauvres pro testants. »
II a été répondu par l'avis du 13 février 1837 « que tous les legs faits en faveur des pauvres, à quelque classe ou religion qu’ils appartiennent, et quels que soient d’ailleurs les termes
pour d’autres dépenses diocésaines, quand les ressources ordinaires qui y sont affectées étaient insuffisantes ; que, toutefois, le pouvoir qui appartient à cet égard à l’autorité ecclésiastique est nécessairement subordonné aux mesures que l’autorité civile, chargée de surveiller tous les lieux de rassemblement public, croirait devoir prendre, suivant les localités et les circonstances, pour empêcher les quêtes dont le but annoncé pourrait être de nature à servir de prétexte à troubler la tranquillité publique ;
Sur la deuxième question; — Considérant que si la jurisprudence a pu varier autrefois relativement au degré d’autorité des évêques en ce qui concerne les quêtes dans les églises de leurs diocèses, l’article 75 du décret du 30 décembre 1809 ne peut laisser aucun doute ; qu’il a statué que les évêques, sur le rapport des marguilliers, c’est-à-dire après les avoir entendus, régleront tout ce qui est relatif aux quêtes dans les églises; que l’on conçoit, en effet, que si la decision n’appartenait pas aux évêques, les marguilliers n’appréciant pas les besoins généraux du diocèse, repousseraient souvent les quêtes destinées à y pourvoir, de crainte de voir ces quêtes nuire à celles qui doivent se faire pour leur fabrique ;
Sur la troisième question : — Considérant que la loi du 3 frimaire an V ayant institué les bureaux de bienfaisance pour administrer les biens des pauvres, recevoir les dons qui leur sont offerts, et leur distribuer le produit de ces biens et aumônes, d’après les dispositions du Code civil (art. 910 et 937), c’est aux bureaux de bienfaisance seuls qu’il appartient de recevoir les aumônes faites aux pauvres , que leur droit d’établir des troncs dans les églises et d’y faire des quêtes pour les pauvres, tel que ce droit a été établi par arrêté du^ministre de l’Intérieur du 5 prairial an XI, a été confirmé par l’article 75 du décret du 30 décembre 1809, qui statue que les bureaux de bienfaisance peuvent faire des quêtes toutes les fois qu’ils le jugent convenable, sans avoir besoin de l’autorisation de l’évêque;
Sont d’avis que les trois questions envoyées à l’examen du comité doivent être résolues affirmativement.
du testament, ne peuvent être régulièrement acceptés que par les bureaux de bienfaisance ; que le bureau seul doit être envoyé en possession des objets légués, mais que le droit d’intervenir dans la distribution des secours, lorsque le testateur en a manifesté l’intention, doit être accordé aux consistoires, curés, ou fabriques... » Le Conseil d’État a fait dériver les droits exclusifs des bureaux de bienfaisance des dispositions de l’ordonnance du 2 avril 1817 ; il a exposé, en effet, dans les considérants de l’avis du 15 février 1837, « que toutes les libéralités faites en faveur des pauvres doivent, aux termes de cette ordonnance, être acceptées parles bureaux de bienfaisance ou les maires, qui sont leurs représentants légaux ; qu’il n’appartient pas aux testateurs de modifier, à leur gré, les règles administratives et de conférer soit aux consistoires soit aux curés ou aux fabriques, dont les attributions se bornent à ce qui intéresse le service du culte, le droit de représenter les pauvres et d’exercer les actions qui leur appartiennent » (1).
(1) Avis G. d’Et. 15 février 1837. — Le Conseil d’Etat, qui, sur le renvoi ordonné par M. le ministre de la Justice et des Cultes, a examiné la question de savoir par qui devaient être acceptés les legs faits aux consistoires au profit des pauvres protestants. — Vu l’ordonnance du 2 avril 1817 ;
Considérant que toutes les libéralités faites en faveur des pauvres doivent, aux termes de cette ordonnance, être acceptées par les bureaux de bienfaisance ou les maires, qui sont leurs représentants légaux; qu’il n’appartient pas aux testateurs de modifier, à leur gré, les règles administratives et de conférer, soit aux consistoires, soit aux curés ou aux fabriques, dont les attributions se bornent à ce qui intéresse le service du culte, le droit de représenter les pauvres, et d’exercer les actions qui leur appartiennent.
Est d’avis : — 1° Que tous les legs faits en faveur des pauvres, à quelque classe ou religion qu’il appartiennent, et quels que soient d’ailleurs les termes du testament, ne peuvent être régulièrement acceptés que parles bureaux de bienfaisance; que le bureau seul doit être envoyé en possession des objets légués, mais que le droit d’intervenir dans la distribution des secours, lorsque le testateur en a manifesté l’intention, doit être accordé aux consistoires, curés ou fabriques ; — 2° Que, dans le cas où le testateur aurait voulu que le profit du legs fût appliqué aux pauvres d’une circonscription ecclésiastique qui embrasserait plusieurs communes et où, par conséquent, plusieurs bureaux de bienfaisance seraient intéressés, l’acceptation doit être faite par le préfet, qui représente tous les établissements publics du département ; — Que, dans le cas où la circonscription ecclésiastique s’étendrait sur plusieurs départements, l’acceptation doit être faite par le ministre de l’Intérieur. (M. Vuillefroy, rapporteur.)
L’avis du 15 février 1837 est, en quelque sorte, la confirmation de celui du 20 décembre 1820 (V. supra, n° 229). Comme ce dernier, il déclare que, si les bureaux de bienfaisance ont la vocation charitable, elle fait défaut aux établissements ecclésiastiques et il en conclut que les legs faits à ceux-ci en faveur des pauvres doivent être acceptés par les bureaux de bienfaisance, sauf à faire intervenir les établissements ecclésiastiques dans la distribution des secours.
Si dans la rédaction de l’avis du 15 février 1837 le Conseil d’État s’est inspiré de celui du 20 décembre 1820, il est loin cependant de s’être borné à le copier d’une façon plus ou moins habile ; il a mis en relief une idée qui, en 1820, étaij restée dans l’ombre. Pour la première fois le Conseil d’État indique que les pauvres ont une personnalité propre et il dégage leur individualité juridique de celles des bureaux de bienfaisance. Sur quoi, en effet, se fonde-t-il pour attribuer aux bureaux de bienfaisance le droit de revendiquer les legs faits aux établissements ecclésiastiques pour les pauvres ? Ce droit leur appartient, suivant l’avis du 15 février 1837, parce qu’ils sont les représentants légaux des pauvres : ce n’est donc pas en eux-mêmes, mais dans les pauvres que les bureaux de bienfaisance trouvent la faculté d’intervenir.
Le Conseil d’État a si bien distingué la personnalité des pauvres de celle des bureaux de bienfaisance qu’il n’a pas hésité à admettre que, si dans une commune il n’v a pas de bureau de bienfaisance, il ne faut pas cependant considérer comme caducs les legs charitables adressés en méconnaissance de la loi aux établissements ecclésiastiques de cette commune ; à défaut de bureau de bienfaisance le maire a qualité, conformément à l’un des considérants de l’avis du 15 février 1837, pour réclamer lesdits legs au nom des pauvres.
De l’avis du 15 février 1837 qui a réglé le sort des libéralités charitables faites aux établissements ecclésiastiques il convient de rapprocher celui du 12 avril de la même année qui est intervenu en matière de libéralités scolaires adressées à ces mêmes établissements. Il a résolu dans le sens de la négative laquestion de savoir si, depuis que la loi du 28 juin 1833 ouvrant une brèche dans le monopole universitaire, avait proclamé la liberté de l’enseignement primaire, les établissements ecclé-
siastiques avaient qualité pour recevoir des libéralités à charge de fonder et d'entretenir des écoles.
Saisi d’un projet d’ordonnance tendant à autoriser la fabrique de Courthezon (Vaucluse) à accepter une donation à fins scolaires faite à cet établissement par le sieur et la demoiselle Jamet, le Conseil d’État l’a rejeté en faisant remarquer « que les fabriques n’ont été reconnues comme établissements publics, aptes à recevoir et à posséder, que dans l’intérêt de la célébration du culte et dans la limite des services qui leur sont confiés à cet égard par les lois et décrets ; que les fabriques ne peuvent, en dehors de ces limites, invoquer leur qualité d’établissements publics pour recevoir des donations à l’effet d’établir des écoles ou de former toutes autres entreprises étrangères à leurs attributions » (1).
Les avis des 15 février et 12 avril 1837 posent en termes clairs et précis le principe de la spécialité qu’ils appliquent l’un en matière charitable et l’autre en matière scolaire, mais ils ne sont pas absolument d’accord sur les conséquences à en tirer. D’après l’avis du 15 février 1837 il y a lieu de substituer les bureaux de bienfaisance ou les maires aux établissements ecclésiastiques dans l’acceptation des legs charitables faits à ces derniers; au contraire, suivant l’avis du 12 avril 1837, l’autorisation d’accepter une donation faite à charge de création
(1) Avis C. d‘Et. 12 avril 1837. — Ee Conseil d’Etat, qui a pris connaissance d’un projet d’ordonnance tendant à autoriser la fabrique de Courthezon (Vaucluse), à accepter la donation faite à cet établissement par le sieur et la demoiselle Jaraet: 1° d’une maison estimée 4,500 francs ; 2° d'un capital de 10,000 francs, à la condition de les consacrer à l’établissement et à l’entretien d’une école,* — Considérant que les fabriques n’ont été reconnues comme établissements publics, aptes à recevoir et à posséder, que dans l’intérêt de la célébration du culte et dans la limite des services qui leur sont confiés à cet égard par les lois et décrets; — que les fabriques ne peuvent, en dehors de ces limites, invoquer leur qualité d’établissements publics pour* recevoir des donations à l’effet d’établir des écoles ou de former toutes autres entreprises étrangères à leurs attributions ; que, par conséquent, il est superllu, dans l’espèce, d’examiner la question très grave de savoir si l’autorisation donnée à des élablissements publics religieux d’établir des écoles dispenserait les communes de l’obligation qui leur est imposée par la loi d’entretenir des écoles communales et si, dans ce cas, l’autorisation accordée ne serait pas nuisible au succès de ces dernières écoles;
Est d’avis que la fabrique de Courthezon ne doit pas être autorisée à accepter la donation à elle faite par le sieur et la demoiselle Jamet.
et d’entretien d’une école doit être refusée purement et simplement à l’établissement ecclésiastique institué sans qu’il y ait lieu de faire intervenir à la place de celui-ci la commune qui représente les intérêts scolaires.
D’où vient cette contrariété de décisions ? Elle peut s’expliquer de deux façons.
Il est à remarquer tout d’abord que l’avis du 15 février 1837 est relatif à un legs tandis que l’avis du 12 avril 1837 se réfère aune donation entre vifs; or, refuser purement et simplement l’autorisation d’accepter un legs, c’est le rendre à tout jamais caduc, tandis que la donation entre vifs, dont l’acceptation n’a pas été autorisée, peut être refaite. Le refus pur et simple d’autorisation frappe définitivement de stérilité la volonté du testateur : il n’entrave que provisoii'ement celle du donateur. Cette mesure est donc applicable sans grand inconvénient lorsqu’il s’agit d’une donation entre vifs tandis qu’en cas de legs elle est assez grave pour que l’on hésite à y recourir.
D’autre part, il y a lieu de noter que, lorsqu’on fait intervenir un bureau de bienfaisance ou un maire aux lieu et place d’une fabrique dans l’acceptation d’un don ou d’un legs charitable adressé à celle-ci, l’on ne substitue pas, à proprement parler, un donataire ou un légataire à celui qui a été choisi par le donateur ou le testateur; le véritable donataire ou légataire, c’est la collectivité des pauvres qui j ouit, comme on le sait, de la capacité de recevoir. La fabrique n’ayant pas qualité pour agir au nom de cet être moral, l’on charge de le représenter le maire ou le bureau de bienfaisance ; ce faisant, l’on se borne à procurer aux pauvres un mandataire capable en remplacement d’un mandataire incapable. Au contraire, si la commune acceptait un don ou un legs fait à la fabrique à charge de fonder et d’entretenir une école, il y aurait substitution de donataire ou de légataire. En effet, le service de l’enseignement ne constitue pas par lui-même une personne morale qui puisse être considérée comme ayant été instituée donataire ou légataue sous le nom de fabrique et à laquelle il soit loisible de réclamer le don ou le legs par l’organe de la commune , au fond, comme en la forme, le don ou le legs ne s’adresse qu a la biblique. Dès lors, en acceptant la libéralité faite à celle-ci, la commune ne ferait pas que la supplanter dans le soin (juc lui a confié h
donateur ou le testateur de représenter le service scolaire; elle lui prendrait la qualité môme de donataire ou de légataire. C’est ce qui a semblé inadmissible au Conseil d’Ctat.
Si l’avis du 12 avril 1837 ne tire pas du principe de la spécialité les mêmes conséquences que celui du 15 février 1837, il l’affirme, du moins, avec la même énergie et il est d’autant plus remarquable qu’il a été rendu contrairement à l’avis du conseil royal de l’Instruction publique. « Au point de vue du droit, disait ce Conseil à la date du 10 février 1837, les fabriques sont, comme les hospices, des établissements publics, annexes des communes dans lesquelles ils sont situés et ainsi ce qui est donné à la fabrique, ne peut être considéré comme donné au préjudice de la commune ou comme enlevé à la commune. Ces établissements publics étant des personnes aptes à recevoir et à posséder sous toutes les conditions qui n’ont rien de contraire aux lois ni aux mœurs et aucune loi n’interdisant aux fabriques de recevoir et de posséder, sous la condition de fonder des écoles, on ne paraît pas légalement fondé à établir à cet égard, d’une manière générale, cette sorte d’incapacité. Dans certains cas particuliers, l’incapacité pourra être de fait appliquée par l’exercice du pouvoir laissé au gouvernement d’autoriser ou de ne pas autoriser l’acceptation des dons et legs faits aux fabriques et autres établissements
publics Suivant l’esprit de la loi du 28 juin 1833 qui
considère (art. 13) les fondations, donations ou legs comme une des premières ressources de l’instruction primaire, la faculté d’unir ensemble les intérêts d’un établissement religieux ou charitable et les intérêts de l’éducation populaire doit être laissée aux donateurs ; cela est sans inconvénient pour l’ordre public, attendu que toute école primaire, quelle que soit son origine et sa nature, d’une part, est toujours soumise, à la surveillance des autorités instituées par la loi et, d’autre part, contribue en partie, d’une manière plus ou moins directe, à l’avantage de la communauté ».
De son côté, le ministre de l’Instruction publique, M. Guizot, écrivait le 9 mars 1837 : « Je ne vois, en ce qui concerne les intérêts de mon ministère, aucune difficulté à ce que les fabriques soient autorisées a accepter les libéralités qui ont pour objet le service de l’instruction publique. C’est une heureuse
idée que celle de réunir, par un lien aussi étroit que possible, l’intérêt de la religion et celui de l’éducation populaire. C’est elle qui inspire les donations qui se font assez fréquemment aux fabriques catholiques et aux consistoires des cultes dissidents à la charge de fonder et d’entretenir des écoles. L’autorité doit protection et encouragement à ces dispositions qui assurent l’instruction primaire par la double surveillance de la fabrique et de la commune, du pasteur et du maire. Il ne suit, du reste, nullement de là une concurrence nuisible aux écoles communales ; car de deux choses l’une : ou la donation sera assez considérable pour que la commune soit dispensée de faire elle-même des sacrifices pour l’établissement d’une autre école publique ou, la donation étant insuffisante pour acquitter la dette de la commune à l’égard de l’enseignement, celle-ci sera obligée d’entretenir une seconde école. Dans l’une comme dans l’autre hypothèse, il sera pourvu à l’instruction de tous les enfants et, en cas de concurrence, il ne pourra que s’établir entre les deux écoles une émulation utile au bien du service. J’estime d’ailleurs que, toutes les fois qu’il sera fait une donation en faveyr des fabriques, des évêchés ou des congrégations enseignantes à la charge de fonder des écoles publiques, il convient que l’ordonnance autorise l’établissement religieux donataire et l’autorité municipale à accepter simultanément la libéralité ».
Le Conseil d’État a fait bonne justice, dans son avis du 12 avril 1837, des arguments développés par le ministre et le conseil royal de l’Instruction publique et il a i*endu au principe de la spécialité des établissements publics le plus solennel des hommages.
231. Le clergé protesta avec la dernière vivacité contre l’avis du 12 avril 1837 et il mit tout en œuvre pour en obtenir la rétractation ; il y réussit dans une certaine mesui'e, car dès le 4 mars 1841 le Conseil d’État crut devoir atténuer la rigueui des principes qu’il avait posés en 1837 et il adopta, à titie de transaction, le système de l’acceptation conjointe qu a\ ait proposé M. Guizot dans sa lettre précitée du 9 mars 1837.
Voici comment se produisit ce revirement de jurisprudence.
Le 15 mars 1840 , le directeur de l’ Administration dépar-
BONS ET LEGS
tementale et communale présentait au ministre de l’Intérieur un rapport dans lequel, après avoir résumé les principales objections qu’avait soulevées l’avis du 12 avril 1837, il exposait que, si l’on ne voulait pas laisser sans effet les libéralités scolaires faites aux fabriques, l’on pouvait hésiter entre trois solutions : « 1° Doit-on, disait-il, autoriser la fabrique seule à accepter ? 2° Doit-on autoriser la commune seule à accepter ? 3° Doit-on autoriser la fabrique à accepter la libéralité et la commune à accepter le bénéfice de la disposition ? » Le directeur de l’Administration départementale et communale expliquait ensuite que le premier système laissait la commune sans capacité pour recueillir le bénéfice de la condition attachée à la libéralité et par suite sans qualité pour poursuivre au besoin l’exécution de cette condition; que dans le second système les héritiers des testateurs seraient fondés à refuser la délivrance de legs qu’on voulait attribuer à des établissements non institués par le testament; que d’ailleurs il était impossible d’induire des textes qu’il appartînt exclusivement aux communes d’accepter tous les legs profitant à l'instruction primaire, même ceux qui seraient faits nominativement à des fabriques»-; que le troisième système levait toutes les difficultés et conciliait tous les intérêts.
Le ministre de l’Intérieur approuva ce rapport et en renvoya l’examen au Conseil d’État qui n’en adopta les conclusions qu’en les amendant d’une façon très sensible. Le directeur de l’Administration départementale et communale estimait que, dans le cas où un legs était fait a une fabrique à charge de fonder et d’entretenir une école, il y avait lieu de le faire accepter par cet établissement et d’autoriser en même temps la commune à laquelle ressortissait la fabrique à accepter le bénéfice attaché à l’exécution de ce legs ; le Conseil d’État a mis, par avis du 4 mars 1841 rendu au rapport de M. Macarel (1), ces deux personnes morales sur un pied d’égalité et
(\) Avis C. d Et. -4 mars 1841. — Le Conseil d'Etat, sur le renvoi qui lui a été fait par M. le garde des sceaux d’un rapport fait à M. le ministre de l’Intérieur, le 15 mars 1840, par le directeur de l’Administration départementale et communale, consulté sur la question de savoir comment il doit être procédé, en matière d’autorisation d’accepter des legs,
décidé que la commune et la fabrique devaient être autorisées à accepter conjointement le legs fait à cette dernière.
L avis du 4 mars 1841, tout en ne se référant dans ses visas qu à 1 avis du 12 avril 1837, qu’il a eu pour objet de rectifier, est loin de s’être renfermé dans l’hypothèse prévue par celui-ci ; il s’applique à toutes les libéralités testamentaires qui tendent à faire sortir des établissements publics du cercle de leurs attributions légales et non pas seulement à celles qui sont faites aux fabriques à charge de fonder et d’entretenir des écoles.
Il fait des solutions admises tant par l’avis du 12 avril 1837 que par celui du lo février 1837 un seul bloc qu’il renverse
lorsque le testateur a nominativement désigné un établissement public pour légataire, en lui imposant des conditions qui profitent exclusivement à un autre établissement; — Vu les articles 910 et 1121 du Gode civil ; — Vu la loi du 2 janvier 1817 et l’ordonnance royale du 2 avril suivant; — Vu l’avis délibéré par le Conseil d’Etat, le 12 avril 1837, à l’occasion d’une donation faite à la fabrique de Courthezon (Vaucluse) ;
Considérant que la question soumise aux délibérations du Conseil embrasse, dans la généralité de ses termes, deux hypothèses qu’il est essentiel de distinguer, parce que les raisons de décider et les décisions mêmes dilfèrent dans les deux cas; que, dans la première hypothèse, il s’agit de régler le mode d’autorisation royale, lorsqu’une libéralité est faite à un établissement capable de recevoir sous condition d’une fondation ou d’un service, qui sont dans les attributions d’un autre établissement, également capable de recevoir : par exemple, si une libéralité est faite à une fabrique, à condition de fonder une école gratuite, fondation qui rentre dans les attributions de l’autorité communale ; que, dans le second cas, il s’agit de régler le mode d’autorisation royale, lorsqu’une libéralité est faite à un établissement capable de recevoir, sous condition de fonder un autre établissement qui peut devenir, par suite d’une autorisation spéciale, également capable de recevoir , par exemple, si une libéralité est faite à une fabrique, sous la condition de fonder un hospice ;
Considérant, dans le premier cas, que l’établissement dans les attributions duquel rentre régulièrement la fondation ou le service imposés comme condition de la libéralité, c’est-à-dire la commune, ne peut être exclusivement autorisé, puisque cet établissement n’est pas institué par le testateur, et que l’établissement institué, c’est-à-dire la fabrique, ne peut pas non plus être exclusivement autorisé à accepter, parce que l’accomplissement de la condition est hors des limites des serwces qui lui sont confiés par la loi; qu’il en résulte qu’il ne peut y avoir lieu d’autoriser séparément l’un ou l’autre des établissements à accepter; que, si la fondation ou le service imposés comme condition de la libéralité ont un caractère évident d’utilité publique, le défaut d’acceptation aurait pour effet de nuire à l’intérêt général, en même temps qu’il empêcherait l’exécution de la volonté du testateur ; que, dès lors.
pour le remplacer par un nouveau corps de doctrines. A un certain point de vue, l’on pourrait même dire cpie l’avis du 4 mars 1841 s’attaque moins directement à celui du 12 avril 1837 qui est intervenu en matière de donations entre vifs quà l’avis du 15 février 1837 qui a trait à des legs ; en effet, il laisse de côté les libéralités entre vifs pour ne s’occuper que de libéralités testamentaires.
Par son avis du 4 mars 1841 le Conseil d’État a étudié et résolu « la question de savoir comment il doit être procédé, en matière d’autorisation d’accepter des legs, lorsque le testateur a nominativement désigné un établissement public pour légataire, en lui imposant des conditions qui profitent exclusivement à un autre établissement » ou, en d'autres termes, il a en-
il convient d’autoriser simultanément l’établissement institué et celui qui doit profiter de la libéralité ; que par cette manière de procéder, on satisfait tout à la fois aux règles administratives et à la volonté du testateur ; et qu’alors même qu’il résulterait du testament que le testateur a voulu que la condition fût accomplie uniquement et exclusivement par l’établissement institué et qu’il a même fait de l’inexécution de sa volonté, sous ce rapport, une clause révocatoire, ces dispositions devraient être réputées non écrites, comme étant contraires aux lois (art. 900 du Code civil) ;
Considérant, dans la seconde hypothèse (celle, par exemple, où il s’agit d’une libéralité faite à une fabrique, à la condition de fonder un hospice), que l’autorisation donnée exclusivement à l’établissement institué (la fabrique) serait insuffisante, puisqu’elle n’assurerait pas l’exécution de la condition, c’est-à-dire la fondation d’un établissement nouveau; qu’on ne peut se borner à autoriser ce dernier établissement à accepter, puisqu’il n’existe pas encore, et que, s’il existait de fait, le legs deviendrait caduc, comme fait à' une personne incapable de recevoir, au moment où la succession s’est ouverte ; qu’il convient alors d examiner si l’établissement projeté présente un véritable caractère d’utilité publique ; que, dans le cas de la négative, la condition ne pouvant s’accomplir, il y a lieu de refuser l’autorisation d’accepter; que, dans le cas de l’affirmative, c’est-à-dire si l’établissement projeté a un véritable caractère d’utilité publique, le gouvernement devant assurer 1 accomplissement de la condition imposée, il convient que la même ordonnance autorise l’etablissement institué à accepter et approuve la ci éation de 1 établissement à fonder, en déclarant que le legs devra être affecté à son service; que si, du reste, il pouvait survenir entre les deux établissements ainsi autorisés quelques difficultés d’exécution poui 1 administration des biens légués, le gouvernement aurait, dans les limites du pouvoir de tutelle qui lui est confié par les lois, l’autorité nécessaire pour prévenir ou faire cesser ces difficultés ;
Est d’avis que, dans les hypothèses ci-dessus prévues, il doit être procédé dans le sens des observations qui précèdent. (M. Maearel, rapporteur.)
tendu « régler le mode d autorisation royale, lorsqu’une libéralité estfaiteàun établissementcapable de recevoir, sous condition d’une fondation ou d’un service qui sont dans les attributions d’un autre établissement également capable de recevoir ; par exemple, si une libéralité est faite à une fabrique, à condition de fonder une école gratuite, fondation qui rentre dans les attributions de l’autorité communale ».
Suivant la haute assemblée, « l’établissement dans les attributions duquel rentre régulièrement la fondation ou le service imposés comme condition de la libéralité, c’est-à-dire la commune, ne peut être exclusivement autorisé puisque cet établissement n’est pas institué par le testateur, et l’établissement institué, c’est-à-dire la fabrique, ne peut pas non plus être exclusivement autorisé à accepter parce que l’accomplissement de la condition est hors des limites des services qui lui sont confiés par la loi ; il en résulte qu’il ne peut y avoir lieu d’autoriser séparément l’un ou l’autre des établissements à accepter ; si la fondation ou le service imposés comme condition de la libéralité ont un caractère évident d'utilité publique, le défaut d’acceptation aurait pour effet de nuire à l’intérêt général en même temps qu’il empêcherait l’exécution de la volonté du testateur; dès lors il convient d’autoriser simultanément l’établissement institué et celui qui doit profiter de la libéralité ; par cette manière de procéder on satisfait tout à la fois aux règles administratives et à la volonté du testateur, et alors même qu’il résulterait du testament que le testateur a voulu que la condition fût accomplie uniquement et exclusivement jjar l’établissement institué et> qu’il a même fait de l’inexécution de sa volonté une clause révocatoire, ces dispositions devraient être réputées non écrites, comme étant contraires aux lois (art. 900 du Code civil) ».
L’avis du 4 mars 1841 ne s’appliquait in terminis qu’aux libéralités faites à des établissements publics sous des charges ou conditions étrangères à leur mission légale ; c’est en vue de cette seule hypothèse qu’il avait imaginé le système de 1 acceptation conjointe et décidé que Y établissement bénéficiaire serait associé à Y établissement institué dans l’acceptation de la libéralité faite à ce dernier. .Mais le mécanisme de 1 acceptation conjointe parut si ingénieux que dans la pratique 1 on
n’hésita pas à en é tondre le fonctionnement au cas où une libéralité faite à une personne morale capable d’en assurer l’exécution était do nature à procurer un bénéfice à une autre personne morale ; c’est ainsi que les libéralités scolaires faites aux congrégations enseignantes ne furent plus acceptées par celles-ci qu’avec le concours des communes, bien que le principe de la spécialité ne s’opposât en rien à ce que les congrégations enseignantes reçussent des libéralités de cette nature.
232. Si l’avis du 4 mars 1841 avait posé le principe de l’acceptation conjointe, il avait négligé d’en déterminer avec précision le mode d’application et il ne s’était pas expliqué d’une façon suffisante sur les droits respectifs de l’établissement institué et de l’établissement bénéficiaire.
M. le garde des sceaux, ministre de la Justice et des Cultes, consulta le Conseil d’État sur la question de savoir « au nom de qui doit être inscrite une rente à acquérir avec le produit de legs faits à une communauté religieuse dans l’intérét des pauvres » ; le Conseil d’État, suivant avis du 30 décembre 1846, répondit que « la rente achetée avec le produit d’un legs fait à une communauté religieuse dans l’intérôt des pauvres, doit être inscrite au nom de la communauté légataire, avec la mention sur l’inscription de l’origine et de la destination du capital ».
Il est dit dans les considérants de l’avis du 30 décembre 1846 que « lorsqu’un legs est fait à une communauté religieuse dans l’intérêt des pauvres, il y a lieu, d’après l’avis du Conseil d’Ktat du 4 mars 1841, d’autoriser le bureau de bienfaisance à accepter la libéralité conjointement avec la communauté légataire ; — que ce mode de procéder a été adopté parce qu’il a paru convenable de faire surveiller par le représentant légal des pauvres, quoiqu’il ne fût pas institué, l’emploi d’une libéralité destinée à leur soulagement; mais qu’on n’a pas entendu transporter au bureau de bienfaisance, même pour partie, les droits de propriété qui résultent pour la communauté légataire des dispositions du testament ; — qu’on ne pourrait, sans porter atteinte à ces droits, faire intervenir directement et nominativement le bureau de bienfaisance dans l’acquisition
d’une x’ente sur l’État avec le capital provenant d’une libéralité; — qu’il convient seulement, pour assurer l’exercice du droit de surveillance attribué au bureau de bienfaisance, qu’il soit appelé à fournir ses observations et à exprimer son avis dans l’instruction qui précède la décision à prendre par l’autorité supérieure sur la demande de la communauté en autorisation de placer le capital ; — qu’il y a lieu, en outre, afin de conserver la trace de la destination que le testateur a donnée à la libéralité de rappeler, par une mention sur l’inscription de rente achetée au nom de la communauté, que le capital de ladite rente provient d’un legs fait à cette communauté pour les pauvres » (Cf. Arrêt du Conseil d’État statuant au contentieux du 30 novembre 1888) (1).
L’avis du 30 décembre 1846, à la différence de celui du
(1) Avis C. d’Ét., 30 décembre 1846. — Le Conseil d'État, qui, sur le renvoi ordonné par M. le garde des sceaux, ministre secrétaire d’État au département de la Justice et des Cultes, a examiné la question de savoir au nom de qui doit être inscrite une rente à acquérir avec le produit de legs faits à une communauté religieuse dans l’intérêt des pauvres ; — Vu les lettres adressées par M. le ministre de l’Intérieur et M. le Garde des sceaux, en date des 26 mai et 22 septembre 1846; — Vu la loi du 2 janvier 1817, l’ordonnance royale du 2 avril 1817 et celle du 14 janvier 1831; — Vu l’avis du Conseil d’État du 4 mars 1811 ;
Considérant que, lorsqu’un legs est fait à une communauté religieuse dans l’intérêt des pauvres, il y a lieu, d’après l’avis du Conseil d’État du 4 mars 1841, d’autoriser le bureau de bienfaisance à accepter la libéralité conjointement avec la communauté légataire ; que ce mode de procéder a été adopté parce qu’il a paru convenable de faire surveiller par le représentant légal des pauvres, quoiqu’il ne fût pas institué l’emploi d’une libéralité destinée à leur soulagement; mais qu’on n’a pas entendu transporter au bureau de bienfaisance, même pour partie, les droits de propriété qui résultent pour la communauté légataire des dispositions du testament; qu’on ne pourrait, sans porter atteinte à ces droits, faire intervenir directement et nominativement le bureau de bienfaisance dans l’acquisition d’une rente sur l’État avec le capital provenant de la libéralité ; qu’il convient seulement, pour assurer l’exercice du droit de surveillance attribué au bureau de bienfaisance, qu’il soit appelé à fournir ses observations et à exprimer son avis dans l’instruction qui précède la décision à. prendre par 1 autorité supérieure sur la demande de la communauté en autorisation de placer le capital ; qu'il y a lieu, en outre, afin de conserver la trace de la destination que le testateur a donnée à la libéralité, de rappeler, par une mention sur l’inscription de rente achetée au nom de la communauté, que le capital de ladite rente provient d’un legs fait à cette communauté pour
les pauvres ; .
Est d’avis que la rente achetée avec le produit d un legs tait a une
4 mars 1841, n’a pas prévu le cas où un legs serait adressé dans l’intéi’êt des pauvres à un établissement public auquel l’exercice de la charité est interdit ; il est exclusivement relatif aux legs faits pour les pauvres à des communautés charitables , c’est-à dire à des établissements qui ont précisément pour objet de secourir les indigents. L’on peut se demander sur quoi s’est fondé le Conseil d’État pour conférer aux bureaux de bienfaisance le droit de surveiller l’exécution de telles libéralités et s’il ne conviendrait pas d’admettre que les représentants légaux des pauvres n’ont qu’à s’abstenir, lorsqu’ils se trouvent en présence de libéralités charitables faites à des établissements capables de les recueillir; mais, si les pouvoirs de contrôle que le Conseil d’État a attribués aux bureaux de bienfaisance ne sont peut-être pas des plus faciles à justifier, ils n’ont pas du moins pour effet de permettre à ces établissements de mettre la main sur le montant des legs charitables faits aux commu-
communauté religieuse dans l’intérêt des pauvres doit être inscrite au nom de la communauté légataire, avec la mention sur l'inscription de I#origine et la destination du capital. (M. de Montesquiou, rapporteur.)
C. d’Ét. cont. 30 novembre 1888 (Institut des frères des écoles chrétiennes). — Le Conseil d’État statuant au contentieux ; — Vu la requête... pour l’Institut des frères des Écoles chrétiennes... par laquelle il est exposé que la dame Vve Contand de Coulanges, décédée à Fontainebleau, le 10 juin 1856, a légué à cet Institut la somme de 4,000 francs pour être placée en rentes, dont les arrérages seraient employés principalement pour subvenir aux besoins de la maison des Frères établie à Fontainebleau ; qu’un décret du 24 janvier 1859 a autorisé le supérieur général de l’Institut et le maire de Fontainebleau à accepter, chacun en ce qui le concernait, ledit legs et a décidé, conlormément aux délibérations du conseil municipal de Fontainebleau et du conseil d’administration de l’Institut des frères des écoles chrétiennes des 14 et 30 août 1856 que les trois quarts des intérêts de la somme de 4,000 francs seraient affectés aux besoins de l’école communale de Fontainebleau, dirigée par les frères des écoles chrétiennes ; qu’en exécution de ce décret, le titre de rente a été immatriculé au nom de l’Institut avec mention de la destination des arrérages et que la garde du titre a été confiée au maire de Fontainebleau; que la direction de 1 école communale ayant été, dans le courant de l’année 1881, retirée aux frères, ceux-ci ouv rirent une école libre ; qu’ayant vainement demandé
la ville de Fontainebleau la délivrance des arrérages du legs qu’elle s’était crue alors autorisée à retenir, l’Institut a, le 9 juin 1886, assigné le maire devant le tribunal de Fontainebleau, en payement d’une somme de 693 fr. 50 représentant les arrérages échus depuis le 1er juillet 1S81 ; que par jugement du 1er décembre 1886, le tribunal a sursis à statuer au lond jusqu’à l’interprétation par l’autorité administrative du décret
nautés religieuses : ils ne constituent à aucun degré une mesure de spoliation. Dans ces conditions et avec des effets aussi limités le système de Y acceptation conjointe était susceptible de s’appliquer sans grand inconvénient aux communautés religieuses; mais, bien entendu, l’on ne pouvait songer à faire découlerde Y acceptation conjointe Y immatriculation conjointe qui aurait eu pour l'ésultat de rendre les bureaux de bienfaisance copropriétaires du montant des legs charitables faits aux communautés religieuses et de dépouiller ainsi celles-ci d’une partie des droits et avantages attachés à ces legs.
Le Conseil d’État a donc très sagement décidé que la renie acquise avec le produit d’un legs adressé dans l’intérêt des pauvres à une communauté religieuse ne serait immatriculée qu’au nom de cet établissement et que l’inscription ne porterait pas le nom du bureau de bienfaisance.
Il fut tiré de l’avis du 30 décembre 1840 un parti inattendu.
du 24 janvier 1859, sur le point de savoir si l’affectation des trois quarts /-des intérêts du legs s’appliquait à l’école communale, qu’elle fût ou non dirigée par les frères ou bien à l’école des frères, qu’elle fût ou non communale... ; — Vu le décret du 24 janvier 1859; — Vu le mémoire en défense... ; — Vu la loi du 24 mai 1872 ;
Considérant que le décret ci-dessus visé du 24 janvier 1859, après avoir autorisé le supérieur général de l’Institut des frères des écoles chrétiennes et le maire de Fontainebleau à accepter, chacun en ce qui le concerne, le legs d’une somme de 4,000 francs fait à cet Institut par la dame veuve Contand de Coulanges, ajoute que les trois quarts des intérêts de cette somme seront affectés aux besoins de l’école communale gratuite de Fontainebleau, dirigée par les frères des écoles chrétiennes ; que, de ces dispositions combinées, il résulte que ledit décret n’a pas entendu transférer à la commune de Fontainebleau la propriété d’une partie d’un legs fait exclusivement, comme il prend soin de le constater, à l’Institut des frères des écoles chrétiennes, et que, s’il a appelé la ville de Fontainebleau à intervenir dans l’acceptation du legs, c’est pour permettre à cette dernière de s’assurer que les arrérages du legs seraient et continueraient d’être employés par l’Institut, principalement pour subvenir aux besoins de la maison d’école de Fontainebleau...
Il est déclaré que le décret du 24 janvier 1859 n’a entendu transférer à la ville de Fontainebleau la propriété d’aucune partie du legs fait par la dame veuve Coutand de Coulanges à l’Institut des frères des écoles chrétiennes et n’a appelé le maire de Fontainebleau à accepter le legs, en ce qui le concernait, que pour permettre à la ville de s’assurer que les arrérages en seraient et continueraient à être employés par les frères des écoles chrétiennes, principalement pour subvenir aux besoins de leur maison d’école de Fontainebleau. Dépens à la charge de la ville de Fontainebleau. (M. Mayniel, rapporteur.)
Les règles que cet avis énonçait ne concernaient que les libéralités faites pour les pauvres à des congrégations ou communautés charitables, c’est-à-dire à des établissements que rien n’empêchait d’exécuter les conditions ou charges qui leur étaient imposées; l’on ne craignit pas cependant de dire qu’elles étaient également applicables aux legs faits pour l’instruction des enfants ou le soulagement des pauvres à des établissements, tels que les fabriques, qui n’avaient aucune vocation scolaire ou charitable et étaient par suite incapables, en vertu du principe de la spécialité, de recevoir lesdits legs. L’on alla répétant que si, en exécution de l’avis du 4 mars 1841, il y avait lieu de faire accepter par les bureaux de bienfaisance ou les communes, en même temps que par les établissements publics du culte, les libéralités charitables ou scolaires faites à ces derniers, les bureaux de bienfaisance et les communes, conformément à l’avis du 30 décembre 1846, ne puisaient dans l’acceptation conjointe qu’une simple faculté de contrôle et que l’immatriculation des rentes à acquérir avec le produit des libéralités ne devait être faite qu’au nom des établissements ecclésiastiques institués légataires.
Cette extension des principes formulés par l’avis du 30 décembre 1846 était évidemment abusive; elle n’en fut cependant pas moins admise dans la pratique, sans que le Conseil d’Ltat, dont on dénaturait la pensée, songeât à protester.
Le système issu de la combinaison des avis des 4 mars 1841 et 39 décembre 1846 n’a jamais fonctionné qu’en matière de legs ; s agissait-il de donations entre vifs à tins scolaires ou charitables, l’on continuait à observer la règle posée par l’avis du 12 avril 1837 et l’on refusait purement et simplement aux fabriques et autres établissements ecclésiastiques l’autorisation d’accepter de pareilles libéralités.
C’est ce qui a été indiqué par le ministre de l’Intérieur et des Cultes, M. Lepère, dans un rapport adressé par lui au Président de la République, le 10 novembre 1879 (V. infra, n» 23o).
De son côté, M. Le \ avasseur de Précourt s’exprimait ainsi dans un rapport soumis en 1871 à la Commission provisoire chargée de remplacer le Conseil d’Etat : « U est utile de remarquer que l’avis Macarel (avis du 4 mars 1841) ne prévoyait
que le cas d’un legs et laissait de côté le cas où il se serait agi d’une donation ; c’est que pour une donation on pouvait éviter les difficultés en la soumettant de nouveau au donateur et en faisant insérer dans l’acte le nom de l’établissement chargé de pourvoir au service auquel devait profiter la donation. »»
A la vérité, l’assertion de MM. Le Vavasseur de Précourt et Lepère est en contradiction avec ce que M. Jules Simon, ministre de l’Instruction publique et des Cultes, a avancé dans une lettre adressée-au président du Conseil d’État, le 25 avril 1873 (Y .ïnfrci, n° 234).
Il a dit que ceux qui soutenaient que l’avis de 1841 n’était applicable qu’aux legs et non aux donations émettaient une prétention « contraire à la généralité des termes de cet avis et aux principes du droit civil » et il a ajouté : « Les considérants et les motifs de l’avis de 1841 ne sont pas, en effet, spéciaux aux legs. On y emploie le mot libéralité qui s’applique à toutes les dispositions soit entre vifs, soit testamentaires. — La loi civile ne fait d’ailleurs aucune distinction entre la capacité de recevoir par testament et la capacité de recevoir par donation. Le chapitre II du titre II du livre III du Code civil est intitulé : De la capacité de disposer et de recevoir par donation entre vifs ou par testament. — L’article 902 dit également : toutes personnes peuvent disposer et recevoir soit par donation entre vifs , soit par testament , excepté celles que la loi a déclarées incapables et l’article 910 ne fait pas davantage de distinction entre les deux ordres de libéralités. >•
M. Jules Simon affirme qu 'en droit il n’v a aucune raison pour distinguer, au point de vue de la capacité de x’ecevoir, entre les dons et les legs; mais c’est par des considérations de fait, que nous avons exposées plus haut (V. supra, n° 230) et auxquels il a été fait allusion par M. Le Vavasseur de Précourt, que la jurisprudence a été amenée a s’opposer à 1 exécution des donations entre vifs faites aux établissements ecclésiastiques dans l’intérêt des pauvres ou de l’instruction primaire, tandis qu’elle inventait des combinaisons destinées à permettre celle des legs charitables ou scolaires adressés à ces mêmes établissements.
Au surplus, l’on ne s’explique guère comment M. Jules
Simon a pu dire que l’avis du 4 mars 1841 était conçu dans des termes dont la généralité ne laissait aucun doute sur l’intention du Conseil d’État de soumettre les dons comme les legs au régime de l’acceptation conjointe ; cette allégation ne résiste pas à une lecture quelque peu attentive dudit avis. L’avis emploie à diverses reprises le mot « libéralité » sans autre spécification ; mais dans le préambule il est expliqué que la question sur laquelle le Conseil d’Etat est consulté est celle de savoir « comment il doit être procédé, en matière d’autorisation d’accepter des legs , lorsque le testateur a nominativement désigné un établissement public pour légataire en lui imposant des conditions qui profitent exclusivement à un autre établissement ». D’auti*e part, les mots testament et testateur sont répétés plusieurs fois dans les considérants de l’avis et accompagnent le mot libéralité dont ils précisent le sens ; c’est ainsi qu’il est dit <« qu’il convient d’autoriser simultanément l’établissement institué et celui qui doit profiter de la libéralité ; que par cette manière de procéder on satisfait tout à la fois aux règles administratives et à la volonté du testateur ».
A une certaine époque le système de l’acceptation conjointe a été pratiqué en matière de donations entre vifs comme en cas de legs, mais ce n’est pas sous l’empire des avis des 4 mars 1841 et 30 décembre 184G, c’est seulement à partir des avis de 1863 dont nous aurons bientôt à parler et qui ont considéré V immatriculation conjointe comme la conséquence logique de Y acceptation conjointe.
M. Marguerie le constate dans le savant article qu’il a consacré aux dons et legs dans le Dictionnaire général d’ administration (1).
Suivant M. Marguerie, pendant la période marquée par les avis des 15 février et 12 avril 1837, 4 mars 1841 et 30 décembre 1846, « lorsqu’il s’agissait d’une donation, le Conseil d’État refusait purement et simplement l’autorisation; le donateur était averti que sa libéralité ne pouvait recevoir son exécution dans les termes où il 1 avait formulée et il pouvait alors,
(1) Marguerie, Dictionnaire général d' Administration. V<> Dons et legs, section 1, 4, p. 915. y
s’il le jugeait opportun, en modifier les conditions. Mais lorsqu’il s’agissait d’une disposition testamentaire, le Conseil ne voulant pas, par une application rigoureuse des règles administratives, priver les véritables intéressés, c’est-à-dire les pauvres, les malades, les infirmes ou les enfants en âge de fréquenter les écoles des libéralités faites en définitive à leur profit, autorisait l’établissement institué et le représentant légal, soit de l’enseignement, soit des pauvres, à accepter conjointement la libéralité. Dans la pensée du Conseil, il fallait s’attacher moins à la désignation de l’établissement chargé de l’exécution qu’au service public ou d’utilité publique que le testateur avait entendu gratifier : la désignation de l’intermédiaire était considérée comme une condition contraire aux lois que l’on pouvait réputer non écrite » . M. Marguerie expose ensuite que pendant la période à laquelle se rattachent les avis des 24 janvier et 10 juin 1863 « le Conseil ne fit plus de distinction entre les dons et les legs, les raisons de décider lui paraissant les mêmes dans les deux cas ».
Nous maintenons donc, en dépit de ce qui a été soutenu par M. Jules Simon, que le système résultant de la combinaison des avis des 4 mars 1841 et 30 décembre 1846 n’a été appliqué qu’en matière de dispositions testamentaires ; nous ajouterons que, même dans le domaine des legs, l’on s’abstenait d’y avoir recours à Paris, où les avis de 1837 étaient restés pleinement en vigueur. Mais laissons la parole à M. Le Vavasseur de Précourt. « L’avis du 4 mars 1841, interprété par celui du 30 décembre 1846, dit-il dans son rapport présenté en 1871 à la Commission provisoire chai’gée de remplacer le Conseil d’Etat, servit de base à la jurisprudence jusqu’en 1863. A Pai’is seulement les principes de ces avis ne furent pas appliqués j à Paris, en effet, l’administration de 1 Assistance publique était puissamment organisée ; il paraissait utile de centraliser entre les mains de cette administration tout ce qui concernait les pauvres et non seulement on la faisait intervenir dans tous les dons et legs concernant les pau\ res de Paris, mais on la chargeait d’administrer ces dons et legs et de garder les titres de rente, dont les arrérages étaient distii — bués aux pauvres, quand bien même les testateurs ou donateurs avaient institué d’autres établissements. »
233. En 1863 le Conseil cl’ État a renoncé à appliquer en matière de legs charitables ou scolaires faits aux établissements publics des cultes reconnus les règles formulées par l’avis du 30 décembre 1846 ; il lui a paru qu’elles ne s’accordaient guère avec la doctrine qui se dégago de l’avis du 4 mars 1841.
« Il faut reconnaître, dit M. Marguerie (1), qu’entre le principe posé en 1841 et l’avis de 1846 réglant soi-disant l’application du principe il y avait une contradiction absolue : en 1841 on proclamait l’incapacité de recevoir de l’établissement institué et en 1846 on reconnaissait à ce même établissement un droit de propriété : évidemment ce n’était pas logique ».
M. Le Yavasseur de Précourt s’exprime en termes analogues dans son rapport susvisé de 1871 : « D’après l’avis de 1846, il résultait de 1 acceptation conjointe de la libéralité par le représentant légal des pauvres et par l’établissement institué un double droit : droit de propriété pour l’établissement institué, droit desurveillance seulement pour le représentant des pauvres. Le titre de propriété appartenait exclusivement à l'établissement institué et cet établissement étant seul propriétaire il avait évidemment, sans qu’il fût besoin de le dire expressément, la gai de du titre. Nous devons avouer que cette conséquence que le Conseil tira en 1846 de l’avis Macarel ne semble pas trèslogique et on comprend difficilement que deux établissements autorisés conjointement et dans des termes identiques à accepter la même libéralité tirent de cette autorisation conjointe deux dioits si différents, 1 un un droit de propriété, l’autre un simple droit de contrôle ».
L’illogisme signalé par MM. Marguerie et Le Yavasseur de Précourt est imputable moins à l’avis même du 30 décembre 1846 qu’a la jurisprudence à laquelle cet avis a servi abusivement de prétexté; il y a été mis fin par deux avis des 24 janvier et 10 juin 1863.
Un’ sieur Rambaud avait légué au conseil presbvtéral de 1 fcghse reformée de Chàtillon (Drôme), une somme de vinglcmq mille francs pour être affectée au secours des pauvres 'de
(1) Marguerie, Dictionnaire général section I, § 4, p. 916.
d' Administration, V» Dons et legs ,
cette commune professant la religion évangélique protestante. Saisi d’un projet de décret tendant à autoriser l’acceptation de cette libéralité et l’emploi de la somme léguée à l’achat d’une rente sur l’État, le Conseil d’État a émis, le 24 janvier 18G3, sur le rapport de M. le comte de Chantérac, un avis qui débute par les considérations suivantes: « Lorsque des dons et legs sont faits à une fabrique, à un consistoire, à une cure ou autre établissement religieux, sous la condition expresse que ces dons et legs seront affectés au soulagement des pauvres, ces derniers sont les vrais bénéficiaires de ces libéralités. Les établissements institués sont les intermédiaires appelés par la confiance du testateur ou du donateur à exécuter sa volonté ; aux termes de nos lois, le droit de représenter les pauvres appartient aux bureaux de bienfaisance ou aux maires et, à Paris, à l’administration de l’Assistance publique. Pour concilier ce principe avec le respect dû à la volonté du testateur, il y a lieu de faire simultanément accepter la libéralité par le représentant des pauvres et par l’établissement institué. » L’avis fait observer ensuite que c’est sur ces bases que repose l’avis du 4 mars 1841 qui a établi le système de l’acceptation conjointe et il conclut en déclarant « qu’en ce qui touche la garde et la possession du titre, il est juste de confier ce soin à l’établissement qui représente légalement les pauvres; — que le titre de propriété et l’immatriculation de la rente doivent également mentionner le nom de l’établissement institué et celui du bureau de bienfaisance ; mais que la possession du titre doit être réservée au représentant légal des pauvres, à la charge par ce dernier d’en remettre les arrérages à 1 établissement institué pour en faire l’emploi prescrit par le testateur (1) ».
(1) Avis C. d’Ét. 24 janvier 4863. — Le Conseil d’État qui, sur le ren\oi ordonné par M. le ministre de l’Instruction publique et des Cultes, a pris connaissance d’un projet de décret tendant à autoriser . 1 accep tation du legs d’une somme de 23,000 trancs lait par le sieui l>am au au conseil presbytêral de l’Église réformée de Châtillon (Drôme) , P0**1 être affecté au secours des pauvres de ladite commune, professant la religion évangélique protestante; 2» l’emploi desdits 23,000 francs a 1 achat d’une rente sur l’Etat; — Vu un extrait du testament o ograp e eu sieur ltambaud, en date du 10 octobre 1838; 'u ^ 1 .®,a ,°1.1 . '!
conseil presbytêral de Châtillon , en date du 18 octobre o , P01
Le système consacré par l’avis du 24 janvier 1863 en matière de libéralités faites dans l’intérêt des pauvres aux établissements ecclésiastiques peut se résumer ainsi : tout don ou legs de cette espèce est accepté simultanément par l’établissement institué et le représentant légal des pauvres et l’acceptation conjointe entraîne l’immatriculation conjointe, c’est-à-dire l’immatriculation du titre de rente acheté avec le produit du
que le bureau accepte au besoin, pour le conseil presbytéral , le legs de 23,000 francs dont il s’agit; — Vu la dépêche de M. le ministre de l’Intérieur du 5 janvier 1860, l’avis du préfet de la Drôme, ainsi que toutes les autres pièces du dossier ; — Vu l’avis du Conseil d’Etat du 4 mars 1841 et celui du 30 décembre 1846 ;
Considérant que, lorsque des dons et legs sont faits à une fabrique, à un consistoire, k une cure ou autre établissement religieux, sous la condition expresse que ces dons et legs seront affectés au soulagement des pauvres, ces derniers sont les vrais bénéficiaires de ces libéralités; que les établissements institués sont les intermédiaires appelés par la confiance du testateur ou du donateur k exécuter sa volonté ; qu'aux termes de nos lois, le droit de représenter les pauvres appartient aux bureaux de bienfaisance ou aux maires et, à Paris, k l’administration de l’Assistance publique ; — Considérant que, pour concilier ce principe avec le respect dû à la volonté du testateur, il y a lieu de faire simultanément accepter la libéralité par le représentant des pauvres et par l’établissement institué ; que c’est sur ces bases que repose l’avis du Conseil d’État du 4 mars 1841, lequel indique la nécessité d’une acceptation conjointe en matière de dons et legs faits à des établissements intermédiaires, avec une affectation spéciale étrangère k leurs attributions ; — Considérant , en ce qui touche la garde et la possession du titre, qu’il est juste de confier ce soin k l’établissement qui représente légalement les pauvres ; que, par suite des considérations ci-dessus développées, le titre de propriété et l’immatriculation de la rente doivent également mentionner le nom de l’établissement institué et celui du bureau de bienfaisance ; mais que la possession du titre doit être réservée au représentant légal des pauvres, à la charge, par ce dernier, d’en remettre les arrérages à l’établissement institué, pour en faire l’emploi prescrit par le testateur,
Est d’avis qu’il y a lieu, k l’avenir, d’autoriser l’acceptation du don ou legs et l’immatriculation conjointe et, en général, l’inscription de la rente ou du titre de propriété sous les noms réunis de l’établissement religieux institué et du bureau de bienfaisance ou du maire (à Paris, de l’administration de l’assistance publique) ; — Et spécialement, en ce qui concerne l’emploi en une rente sur l’État de la somme de 23,000 francs provenant du legs fait par le sieur Hambaud au conseil presbytéral de Châtillon (Drôme) à la condition indiquée ci-dessus, de dire dans le décret d’autorisation qu’indépendamment de l’acceptation conjointe l'immatriculation de la rente k acquérir sera faite au nom du bureau de bienfaisance de Châtillon et du conseil presbytéral de la même ville, et que les arrérages en seront touchés par ledit bureau, k charge de les remettre, à chaque échéance, au conseil, qui en fera l’emploi prescrit par le testateur. (M. le comte de Chantérac, rapporteur.)
don ou legs, tant au nom du représentant légal des pauvres qu’à celui de l’établissement institué; la garde du titre et la perception des arrérages sont confiées au représentant légal des pauvres, mais celui-ci est obligé de remettre les sommes qu’il encaisse, à titre de revenus, à l’établissement institué auquel il appartient de procéder à la distribution des secours.
Il importe de remarquer avec quel soin la personnalité des pauvres est mise en avant par l’avis du 24 janvier 1803; ce sont eux, d’après le Conseil d’État, qui sont les véritables donataires ou légataires : l’établissement institué n’est qu’un intermédiaire choisi par le donateur ou le testateur pour recevoir au nom des indigents le don ou le legs et comme cette intermédiaire est incapable, on le remplace par un autre. En stipulant que les pauvres seront représentés par un établissement ecclésiastique le donateur ou le testateur a subordonné le don ou le legs à une condition illicite qu’il y a lieu de réputer non écrite en vertu de l’article 900 du Code civil ; la représentation des pauvres sera attribuée, comme le veut la loi, au bureau de bienfaisance ou au maire, mais, pour tenir compte des désirs exprimés par le donateur ou. le testateur, l’on fera participer dans une certaine mesure l’établissement institué à l’exécution du don ou du legs.
L’avis du 24 janvier 1863 n’est relatif qu’aux libéralités charitables; les libéralités scolaires font l’objet de l’avis du 10 juin 1803 rendu comme celui-ci au rapport de M. de Chanté rac (1).
(1) Avis C. d’Et. 10 juin 1863. — Le Conseil d’Êtat. . . , — Considérant que, lorsqu’il s’agit de dons et legs faits à des établissements religieux et affectés à la fondation et à l’entretien d’écoles, il y a lieu de distinguer . si les établissements institués sont des fabriques, consistoires, succursales, cures ou évêchés, ou bien si ce sont des communautés religieuses et enseignantes dûment autorisées ;
Considérant, en ce qui concerne les fabriques, consistoires, succursales, cures et évêchés, que les attributions de ces établissements religieux, telles qu'elles sont déterminées par la loi, ne comprennent pas la fondation et l’entretien des écoles; — considérant que la loi du la mais 1850 sur l’enseignement n’a pas eu pour objet de modifier le caractère ou d’étendre les attributions de ces établissements religieux ; que, par suite, ces mêmes établissements devraient être réputés incapables d accepter des libéralités, faites dans un but étranger à leurs attributions ; — Considérant néanmoins que, lorsqu’une libéralité est faite à ces etablissements
L’avis du 10 juin 1803 est divisé en deux parties : lapremière a trait aux dons et legs faits dans un intérêt scolaire, aux établissements publics des divers cultes reconnus et la seconde à ceux qui s’adressent aux congrégations ou communautés reli-
gieuses enseignantes. ^
Dans la première partie de son avis le Conseil d Ktatdéclaie que la mission de fonder et d’entretenir des écoles ne rentre pas dans les attributions légales des fabriques, consistoires, succursales, cures et évêchés et il reconnaît (pie, par suite, le principe de la spécialité s’opposerait à ce que ces établissements acceptassent seuls les libéralités scolaires qui leur sont faites; mais ils peuvent, sans violer la règle de la spécialité, les accepter avec le concours des communes « auxquelles appartiennent le soin et l’obligation de pourvoir à l’instruction primaire publique ». Telles sont les considérations sur lesquelles l’avis du 10 juin 1 8G3 s’est appuyé pour maintenir le système de l’acceptation conjointe inventé par celui du 4 mars 1841.
Quelles doivent être les conséquences de ce système ? L’avis
sous la condition de fonder et entretenir une école, il y a le plus souvent avantage pour les pauvres et pour la commune à profiter du bénéfice d’une pareille disposition; qu’il convient d’ailleurs, autant que possible, que l'intention charitable du bienfaiteur produise son effet; qu’il y a lieu, en ce cas, pour valider la disposition, de faire intervenir la commune à laquelle appartiennent le soin et l’obligation de pourvoir à l’instruction primaire publique et de l’admettre conjointement avec l’établissement institué, à accepter le don ou legs; que telle est, d’ailleurs, la jurisprudence du Conseil d’État, conforme à son avis du 4 mars 1841 ; — Considérant que l’immatriculation conjointe», c’est-à-dire l’inscription du titre de propriété faite simultanément sous le nom de l’établissement institué et sous celui de la commune, doit être la conséquence de la double acceptation qui vient d’être indiquée ; que ce mode de procéder permet de donner un effet à des dispositions qui autrement seraient caduques ; qu’en ce cas, l’établissement religieux institué conserve un droit de surveillance quant à l’exécution et au maintien de la fondation, mais qu’à la commune appartient celui de diriger l’école, d’en fixer le régime, d’administrer les biens provenant des dons ou legs et d’en percevoir les revenus, conformément aux conditions du décret d’autorisation ; qu’ainsi peuvent se concilier tout à la fois les intentions charitables des bienfaiteurs, la faveur que méritent de pareilles donations et le respect des règles tracées par la loi ;
En ce qui concerne les libéralités faites aux mêmes conditions que ci-dessus à des congrégations ou communautés religieuses enseignantes dûment autorisées : — Considérant qu’on ne saurait soutenir que ces etablissements n’ont pas capacité pour recevoir les libéralités dont il
du 10 juin 1863 expose « que V immatriculation conjointe r c’est-à-dire l’inscription du titre de propriété faite simultanément sous le nom de l’établissement institué et sous celui de la commune, doit être la conséquence de la double acceptation qui vient d’être indiquée » et il ajoute que c’est à la commune qu’appartient le droit « de diriger l’école, d’en fixer le régime, d’administrer les biens provenant des dons ou legs et d’en percevoir les revenus » ; l’établissement ecclésiastique institué est investi simplement d’ « un droit de surveillance quant à l’exécution et au maintien de la fondation ».
La combinaison préconisée par l’avis du 10 juin 1863 est calquée sur celle qu’a adoptée l’avis du 24 janvier 1863 et cependant elle est beaucoup plus contestable au point de vue juridique. La commune ne saurait invoquer pour participer à l’acceptation des libéralités scolaires adressées aux établissements ecclésiastiques les mêmes motifs que le bureau de bienfaisance ou le maire pour intervenir dans celle des libéralités
s’agit, puisqu’ils ont été autorisés en vue de l’utilité publique et dans le but, précisément, de fonder et de diriger des écoles ; que l’objet de ces fondations rentre donc dans leurs attributions spéciales ; — Mais considérant que, même dans ce cas, il y a lieu d’examiner si les écoles à fonder doivent avoir le caractère d’école communale et publique ou celui d’ecole libre; que, dans le premier cas, celui où l’école devra avoir un caractère communal et public, la commune, ainsi qu’il a été dit. conserve le droit de diriger l’école et d’en fixer le régime ; que, dans le second cas, celui d’une écoie libre, la solution ne saurait être la même; qu’en ce dernier cas, l’immatriculation conjointe n’est pas nécessaire : il suffit de l’acceptation simultanée par la communauté religieuse et par la commune, cette dernière ne devant exercer d'autre droit que celui d’une simple surveillance pour l'exécution d’une fondation.
Est d’avis qu’il y a lieu : — 1° D’autoriser l’acceptation et l’immatriculation conjointes et, en général l’inscription du titre de propriété sous les noms réunis de l’établissement religieux institué et de la commune, quand il s’agit de dons et legs faits à des fabriques, consistoires, succursales, cures ou évêchés, sous la condition de fonder et d entretenir des écoles, et des dons et legs faits à des communautés religieuses enseignantes dûment autorisées pour la fondation et l’entretien d’écoles devant avoir ou qui auraient le caractère d’écoles communales et publiques ; — 2° D’autoriser seulement l’acceptation conjointe par l'établissement institué et la commune, quand il s’agit de dons et legs faits à des communautés religieuses enseignantes dûment autorisées, à la charge de fonder ou d’entretenir des écoles qui devraient avoir ou qui auraient le caractère d’écoles libres et privées. (M. le comte de Chantérac, rapporteur.)
charitables faites auxclits établissements. Les pauvres jouissent de la personnalité morale et c’est à eux qu’est destiné, en définitive, le don ou le legs charitable fait à un établissement ecclésiastique; dès lors, du moment que cet établissement n’a pas qualité pour les représenter, il peut paraître assez naturel qu’ils fassent valoir par l’organe de leur mandataire officiel les droits qu’ils tiennent du don ou du legs. Au contraire, le service scolaire n’est pas une personne civile qui puisse revendiquer par l’entremise de la commune les libéralités scolaires qui lui auraient été faites à tort par l’intermédiaire d’établissements ecclésiastiques.
La seconde partie de l’avis du 10 juin 1863 est relative aux dons et legs faits à charge de fondation d’écoles aux congrégations ou communautés religieuses enseignantes/ le Conseil d’État fait varier les règles applicables à ces libéralités selon que « les écoles à fonder doivent avoir le caractère d’école communale et publique ou celui d’école libre ». Si un don ou un legs adressé à une congrégation ou communauté religieuse a pour objet la fondation d’une école communale et publique, les principes auxquels il est soumis sont les mômes que s’il l’agissait d’une libéralité scolaire faite à un établissement public du culte catholique, protestant ou israélite : il y aura acceptation conjointe, immatriculation conjointe, la commune dirigera l’école, en fixera le régime, administrera les biens donnés ou légués, en percevra les revenus, sauf à la congrégation ou communauté religieuse à exercer un contrôle sur l’exécution et le maintien de la fondation. Un don ou un legs fait à une congrégation ou communauté religieuse est-il affecté à la fondation d’une école libre, rien ne paraît faire obstacle à ce que la congrégation ou communauté religieuse l’accepte et l’exécute seule et il semble qu’il n’v ait lieu à aucune intervention de la commune. Le Conseil d’État n’en a pas moins décidé que la libéralité devrait être acceptée conjointement par la congrégation ou communauté et par la commune à laquelle il confère le droit de surveiller l’exécution et le maintien de la fondation. D’ailleurs, cette faculté de contrôle est la seule prérogative qui appartienne à la commune ; l’immatriculation ne se fera qu’au nom de la cong'régation ou communauté qui sera seule chargée de la direction de l’école
comme de l'administration des biens donnés ou légués et de la perception de leurs revenus.
Il est remarquable que, par rapport aux dons et legs faits en vue de l’enseignement primaire libre aux congrégations ou communautés enseignantes, l’avis du 10 juin 1863 n’a fait que reproduire les règles auxquelles celui du 30 décembre 1846 avait assujetti les libéralités de dernière volonté adressées pour les pauvres aux congrégations ou communautés charitables. Ce qui a été condamné en 1863, ce n’est donc pas l’avis du 30 décembre 1846, c’est l’extension abusive qu’il avait reçue lorsque ses dispositions qui ne concernaient que les congrégations et communautés religieuses ont été déclarées applicables aux établissements publics ecclésiastiques.
L’avis du 10 juin 1863 ne vise, en dehors des établissements publics ecclésiastiques, que les congrégations ou communautés enseignantes; ce n’est pas à dire que les congrégations ou communautés charitables aient été oubliées par le Conseil d’État: un avisde la section de l’Intérieur, en date du 29 juin 1864, les a maintenues expressément sous le régime établi par l’avis du 30 décembre 1846 (1).
Suivant un avis du Conseil d’État du 22 novembre 1866 émis à l’occasion de legs faits à l’évêché de Grenoble et à la fabrique d’Haveluv pour la fondation et l’entretien d’écoles congréganistes, la jurisprudence inaugurée par l’avis du 10 juin 1863 doit s’appliquer non seulement aux libéralités « ne comprenant que des rentes sur l’État »,mais encore à celles qui « consistent en immeubles ou en rentes constituées » parce que « l’avis du
(1) Avis de la sect. de I’Int. 29 juin 1864. — La section de l’Intérieur, etc., qui a pris connaissance d’un projet de décret tendant notamment à autoriser la congrégation dite des Petites Sœurs des Pauvres à accepter un legs d’une somme de 4,000 francs fait par la demoiselle Borgnis-Gallanty aux Petites Sœurs des Pauvres de la paroisse Saiul-Sulpiee, pour la fondation d’un lit; — Vu l’avis de M. le ministre de la Justice et des Cultes tendant à ce que la congrégation des Petites Sœurs des Pauvres, en raison des reconnaissances légales dont elle a été l’objet et du caractère charitable spécial de ses statuts, soit autorisée à accepter seule le legs, qui lui est fait ; — Vu les avis du Conseil d État des -4 mars 4841, 24 janvier 1863 et 10 juin 1863 ;
Considérant que la congrégation des Petites Sœurs des Pauvres a capacité pour recevoir la libéralité dont il s’agit, puisqu’elle a été
10 juin 1803 ayant pour but de concilier autant que possible les intentions des bienfaiteurs avec les dispositions des lois et règlements auxquels sont soumis les établissements religieux, la solution doit être indépendante de la nature des biens donnés ou légués » (V. infra n° 234).
D’autre part, un avis du Conseil d’État du 18 décembre 1807 a précisé la portée de celui du 24 janvier 1863 ; il porte qu’en cas de libéralité charitable faite à un établissement public ecclésiastique le représentant légal des pauvres a droit à la garde des titres de rente ou de propriété, alors môme que le donateur .ou le testateur l’aurait formellement confiée à l’établissement institué, mais qu’on doit remettre à celui-ci des copies certifiées des titres (testament et titres de rente) (1).
234. Les avis des 24 janvier et 10 juin 1863 ont été de la part des défenseurs des intérêts ecclésiastiques l’objet de critiques très vives dont nous trouvons un résumé dans une lettre adressée le 2o avril 1873 au président du Conseil d’État
autorisée précisément pour secourir et recueillir les pauvres; que dès lors il n’y a pas lieu d’appeler, pour l’habiliter, aucun autre établissement, ni d’appliquer l’avis du 24 janvier 1863, notamment quant à la garde et à la possession du titre ; — Mais, considérant que cette capacité ne
saurait faire obstacle aux droits de surveillance dévolus par la loi aux autorités instituées par elle, et conformes d’ailleurs à la jurisprudence du Conseil d’État formulée dans l’avis du 10 juin 1863, en ce qui concerne les congrégations ou communautés religieuses enseignantes dûment autorisées;
Est d’avis qu’il y a lieu d’autoriser la supérieure générale de la congrégation hospitalière des Petites Sœurs des Pauvres et le directeur de l’administration de l’Assistance publique, à Paris, à accepter le legs de 4,000 francs fait par la demoiselle Borgnis-Gallanty .
(1) Avis C. d’Ét., 18 décembre 186T, legs demoiselle Pagelet. — Le Conseil d’État..., Considérant que, lorsque des libéralités sont faites à des établissements religieux pour les pauvres, la garde des titres de rente ou de propriété doit être confiée au bureau de bienfaisance, seul représentant légal des pauvres ; — Considérant que les mêmes raisons de décider se rencontrent dans l’espèce soumise au Conseil d’État ; qu’à la vérité la demoiselle Pagelet, testatrice, a indiqué dans ses dispositions que la remise des titres de rente serait faite aux curés chargés d’en distribuer les arrérages aux pauvres; — Mais que la volonté de la testatrice n’a pu modifier les règles que chaque établissement est tenu d’observer afin de demeurer dans la limite des attributions déterminées par la loi de son institution ; que c’est par application de ces principes que les avis ci-dessus visés ont prescrit l’immatriculation conjointe des titres de rente et, en outre, dans ce cas, la remise de ces titres Èr l’établissement civil représentant légal des pauvres; qu’au surplus la demoiselle
par le ministre de l’Instruction publique, des Beaux-Arts et des Cultes, M. Jules Simon. Le ministre expose que la jurisprudence du Conseil d’État a été combattue tout à la fois dans son principe et dans son application.
« On l'attaquait dans son principe en faisant remarquer que les incapacités comme les pénalités sont de droit étroit et qu’il n’est jamais permis de suppléer en pareil cas au silence du législateur ; — qu’on ne pouvait jamais valider, en droit civil, une libéralité faite à un incapable ou réputé tel en lui adjoignant par mesure administrative un tiers capable non dénommé au testament ; — que d’ailleurs cette adjonction était attributive de propriété au profit de tiers non appelés par le testateur ou quelquefois même exclus formellement par lui et qu’elle constituait un excès de pouvoir.
« On l’attaquait dans son application, en signalant les difficultés considérables qu’elle présenterait dans la pratique :
— notamment pour le renouvellement des inscriptions hypothécaires ou des titres de rentes constituées ; — pour la transcription des actes constitutifs de la propriété donnée ou léguée ;
— pour les baux en forme authentique ; — pour l’exercice des actions possessoires et autres actions judiciaires, etc...
On ajoutait enfin que ces prescriptions venaient diminuer le patrimoine des pauvres d’un vingtième environ perçu à titre de remises par le receveur municipal et qu elles amèneraient de nombreux procès. *
Les procès annoncés se produisirent et l’on fît grand bruit autour de deux arrêts rendus parles Cours d appel de Gienoble et d’Angers les 5 juillet 18G9 et 23 mars 18 i l.
Pagelet n’a voulu, par la disposition précitée, qu assurer la d^ribuUon par les curés des arrérages destinés aux pauvres et que sa volonté sera exécutée au moyen de la remise de ces arrerages, que le bureau de bienfaisance sera tenu de faire aux cures, conformément auxd.ts
avis; considérant enfin que, pour que 1 accomplissement de la volonté
des testateurs soit complètement garanti, ,1 convient de donaerjur établissements religieux désignés le moyen te v suite des
les sommes dont la distribution leur est con 1 , ^ ’ v doivent leur
copies certifiées des titres (testament et ti res c t
êtEstTavSiesS;iu’il y a lieu de statuer dans le sens des observations qui précèdent.
Par testament du 12 novembre 1864 l’abbé Menuel avait légué à l’évêché de Grenoble divers immeubles, à la charge de fonder et d’entretenir des écoles congréganistes à Saint-Siméonde-Bressieux et à Viriville (Isère); par décret du 1er août 1864 l’évêque de Grenoble, tant en son nom qu’au nom de ses successeurs, et les maires de Saint-Siméon et de Viriville, au nom de ces communes, furent autorisés, chacun en ce qui le concernait, à accepter cette libéralité, sous la réserve qu’il ne serait pas donné suite à deux clauses du testament que le gouvernement considérait comme illicites : la première frappait les immeubles légués d’inaliénabilité et la seconde portait que le choix des instituteurs et institutrices congréganistes chargés de diriger les écoles appartiendrait à l’évêque. Le décret du 1er août 1864 ne s’expliquait pas sur le point de savoir si le soin d’administrer les immeubles légués, d’en percevoir les revenus et d’en garder les titres de propriété serait confié aux communes de Saint-Siméon et de Viriville, conformément à l’avis de principe du 10 juin 1863; le Conseil d’État a résolu affirmativement cette question jjar un avis susvisé du 22 novembre 1866 rendu au rapport de M. le comte de Chantérac (1).
(1) Avis C. (TÉt. 22 novembre 1860. — Le Conseil d’État..., — Considérant que les libéralités faites à des fabriques ou autres établissements religieux à la charge de fonder ou d’entretenir des écoles publiques doivent être acceptées conjointement par l’établissement religieux institué et par la commune; que cette règle a été consacrée par l’avis du Conseil d’État du 10 juin 1863; qu’aux termes du même avis la garde des titres de propriété, la perception des revenus et la direction de l’école sont attribuées à la commune, mais que le droit de surveiller l’exécution des conditions de la libéralité est réservé à l’établissement religieux légataire ; que cette jurisprudence adoptée par le Conseil d’Ktat lorsqu’il s’agit de legs ne comprenant que des rentes sur l’État doit également s’appliquer à des libéralités consistant en immeubles ou en rentes constituées; qu’en effet, l’avis du 10 juin 1863 ayant pour but de concilier autant que possible les intentions des bienfaiteuis avec les dispositions des lois et règlements auxquels sont soumis les établissements religieux, la solution doit être indépendante de la nature des biens donnés ou légués
En ce qui concerne spécialement le legs de divers immeubles fait par l’abbé Menuel à l’évêque de Grenoble et celui d’une rente constituée tait par la demoiselle Béhel à la fabrique d’Haveluy, sous la condition de londer et d’entretenir des écoles publiques dans les communes de Viriville, de Saint-Siméon-de-Bressieux (Isère) et d’Haveluy (Nord) — Considérant que ces legs faits à des établissements religieux, tels que fabriques ou évêchés, et non à des congrégations enseignantes, doivent
Sur ces entrefaites, la demoiselle Vallet, agissant en qualité d’héritièrede l’abbéMarion, légataire universel de l’abbé Menuel, forma devant le tribunal civil de Saint-Marcellin une action en révocation ou annulation du legs adressé à l’évôché de Grenoble, sous prétexte que le décret du 1er août 1864 interprété par l’avis du 22 novembre 1866 rendait impossible l’exécution des conditions sous lesquelles ce legs avait été fait et les remplaçait par des conditions qui n’étaient nullement conformes à la volonté du testateur; elle a obtenu gain de cause en vertu d’un jugement du 4 avril 1868 (1). La commune de Viriville s’est
être affectés à la fondation d’écoles publiques et que, suivant la distinction établie par l’avis du 10 juin 1863, rien ne s’oppose à l’application des règles rappelées ci-dessus ; qu’en effet, il ne saurait y avoir d’inconvénients à confier aux communes le soin d’administrer les immeubles et la rente constituée qui ont été légués, d’en percevoir les revenus et d'en garder et conserver les titres de propriété; qu’il est au contraire plus convenable de conférer ce droit d’administration aux communes, qui, étant appelées à représenter la généralité des habitants, ont, à ce titre, un intérêt majeur et plus direct à l’exécution et au maintien des fondations ; — Considérant d’ailleurs que la nature des biens légués par l’abbé Menuel et par la demoiselle Béhel et le mode d’administration de ces biens ne présentent aucune circonstance particulière qui puisse faire obstacle à ces principes ;
Est d’avis qu’il y a lieu de décider dans le sens des observations qui précèdent. (M. le comte de Chantérac, rapporteur.)
(1) Trib. civ. de Saint-Marcellin, 4 avril 1868. — Le Tribunal *, — Attendu que par son testament en date du 12 novembre 1854, l’abbé Menuel a fait à l’évêque de Grenoble, en sa qualité d’administrateur du diocèse, trois legs comprenant chacun divers immeubles : le premier pour fonder à Viriville une école de frères appartenant à une congrégation; le second pour fonder une école semblable à Saint-Siméon de Bressieux ; le troisième pour fonder à Saint— Siméon une maison de sœurs institutrices appartenant à une congrégation religieuse ; que ces trois legs sont faits sous les conditions suivantes : 1° que les fondations seront perpétuelles et les immeubles inaliénables ; 2° que certaines prières seront récitées dans les écoles fondées ; 3° que ces établissements recevront gratuitement les enfants pauvres qui leur seront désignés par le curé de la paroisse ; — Attendu qu’après avoir fait ces legs et divers autres, l’abbé Menuel déclare que si quelques-uns des legs qu il vient de faire étaient refusés par ses légataires, parce qu’ils les trouveraient trop onéreux, ou parce que, par des motifs qu’il ne peut prévoir, il ne leur serait pas possible d’en devenir possesseurs, les biens non recueillis par ses légataires deviendront la propriété de son héritier institué qui eu disposeia comme de son bien propre ; qu’enfîn l’abbé Menuel institue pour son héritier à titre universel et pour son exécuteur testamentaire 1 abbe Marion, en expliquant que s’il ne transmet à ses parents que son patrimoine personnel, c’est parce qu’il ne veut pas leur donner des biens qui lui sont advenus pendant qu’il était piètre ; que le choix de 1 abbe Ma-
inclinée devant ce jugement, mais la commune de Saint-Siméonde-Bressieux l’a déféré à la Cour d’appel de Grenoble qui, par arrêt du 5 juillet 1869, a confirmé la décision des premiers juges. L’arrêt du 5 juillet 1869 déclare qu’ « en enlevant aux évêques le choix des directeurs et directrices des écoles fondées par l’abbé Menuel, ainsi que l’administration des biens affectés à l’entretien de ces écoles, on n’a pas tenu compte de la volonté expresse du testateur et on a ouvert au profit de l’héritier une action en révocation de legs » ; il ajoute que vainement il a été soutenu au nom de la commune de Saint-Siméon que les conditions du legs à l’accomplissement desquelles a mis obstacle le décret du 1er août 1864 étaient contraires aux lois et parlant devaient être réputées non écrites, en vertu de l’article 900 du Code civil; « qu’aucune loi d’ordre public ne prohibe la fonda-
rion pour son légataire universel, choix évidemment inspiré par l’intention d’employer la fortune qu’il avait reçue de la famille de Blanc en oeuvres de bienfaisance, explique et précise la clause par laquelle l’abbé Menuel a institué subsidiairement son légataire universel à 1’eflet de recevoir les legs particuliers qui ne pourraient pas recevoir leur exécution ; — Attendu que les circonstances qui viennent d’étre révélées et l’ensemble des faits de la cause ne permettent aucun doute sur 'esprit qui a dicté les legs faits à l’évèché ; que l’abbé Menuel voulait avant tout, faire une chose utile aux intérêts de la religion, dont il était ministre et que ses intentions peuvent se résumer en deux points essentiels : transmission à Févèehé des biens affectés à ces fondations, emploi de ces biens à l’entretien d’instituteurs congréganistes choisis, surveillés et dirigés par l’évêque ; — Attendu que si on rapproche ces intentions ainsi caractérisées des résultats auxquels conduit l’exécution du décret du 1er août 1864, qui a déterminé sous quelles conditions et de quelle manière les legs faits à l’évêché pourraient être acceptés, on est forcé de reconnaître qu’aux termes de ce décret, interprété par les avis du Conseil d’État du 10 juin 1863 et du 22 novembre 1866, l’intervention de i’évèque dans l’acceptation des legs devient purement nominale ; que la propriété et l’administration des biens, le choix des instituteurs et la direction des écoles sont attribués aux communes, de telle sorte qu’au lieu d’une libéralité faite à l’évéché dans un but éminemment religieux, l’abbé Menuel se trouverait avoir fait un legs aux communes pour l’entretien d’écoles publiques ; — Attendu que dans cette situation, Delphine Vallet, qui représente aujourd’hui le légataire universel de l’abbé Menuel, est fondée à soutenir que l’évêque étant dans l’impossibilité de se mettre en possession des legs qui lui avaient été faits, les biens affectés h ce legs doivent, conformément à la disposition subsidiaire du testament, redevenir sa propriété et lui être restitués ; — Attendu que pour repousser cette demande on ne saurait alléguer que le décret du le** août 1864 s’est borné à faire subir aux legs de l’abbé Menuel des modifications déformé ou de détail indispensables et qui ne sont que la conséquence du prin-
tion d’une école sous la condition qu’elle sera dirigée par des religieux choisis et surveillés par l’évêque du diocèse » (1).
L’espèce dans laquelle est intervenu l’arrêt de la Cour d’appel d’Angers du 23 mars 1871 est à peu près semblable à celle dont a eu à connaître la Cour d’appel de Grenoble.
Un sieur de Langottière avait par testament du 10 avril 1856 fait un legs à la fabrique de l’église du Vieil-Baugé (Maine-et- Loire) à la charge de pourvoir au logement et à l’entretien de deux sœurs d’un ordre religieux quelconque qui auraient pour mission de soigner les malades indigents et de faire gratuitement l’école aux petites filles pauvres ; ces deux sœurs devaient, d’après le testament, être choisies par le curé et placées sous sa direction et non sous celle de l’administration municipale. Prévoyant le cas où le service confié aux sœurs
cipe établi par l’article 900 du Code Napoléon, aux termes duquel les conditions impossibles, contraires aux lois ou aux mœurs sont réputées non écrites dans les testaments ; qu’en droit la règle exceptionnelle écrite dans l’article 900 n’est que la consécration d’une présomption d’intention qui cesse d’exister lorsque le testateur a formellement déclaré qu’il entendait que sa volonté fût indivisible et que sa disposition fût exécutée intégralement ou annulée ; que, d’autre part, en fait, le décret dont il s’agit a supprimé des conditions dont aucune impossibilité matérielle ou légale n’interdisait l'exécution et a introduit des changements qui n’atteignent pas les dispositions du testament dans leur mode d’exécution seulement, mais bien dans leur essence et dans leur principe même ; — Attendu qu’on ne saurait pas davantage soutenir que la clause par laquelle l’abbé Meuuel a institué subsidiairement son héritier pour le cas où ses legs ne pourraient pas être recueillis par ses légataires particuliers est contraire à l’ordre public et doit comme telle être annulée. . .
Par ces motifs, dit qu’il y a lieu de faire droit à la demande de Delphine Vallet ; prononce l’annulalion et la révocation des trois legs de l’abbé Menuel que les communes de Viriville et de Saint-Siméon ont été autorisées à accepter conjointement avec l’évêché, par le décret du 1er août 1864 ; ordonne que Delphine Vallet reprendra la pleine propriété et jouissance des biens qui en faisaient l’objet, etc.
(1) Grenoble 5 juillet 1869 (affaire Menuel) — La Cour..., - Attendu que, par testament du 12 novembre 1864, l’abbé Menuel a légué divers immeubles situés sur Saint-Siméon-de-Bressieux à l’évèque de Grenoble, en sa qualité d’administrateur du diocèse, pour fonder à Saint-Siméon un établissement de frères maristes ou de la Doctrine chrétienne, ou tous autres à son choix, pour faire l’école aux jeunes garçons de la paroisse ; que par ce même testament, il a encore légué à 1 évêque de Grenoble sa terre de Ghassagne pour fonder à Saint-Siméon une maison de sœurs institutrices de la Providence ou des Trinitaires, ou de toutes congrégations à son choix; que ces deux legs sont faits dans les
viendrait à être supprimé, le testateur spécifiait qu’alors la jouissance des biens légués passerait des sœurs à la fabrique, subsidiairement à la cure et plus subsidiairement encore aux pauvres de la paroisse du Vieil-Baugé. Un décret du 18 novembre 1863 autorisa la fabrique de l’église, la commune et le bureau de bienfaisance du Vieil-Baugé à accepter, chacun en ce qui le concernait, le legs fait par le sieur de Langottière, décida que l’immatriculation des titres se ferait au nom de la
conditions suivantes : 1° que les immeubles ne puissent être vendus, et que leurs revenus soient à perpétuité consacrés à l’entretien des écoles; 2° que les frères et sœurs feront réciter aux enfants, dans leurs écoles respectives, certaines prières et célébrer dans l’église de Saint-Siméon des messes et services pour le repos de l’âme du testateur et de celles de ses parents ; 3° que les deux écoles ainsi fondées recevront gratuitement les enfants pauvres de Saint-Siméon qui seront désignés par le curé de la paroisse*, que, par une disposition finale de son testament, l’abbé Menuel déclare que si, par des motifs qu’il ne peut pas prévoir, ses légataires ne pouvaient devenir possesseurs des choses léguées, les biens légués deviendraient la propriété de son héritier institué, qui en disposerait comme son bien propre;
Attendu que, par décret rendu au Conseil le 1er août 18G4, l’évêque de Grenoble, tant en son nom qu’au nom de ses successeurs, et le maire de Saint-Siméon, au nom de cette commune, ont été autorisés, chacun en ce qui le concerne, à accepter les deux legs ci-dessus sous les clauses et conditions imposées, à l'exception de celles relatives à l’inaliénabilité des immeubles légués, au choix et à la nomination des directeurs et directrices des écoles projetées, clauses dont l’acceptation n’est pas autorisée; qu’enfin, par un avis du 22 novembre 18GG, le Conseil d’État a décidé que c’était à la commune et non à l’évêque qu’appartenait Je droit d’administrer les immeubles légués, d’en percevoir les revenus et d’en garder les titres de propriété;
Attendu qu’il résulte clairement des termes du testament et de la qualité ecclésiastique du testateur, qu’il a voulu faire deux fondations essentiellement religieuses dans leur but et dans leur moyen ; que le but qu’il se proposait était de donner aux enfants pauvres de Saint- Siméon une instruction et une éducation chrétiennes ; que le moyen adopté par lui était de confier cette éducation à des personnes appartenant à une congrégation religieuse; — Attendu que, pour réaliser ces intentions, le testateur avait placé sur la tête des évéques successifs de Grenoble la propriété des immeubles, dont le revenu était affecté à l’entretien de ses fondations, et confié expressément à ces mêmes évêques le choix des religieux et religieuses chargés de faire fécoJe aux entants de Saint-Siméon; — Attendu qu’en enlevant aux évêques le choix des directeurs et directrices des écoles fondées par l’abbé Menuel, ainsi que l’administration des biens affectés à l’entretien de ces écoles, on n’a pas tenu compte de la volonté expresse du testateur et on a ouvert, au profit de l’héritier institué, une action en révocation de legs ; — Attendu que la commune oppose une fin de non-recevoir, fondée sur ce que, du vivant même de l’abbé Menuel, les écoles dont il
fabrique et de a commune du Vieil-Baugé et s’opposa à l’exécution de la clause qui conférait au curé le choix et la direction des sœurs.
La fabrique de l’église du Vieil-Baugé déféra le décret du 18 novembre 1863 au Conseil d’Etat pour excès de pouvoirs, mais son recours fut rejeté comme non recevable par arrêt du 13 juillet 1870 (1).
De leur côté, les héritiers du sieur de Langottière avaient
s’agit avaient été confiées à des religieux maristes et qu’aujourd’hui encore elles sont dirigées par des membres de la même congrégation; mais que cette fin de non-recevoir ne saurait être accueillie; qu’en effet, et en premier lieu, il y a violation actuelle de la volonté du testateur par le fait que la gestion des biens donnés a été enlevée à i’évéque pour être confiée à la commune ; — Attendu, en second lieu, que, pour revendiquer le bénéfice du legs dont il s’agit, la commune avait besoin d’étre autorisée, conformément à l’article 910 du Gode civil; que le décret du 1er août 1864 accorde, il est vrai, l’autorisation d’accepter le legs, mais refuse l’autorisation d’accepter la clause relative au choix et à la nomination des directeurs et directrices des écoles; que, dès lors, aux termes de l’article 910 précité, les legs dont il s’agit n’ont pu produire aucun effet au profit de la commune; — Attendu que, lesdits legs étant sans effet faute d’autorisation, la commune ne peut invoquer son désir d’exécuter toutes les volontés du testateur, et prétendre que cette inexécution lui est imposée par une force majeure; — Attendu que vainement il a été soutenu, au nom de la commune, que les conditions des legs, dont le décret du 1er août 1864 n’a pas autorisé l'acceptation, étaient contraires aux lois et, partant, réputées non écrites, en vertu de l’article 900 du Gode civil; qu’aucune loi d’ordre public ne prohibe la fondation d’une école sous la condition qu’elle sera dirigée par des religieux choisis et surveillés par l’évêque du diocèse; — Attendu que, si la loi du 15 mars 1850 dispose (article 31) que les instituteurs communaux sont nommés par le conseil municipal, la même loi autorise, par ses articles 17, 27 et suivants, Rétablissement d'écoles libres et qu’il suffit de se reporter à la discussion qui a précédé le vote de la loi pour se convaincre que, dans les prévisions des législateurs, la plupart de ces ecoles libres devaient être placées sous la direction du clergé; qu’en supposant que, comme condition d’un legs fait au profit d’une école communale, le testateur ne puisse imposer des conditions relatives au choix et à la nomination des instituteurs, il faut admettie que, dans l’espèce, l’abbé Menuel avait en vue la fondation d une école libre, placée sous la tutelle de l’autorité diocésaine; Attendu qu il est inutile, d’après ce qui précède, d’examiner la question de savoir si la clause d’inaliénabi lité des immeubles légués était contraire à la loi et quelle est la conséquence du refus d’autoriser 1 acceptation de cette clause, — La Cour... confirme.
(1) G. d’Ét., Gont. 13 juillet 1870. — Vu la requête... par laquelle la fabrique de la paroisse du Vieil-Baugé... expose que par testament olographe du 10 avril 1856 le sieur Menoir de Langottière lui a légué : 1® une somme de 3,000 francs destinée à l’achat d’une maison pour loger a per-
saisi le tribunal civil d’Angers d’une demande tendant à faire déclarer caduc le legs fait par ledit sieur dans le cas où, dans un délai à impartir par le tribunal, la fabrique du Vieil- Baugé ne l’accepterait pas sans l’intervention de la commune ; par jugement du 29 juillet 18G7 leur requête fut rejetée. Un jugement du tribunal deBaugé, rendu à la date du 12 août 18G8, fit délivrance du legs tant à la fabrique de l’église qu’à la commune du Vieil-Baugé dans les termes du décret du 18 novembre 18G3. Les jugements des tribunaux d’Angers et de Baugé furent frappés d’appel devant la Cour d’Angers qui, aux termes d’un arrêt du 23 mars 1871, les réforma et déclara
pétuité deux sœurs d’un ordre religieux quelconque chargées de soigner et visiter les malades pauvres et de faire gratuitement l’école aux petites filles pauvres de la paroisse, lesdites sœurs pouvant exiger une rétribution pour celles dont les parents auraient les moyens de la payer; 2° une somme de 600 francs destinée h l’acquisition du mobilier de cette maison ; 3° une somme de 8,000 francs dont les intérêts devraient former un traitement pour chacune des deux sœurs; — que par le même acte le testateur avait disposé que l’emploi de toutes ces sommes serait fait par les soins de la fabrique et du curé ; que s’il cessait d’y avoir des sœurs dans la maison la jouissance des objets légués reviendrait à la fabrique et, à défaut de la fabrique, à la cure et enfin, à défaut de Tune et de l’autre, aux pauvres de la paroisse ; qu’aussitôt que des sœurs pourraient être rétablies dans la paroisse cette jouissance déléguée à la fabrique, à la cure ou aux pauvres cesserait et reviendrait aux deux sœurs; enfin que ces deux sœurs seraient choisies par le curé et placées sous sa direction et non sous celle de l’administration municipale; — que par un décret du 18 novembre 1803 nous avons autorisé la fabrique, le maire et le bureau de bienfaisance du Vieil-Baugé à accepter le legs ci-dessus indiqué et décidé : 1° que la somme de 8,000 francs serait employée à l’achat d’une rente qui serait immatriculée au nom de la fabrique et de la commune; 2° que cette autorisation n’était accordée qu’à la condition que les sœurs recevraient dans l’école les enfants pauvres sur la liste dressée en exécution de l’article 45 de la loi du 15 mars 1850; 3° que la clause portant que les sœurs seraient au choix et sous la direction du curé n’était pas autorisée ; — Ladite requête... tendant à ce qu’il nous plaise rapporter le décret précité comme entaché d’excès de pouvoir, attendu qu’en autorisant la commune du Vieil-Baugé à accepter le legs du sieur Menoir de Langottière conjointement avec la fabrique et en décidant que le titre de rente provenant de ce legs serait immatriculé au nom de la commune, ce décret a méconnu la volonté formelle du testateur qui avait disposé au profit exclusif de la fabrique ; que la fabrique était par elle-même et sans l’intervention de la commune, capable de recevoir les libéralités qui lui ont été faites ; que si la commune avait un droit de surveillance non contesté pour veiller à l’exécution du legs qui lui bénéficie indirectement ce droit ne pouvait être transformé en un droit de propriété aussi étendu que celui du légataire institué et était suffisamment garanti par l’inscription sur le titre de
caduc le legs fait à la fabrique du Vieil-Beaugé. L’arrêt porte « qu’il suffît de comparer les ternies du testament avec les conditions imposées par le décret d’autorisation pour reconnaître que la volonté du testateur a été absolument méconnue par le décret et que, à cette volonté clairement manifestée, le décret a substitué des dispositions destructives de cette volonté ; — qu’il appartenait au Conseil d’État d’accorder ou de refuser l’autorisation d’accepter le legs ; mais qu’il ne pouvait lui appartenir de changer les conditions et de créer un testament arbitraire, en remplacement de celui émané de la volonté du testateur » (1).
rente de la mention de sa destination ; qu’enfin, ledit décret a imposé à la fabrique des conditions non indiquées par le testament ; qu’à tous ces titres le décret attaqué a dépassé le droit de tutelle en vertu duquel il nous appartient d’autoriser les établissements publics à accepter les dons et legs qui leur sont faits ; — Vu les observations de notre Garde des Sceaux, ministre de la Justice et des Cultes tendant à ce que la requête soit rejetée ; — Ensemble les avis annexés de notre ministre de l’Intérieur, du préfet du département de Maine-et-Loire, de l’évêque d’An gers et du maire de la commune du Vieil-Baugé ; — Vu les observations de notre ministre de l’Instruction publique ; — Vu l'article 910 du Gode Napoléon, l’article 76 de la loi du 18 germinal an X, le décret du 30 décembre 1809,* — Vu la loi du 2 janvier 1817 et l’ordonnance royale du 2 avril 1817t la loi du 15 mars 1850, la loi du 10 avril 1867 ; — Vu la loi des 7-14 octobre 1790;
Considérant que la fabrique du Vieil-Baugé nous ayant demandé conformément à l’article 910 du Gode Napoléon et à la loi du 2 janvier 1817 l’autorisation d’accepter les legs que le sieur Menoir de Langoltière lui avait faits pour la fondation et l'entretien d’une école de filles, notre décret du 18 nove nbre 1863 n’a autorisé ladite fabrique à accepter ces legs que conjointement avec la commune et sous certaines conditions déterminées, notamment sous la condition que le titre de rente provenant dudit legs serait immatriculé aux noms de la fabrique et de la commune; — Considérant que la fabrique ne conteste pas que ce décret ait été rendu après l’accomplissement des formalités prescrites par les lois et règlements ; que dès lors elle n’est pas ^ recevable à 1 attaquer devant nous pour excès de pouvoir en vertu de la loi des j-14 octobre 1790 ; que si les héritiers du sieur Menoir de Langoltière entendent soutenir que les conditions sous lesquelles notre décret a autorisé la fabrique à accepter les legs de leur auteur ne sont pas conformes a la volonté exprimée dans son testament, c’est à l’autorité judiciaire seule qu’il appartient de connaître de leurs réclamations et décider pat interprétation dudit testament s’il y a lieu pour les héritiers à se refuser à la délivrance du legs... — Rejet. (M. Sazerac de Forge, rapporteur , (1) Angers, 23 mars 1871 (affaire de Langoltière). — Attendu que le sieur de Langottière est mort en 1861, laissant un testament du 10 avn 1856 et un codicille du 4 décembre 1857, par lesquels il lèSue a la fa~ brique de l’église du Vieil-Baugé une maison et un capital de 8,000 Irancs,
Les arrêts des Cours d’appel de Grenoble et d’Angers des ii juillet 1 8G9 et 23 mars 4871 ont été rendus à l’occasion de libéralités scolaires; ils laissaient donc intacte la jurisprudence suivie par le Conseil d’État en matière charitable (Avis du 24 janvier 1863); quant à la jurisprudence adoptée parla haute assemblée en matière scolaire (Avis du 10 juin 1863), elle est loin d’avoir été condamnée d’une façon complète et absolue par les arrêts susvisés. Le Conseil d’État avait formulé une double proposition. II avait proclamé, d’une part, que les établissements
destinés à rétablissement, à l’acquisition du mobilier et à l’entretien de deux sœurs pour soigner les malades et instruire les enfants pauvres ; — Attendu que le testateur a prescrit, comme condition formelle de sa libéralité, que l’emploi de toutes les sommes léguées à l’église de la paroisse du Vieil-Baugé sera fait par les soins de la fabrique de son église et de son curé; que les sœurs seront choisies par le curé, seront sous sa direction, et non sous celle de l’administration municipale de la commune; — Attendu que le testateur, prévoyant le cas où la maison cesserait d’être habitée par des sœurs, en transfère la jouissance ainsi que celle du mobilier et de la rente à la fabrique, à défaut de la fabrique à la cure, à défaut de la cure et de la fabrique aux pauvres de la paroisse du Vieil-Baugé, à cette condition, toutefois, qu’aussitot que des sœurs pourraient être rétablies, la jouissance déléguée à la fabrique, à la cure et aux pauvres revien viendrai t aux deux sœurs;
Attendu que la fabrique ayant demandé l’autorisation d’accepter ce legs, il a été répondu à cette demande par un décret du Conseil d’État du 18 novembre 1863, lequel autorise le trésorier de la fabrique de l’église succursale du Vieil-Baugé, au nom de l’établissement, le maire du Vieil-Baugé au nom de cette commune, et le bureau de bien faisance de cette localité, à accepter, chacun en ce qui le concerne, et aux clauses et conditions imposées, le legs fait à cette fabrique, ordonne l’emploi des 8,000 francs légués à l’achat d’une rente 3 0/0, laquelle sera immatriculée au nom de la fabrique et de la commune du Vieil- Baugé; — Soumet cette autorisation à la condition que les sœurs qui dirigent l’école y recevront les enfants pauvres de la commune, sur la liste dressée en exécution de l’article 45 de la loi du 15 mars 1850; — Et enfin rejette, comme étant contraire à la loi, la clause du testament précité de M. de Langpttière, portant que les sœurs établies au Vieil- Baugé seront au choix et sous la direction du curé de cette commune.
Attendu que les héritiers de Langottière ont, par citation, du 2 mars 1b67, appelé la fabrique du Vieil-Baugé devant le tribunal d’Angers; que la fabrique a appelé la commune en cause, et que les héritiers de Langottière ont conclu à ce que la fabrique fût tenue, dans un délai à impartir par le tribunal et sans l’intervention de la commune, à accepter le legs et à ce que, faute de cette acceptation par la fabrique, le legs lût déclaré caduc; — Attendu que, sur celte première instance, un jugement du tribunal d’Angers du 29 juillet 1867 a déclaré les héritiers de Langottière mal fondés dans leur demande; — Attendu que, par citations des mois d'avril, mai et juin, le maire du Vieil-Baugé a appelé les héritiers de Langottière devant le tribunal de Baugé, et a conclu
ecclésiastiques étaient dépourvus de toute vocation scolaire et que, pai suite, en vertu du principe de la spécialité, ils étaient incapables de recevoir des legs destinés à la fondation et à l’entretien d’écoles ; d’autre part, il avait admis qu’il pouvait etre suppléé a 1 incapacité de ces etablissements par l’intervention des communes auxquelles il avait attribué un rôle qui se trouve précisé dans l’avis du 10 juin 1863. Les Cours d’appel de Grenoble et d’Angers, sans examiner la question de savoir
contre eux à la délivrance du legs dans les termes de l’autorisation, et que les héritiers de Langottière ont mis en cause la fabrique du Vieil- Baugé; — Attendu que, sur cette seconde instance, un jugement du tribunal de Baugé, du 12 août 1868, a fait délivrance du legs à la fabrique du Vieil-Baugé, conjointement avec le maire de la commune, dans les termes du décret du 18 novembre 1863, et a ordonné que la somme de 8,000 francs sera employée à Tâchât d’une rente 3 0/0, laquelle sera immatriculée au nom de la fabrique et de la commune ; — Attendu que les héritiers de Langottière ont formé appel de ces deux jugements, et que ces deux appels donnent h juger la question de savoir si le décret d’autorisation a respecté la volonté du testateur et si, dans le cas où cette volonté n’aurait pas été respectée, il appartient à la justice ordinaire de prononcer la caducité du legs; — Attendu que l’autorité de la justice ordinaire n’est pas sérieusement contestée et que cette autorité a été reconnue par le décret du Conseil d’État du 13 juillet 1870, lequel déclare que si les héritiers de Langottière entendent soutenir que les conditions sous lesquelles la fabrique a été autorisée à accepter ne sont pas conformes à la volonté du testateur, c’est à l’autorité judiciaire qu’il appartient de connaître de leurs réclamations et de décider, par interprétation de ce testament, s’il y a lieu pour les héritiers à se refuser à le délivrance de ce legs; — Attendu qu’il suffit de comparer les termes du testament avec les conditions imposées par le décret d’autorisation pour reconnaître que la volonté du testateur a été absolument méconnue par le décret et que, à cette volouté clairement manifestée, le décret a substitué des dispositions destructives de cette volonté ; — Attendu qu’il appartenait au Conseil d’État d’accorder ou de refuser l’autorisation d’accepter le legs; mais qu’il ne pouvait lui appartenir de changer les conditions et de créer un testament arbitraire, en remplacement de celui émané de la volonté du testateur; — Attendu que les héritiers de Langottière agissent en vertu d’un intérêt et d’un devoir; intérêt à réclamer les valeurs du legs non exécuté, devoir de faire respecter les intentions de leur auteur; — Attendu qu’ils sont donc recevables dans leur demande de caducité des legs et bien fondés dans cette demande, puisque la fabrique de l’église du Vieil-Baugé se trouve dans l’impossibilité d’accepter le legs dans les conditions stipulées par le testateur ;
Par ces motifs, la Cour, joint les deux appels : — Déclare caduc le legs fait à la fabrique du Vieil-Baugé par le testament du 10 avril 1856 et le codicille du 4 décembre 1857 ; — Donne acte à la fabrique de ce qu’elle est toujours prête à accepter le legs et a exécuter le testament du sieur de Langottière.
si les établissements ecclésiastiques sont ou non capables de recevoir des libéralités scolaires, ont jugé qu’en associant les communes dans les conditions prévues par l’avis du 10 juin 1863 à l’acceptation et à l’exécution des legs faits en faveur de l’enseignement à ces établissements l’on violait les intentions des testateurs et que, dès lors, il y avait lieu pour les juges civils de prononcer la caducité des dits legs.
Le principe de la spécialité si énergiquement affirmé par le •Conseil d’État dans son avis du 10 juin 1863 n’a pas été nié par les Cours d’appel de Grenoble et d’Angers; elles ont simplement réprouvé l’expédient qui, d’après le Conseil d’État, devait servir à éviter la caducité des libéralités scolaires adressées en violation delà règle de la spécialité aux établissements •ecclésiastiques.
Si nous avons cru devoir insister sur ce point, c’est que les arrêts des 5 juillet 1869 et 23 mars 1871 n’ont pas toujours été exactement interprétés ; les défenseurs des intérêts religieux en ont singulièrement exagéré la portée. L’on a dit, et M. Jules Simon, ministre de l’Instruction publique et des Cultes, a reproduit cette allégation dans des observations qu’il a soumises au Conseil d’État, le 25 avril 1873, que les Cours de Grenoble et d’Angers avaient reconnu « aux établissements ecclésiastiques la pleine capacité d’accepter et d’exécuter les libéralités qui leur étaient destinées ». Il n’y a pas dans les arrêts précités un seul mot qui puisse justifier une pareille assertion.
A la suite des arrêts des Cours d’appel de Grenoble et d' Angers les attaques dirigées contre la jurisprudence instituée par les avis des 24 janvier et 10 juin 1863 redoublèrent de vivacité; aussi la Commission provisoire chargée par décret du 15 septembre 1870 de remplacer le Conseil d’État résolut-elle d’examiner sur le rapport de sa Section de Législation s’il convenait de la modifier.
Le ministre des Cultes avait transmis à la Commission provisoire un projet de décret tendant à autoriser l’acceptation de legs faits par le sieur de Montmorant aux fabriques des églises de Villegenon et de Santranges (Cher) pour le soulagement des pauvres ; ce projet était rédigé conformément aux prescriptions de l’avis du 24 janvier 1863.
L'article 1er était ainsi conçu : « Le trésorier de la fabrique de l’église succursale de Yillegenon (Cher) et le maire de Villegenon, à défaut de bureau de bienfaisance, sont autorisés à accepter, chacun en ce qui le concerne, aux clauses et conditions imposées, le legs fait à ladite fabrique par le sieur Jean- Louis de Montmorant, suivant son testament olographe du 22 février 1783, et consistant en une somme de 1,200 livres pour le revenu être employé au soulagement des pauvres de la paroisse par les soins du desservant. Le produit de cette libéralité sera placé en rentes 3 0/0 sur l’État au nom de la fabrique et des pauvres de Yillegenon. Mention sera faite sur l’inscription de la destination des arrérages. La garde du titre sera confiée au receveur municipal ».
L’article 2 relatif au legs fait à la fabrique de l’église de Santranges s’exprimait en termes analogues.
La section de Législation, de la Justice, des Affaires étrangères, de l’Intérieur, de l’Instruction publique, des Cultes et des Beaux-Arts se livra, à propos de ce pi’ojet de décret, à un examen critique des avis des 24 janvier et 10 juin 1863 et ses conclusions sont exposées dans un remarquable rapport de M. Le Vavasseur de Précourt qui a été distribué aux membres de la Commission provisoire le 3 novembre 1871.
La section était d’avis de maintenir le système établi en 1803 : « Ce système, dit le rapport, concilie autant que cela est possible le respect dû à la volonté du disposant et les règles administratives ; Y immatriculation conjointe qu’il introduit semble une conséquence logique de Y acceptation conjointe prescrite par l’avis du 4 mars 1841. » Toutefois, sur un point qui ne manque pas d’importance, la section joroposait d’amender le système adopté en 1863 ; elle estimait qu’il y avait lieu de confier la garde des titres et la perception des revenus aux établissements institués et non aux etablissements bénéficiaires : ces derniers ne devaient plus avoir qu un droit de contrôle et de surveillance qui serait suffisamment sauvegaidé par la remise d’une copie certifiée des titres.
La Commission provisoire chargée de remplacer le Conseil d’État n’avait pas encore discuté les conclusions de la section de législation, lorsqu’elle fut dissoute.
Le Conseil d’État reconstitué en exécution de la loi du 24
mai 1872 reprit l’étude du problème qui s’était soulevé devant la Commission provisoire à l’occasion des legs de Montmorant et il émit, à la date du 6 mars 1873 et au rapport de M. Marbeau, un avis de principe aux termes duquel, pour la première fois depuis le commencement du siècle, il reconnut aux établissements ecclésiastiques le droit de pratiquer la charité et partant de recevoir des libéralités pour les pauvres (1).
(i) Avis G. d’Et. 6 mars 1873, sur la question de savoir : 1° par qui et en quelles formes doivent être acceptées des libéralités faites à des fabriques pour le soulagement des pauvres ; 2° au nom de qui doivent être immatriculés les titres de rentes achetés avec le produit de ces libéralités ; 3° à qui doivent être confiés la garde des titres de rentes et le soin d’en percevoir les arrérages ? (n° 96,755). — Le Conseil d’Etat, qui, sur le renvoi ordonné par M. le ministre de l’Instruction publique, des Cultes et des Beaux-Arts, a pris connaissance d’un projet de décret tendant : 1° à autoriser le trésorier de la fabrique de
l’église succursale de Villegenon (Cher) et le maire de Villegenon, à défaut de bureau de bienfaisance, à accepter, chacun en ce qui le concerne, le legs fait à ladite fabrique par le sieur Jean-Louis de Montmorant, suivant son testament olographe du 22 février 1783, et consistant en une somme de 1,200 livres, pour le revenu être employé au soulagement des pauvres de la paroisse par les soins du desservant ; 2° à prescrire que le produit de cette libéralité sera placé en rentes 3 0/0 sur l’Etat immatriculées au nom de la fabrique et des pauvres, et que la garde du titre sera confiée au receveur municipal ; 3° à autoriser dans la même . forme le trésorier de la fabrique de l’église succursale de Santranges et le maire de Santranges, à défaut de bureau de bienfaisance, à accepter le legs d’une somme de 800 livres fait à cette fabrique par le sieur Jean-Louis de Montmorant par le même testament et aux mêmes conditions que le legs précédent ; — Vu le testament du sieur de Montmorant en date du 22 février 1783 ; — Vu les dépêches et pièces comprises au dossier, notamment l’avis du préfet du département du Cher, en date du 11 juillet 1870, et l’avis de l’archevêque de Bourges, en date du 31 mars 1866; — Vu la loi du 7 frimaire an V, les lois des 20 ventôse et 16 vendémiaire an V, l’arrêté du 27 prairial an IX, les décret des 12 juillet 1807 et 14 juillet 1812; — Vu les articles 910 et 937 du Code civil, la loi du 2 janvier 1817, les ordonnances du 2 avril 1817 et du 14 janvier 1831 et la loi du 12 janvier 1849 ; — Vu la loi du 18 germinal an X portant organisation du culte catholique et le décret du 30 décembre 1809; — Vu la loi du 18 germinal an X et le décret du
18 mars 1852 portant organisation des cultes protestants ; — Vu l’ordonnance royale du 25 mai 1844 portant règlement pour l’organisation du culte israélite ; — Vu les avis du Conseil d’Etat, en date des 4 mars 1841 et 30 décembre 1846 ; — Vu l’avis du 24 janvier 1863;
Considérant que la jurisprudence dont le projet de décret propose de faire application aux legs laissés par le sieur de Montmorant aux fabriques de Villegenon et de Santranges pour les pauvres de ces deux paroisses est fondée sur la pensée, d’une part, que les libéralités destinées à secourir les pauvres ne peuvent pas être acceptées et excutées
Cet avis repose sur un double fondement.
D’une part, d’après le Conseil d’État, la faculté de recueillir des dons et legs charitables n’a pas été conférée, à titre exclusif, aux bureaux de bienfaisance appelés simplement par la loi du 7 frimaire an V à <■ recevoir les dons qui leur seraient offerts » et par l’article 937 du Code civil et l’ordonnance du 2 avril 1817 « à accepter les dons et legs qui leur sont faits » ;
sans l’intervention du bureau de bienfaisance ou du maire de la commune ; d’autre part, que le soin de recueillir de telles libéralités n’entre pas dans les attributions légales des fabriques; — Considérant que ces principes ne sont écrits dans aucune disposition de loi ou de règlement ;
Sur le premier point : — Considérant, d’une part, que la loi du 7 frimaire an V, qui a créé les bureaux de bienfaisance pour recouvrer le droit des pauvres qu’elle établissait temporairement à l’entrée des théâtres, a seulement ajouté à cette mission le soin de diriger les travaux de charité ordonnés par l’autorité municipale, de recevoir *les dons qui leur seraient offerts et de répartir les secours à domicile ; — que l’article 937 du Code civil et l’ordonnance royale du 2 avril 1817 n’appellent également les bureaux de bienfaisance à accepter que les dons et legs qui leur sont adressés ; — qu’à la vérité la loi du 20 ventôse an Y, qui leur rendit applicable la loi du 16 vendémiaire précédent, l’arrêté du 27 prairial an IX et les décrets des 12 juillet 1807 et 14 juillet 1812 ont réparti entre eux et les hospices les biens non aliénés des anciens établissements de bienfaisance qui secouraient les pauvres ou les malades ; mais qu’aucune de ces dispositions n’a prescrit qu’à l’avenir les bureaux de bienfaisance pourraient seuls, et à l'exclusion de tout autre établissement, recueillir des libéralités destinées au soulagement des pauvres ; — Considérant, d’autre part, que si l’article 937 du Code civil et l’ordonnance du 2 avril 1817 attribuent aux maires la mission d’accepter les dons et legs faits aux pauvres d’une commune, ces dispositions ont pour objet de donner aux pauvres un représentant légal pouvant accepter et administrer les libéralités qui leur sont adressées sans autre détermination ; mais qu’elles ne s’opposent nullement à ce qu’un autre établissement légalement reconnu puisse être autorisé à recueillir, si elles lui sont adressées directement, et à employer seul, si elles se rattachent à sa mission, des libéralités ayant une destination charitable ;
Sur le second point : — Considérant qu’il ne peut être contesté que sous l’ancien régime les fabriques n’eussent les aumônes dans leurs attributions ; — que, depuis l’an X, par une suite naturelle des anciennes traditions, l’usage s’est maintenu de quêter dans les églises pour les pauvres de la paroisse et qu un grand nombre de libéralités entre vifs ou testamentaires sont journellement adressées aux fabriques avec une destination charitable, pour être distribuées par le curé ou le desservant ; — que, pour démentir un état de choses fondé sur les considérations morales les plus élevées et confirmé si unanimement par les moeurs publiques, il faudrait un texte qui interdit aux fabriques de recueillir des offrandes pour les pauvres ; — Considérant que non seulement une
quant aux maires, l’article 937 du Code civil et l’ordonnance du 2 avril 1817 leur attribuent la mission d’accepter les dons et legs faits aux pauvres d’une commune, mais ces dispositions ont uniquement pour but « de donner aux pauvres un représentant légal pour accepter et administrer les libéralités qui leur sont adressées sans autre détermination ; elles ne s’opposent nullement à ce qu’un autre établissement légalement reconnu puisse être autorisé à recueillir, si elles lui sont
telle disposition n’existe dans aucune loi ni dans aucun règlement, mais qu’au contraire l’article 76 de la loi du 18 germinal an X et l’article l«r du décret du 30 décembre 1S09 attribuent expressément aux fabriques L' administration des aumônes ; — que le mot aumônes , employé par le législateur avec son sens véritable et traditionnel, ne comprend pas seulement les offrandes qui sont destinées à pourvoir aux frais du cuite, mais aussi celles qui sont destinées aux pauvres ; que l’interprétation donnée par Portalis à îa loi qu’il avait rédigée ne peut laisser à cet égard aucun doute ; — qu’il résulte de ce qui précède qu’aucune loi ne s’oppose à ce que les fabriques puissent recueillir seules des libéralités ayant une destination charitable ; — Considérant qu’il y a lieu de rechercher, dans chaque espèce, quelle a été l’intention du testateur et d’apprécier quelles sont les mesures à prescrire pour en mieux assurer la fidèle exécution ; — que la fabrique peut être autorisée à accepter seule et sans l’intervention du maire ou du bureau de bienfaisance des sommes destinées à être distribuées aux pauvres par les soins des membres de la fabrique ou du curé ; — que, s'il s’agit d’une fondation destinée à demeurer perpétuelle et dont les revenus seuls devront être distribués, il convient, tout en autorisant la fabrique légataire à accepter le legs qui s’adresse à elle, à faire immatriculer le titre en son nom et à en conserver la garde, d’autoriser le maire à accepter le bénéfice qui résulte du legs en faveur des pauvres de la commune , et. d’ordonner qu’un duplicata du titre lui sera délivré ; que cette mesure, sans lui donner le droit d’exercer un contrôle sur l’emploi que la fabrique et le curé feront des revenus mis à leur disposition, lui permettra de s’assurer dans l’avenir que le capital de la fondation est conservé et que le revenu est toujours inscrit avec sa destination au budget annuel de la fabrique ; — Considérant que les solutions qui viennent d’étre ndiquées doivent s’appliquer également aux consistoires des cultes protestants et aux conseils presbytéraux qui, aux termes de l’article 20 de la loi du 18 germinal an X, sont chargés de a veiller au maintien de de la discipline et à l’administration des deniers provenant des aumônes » et aux consistoires israélites à qui l’ordonnance royale du 23 mai 1844 confère l’administration et la surveillance des établissements de charité spécialement destinés aux israélites ;
Est d’avis : — 1° Sur la question de principe, qu’il convient d’adopter our règle, à l’avenir, les observations qui précèdent ; — 2° Qu’il y a eu d’autoriser les deux fabriques à accepter les legs du sieur de Montmorant et à en placer le produit en rentes sur l’Etat immatriculées en leur nom, avec mention sur les inscriptions de la destination des arrérages ; — 3° Qu’il y a lieu d’autoriser Je maire de chaque commune
adressées directement, et à employer seul, si elles se ratta chent à sa mission, des libéralités ayant une destination cha ri table. »
D’autre part, le Conseil d’État s’appuie tant sur l’ancien; droit et les vieilles traditions que sur l’article 76 de la loi du 18 germinal an X et l’article 1er du décret du 30 décembre 1809 pour affirmer que le soin de solliciter et de recevoir des aumônes pour les pauvres rentre dans les attributions légales-
à accepter le bénéfice qui résulte pour les pauvres de ces deux fondations et de prescrire qu’un duplicata de l’inscription de rente lui sera délivré. (M. Marbeau, rapporteur.)
Projet de décret tendant à l’acceptation de legs faits par le sieur de Monlmorant aux fabriques des églises de Villegenon et de Santranges (Cher) pour le soulagement des pauvres (n° 96755) (adopté par le Conseil d’Élat, le 6 mars 1873). — Le Président de la République française*- — Sur le rapport du ministre de l’Instruction publique, des Cultes et des Beaux-Arts ; — Vu le testament du sieur de Montmorant, en date du 22 février 1783 ; — Vu les pièces constatant que depuis plus de quatrevingts ans les héritiers exécutent ses intentions ; — Vu les autres pièces produites en exécution des ordonnances des 2 avril 1817 et 14 janvier 1831 ; — Vu l’avis du ministre de l’Intérieur; — Le Conseil d’Etat entendu. Décrète :
Article 1er. Le trésorier de la fabrique de l’église succursale de Villegenon (Cher) est autorisé à accepter, aux clauses et conditions imposées, le legs fait à ladite fabrique par le sieur Jean-Louis de Montmorant, suivant son testament olographe du 22 lévrier 1783, et consistant en une somme de douze cents livres (l,200x), pour le revenu être employé au soulagement des pauvres de la paroisse par les soins du desservant ; — Le produit de cette libéralité sera placé en rentes sur l’Etat, au nom de la fabrique de Villegenon. Mention sera faite sur l’inscription de la destination des arrérages. — Le maire de la commune de Villegenon est autorisé à accepter, au nom des pauvres de la commune, le bénéfice qui résulte en leur faveur de la fondation. Un duplicata de l’inscription de rente devra lui être délivré.
Art. 2. Le trésorier delà fabrique de l'église succursale de Santranges (Cher) est autorisé à accepter, aux clauses et conditions imposées, le legs fait à ladite fabrique par le sieur Jean-Louis de Montmorant, suivant son testament olographe du 22 février 1783, et consistant en une somme de huit cents livres (S001), pour le revenu être employé au soulagemen des pauvres de la paroisse par les soins du desservant. — Le produit de ce legs sera placé en rentes sur l’Etat, au nom de la fabrique de Santranges. Mention sera faite sur l’inscription de la destination des arrérages. — Le maire de la commune de Santranges est autorise a accepter, au nom des pauvres de la commune, le bénéfice qui resuite en leur faveur de la fondation. Un duplicata de l’inscription de rente
devra lui être délivré.
Art. 3. Le ministre Beaux-Arts est chargé rapporteur.)
de l’Instruction publique, des Cultes et des de l'exécution du présent décret. (M. Marbeau,-
des fabriques et que, par suite, il n’y a pas d’obstacle légal à ce que « les fabriques puissent recueillir seules des libéralités ayant une destination charitable ».
Ces principes une fois posés, le Conseil d’État déclare « qu’il y a lieu de rechercher dans chaque espèce quelle a été l’intention du testateur et d’apprécier quelles sont les mesures à prescrire pour en mieux assurer la fidèle exécution ».
Deux hypothèses sont à distinguer : le legs fait à la fabrique dans l’intérêt des pauvres a pour objet une simple distribution d’aumônes ou il est destiné à une fondation perpétuelle.
« La fabrique peut être autorisée à accepter seule et sans l’intervention du maire ou du bureau de bienfaisance des sommes destinées à être distribuées aux pauvres par les soins des membres de la fabrique et du curé. — S’il s’agit d’une fondation destinée à demeurer perpétuelle et dont les revenus seuls devront être distribués, il convient, tout en autorisant la fabrique légataire à accepter le legs qui s’adresse à elle, à faire immatriculer le titre en son nom et à en conserver la srarde, d’autoriser le maire à accepter le bénéfice qui résulte du legs en faveur des pauvres de la commune et d'ordonner qu’un duplicata du titre lui sera délivré ; cette mesure, sans lui donner le droit d’exercer un contrôle sur l’emploi que la fabrique et le curé feront des revenus mis à leur disposition, lui permettra de s’assurer dans l’avenir que le capital de la fondation est conservé et que le revenu est toujours inscrit avec sa destination au budget annuel de la fabrique ».
L avis du 0 mars 1873 met les conseils presbvtéraux et les consistoires protestants et israélites sur un pied d’égalité avec les fabriques. « Les solutions qui viennent d’être indiquées, expose-t-il, doivent s’appliquer également aux consistoires des cultes protestants et aux conseils presbytéraux qui, aux termes de l’art. 20 de la loi du 18 germinal an X, sont chargés de veiller au maintien de la discipline et a l’administration des deniers^ provenant des aumônes et aux consistoires israélites a qui l’ordonnance royale du 25 mai 1844 confère l’administration et la surveillance des établissements de charité spécialement destinés aux israélites ».
Il résulte de l’avis du G mars 1873 que, si les établissements ecclesiastiques peuvent recevoir des libéralités charitables,
cependant, en cas de fondation perpétuelle, il convient, tout en permettant à l’établissement institué d’accepter le don ou le legs qui lui est adressé, d’autoriser le maire à accepter le bénéfice qui résulte du don ou du legs en faveur des pauvres. Il n’v a là aucun vestige du système de l’acceptation conjointe. L’établissement institué accepte seul le don ou le legs ; ce que le représentant légal des pauvres accepte, ce n’est pas le don ou le legs, c’est le bénéfice en résultant pour ceux-ci. L’acceptation à laquelle procède le mandataire officiel des pauvres ne diffère pas seulement au point de vue de la forme de celle qui est faite par l’établissement institué : elle s’en distingue également au fond et elle est loin de produire les mômes effets.
L’établissement institué est l’unique maître de la chose donnée ou léguée, il est seul à l’administrer, à en percevoir les fruits ou les intérêts et il n’incombe qu’à lui de l’employer ainsi que les revenus qu’il en tire à l’usage prévu par le donateur ou le testateur. Quant au représentant légal des pauvres, il n’est investi que d’une simple faculté de contrôle qui est singulièrement limitée, puisqu’il ne lui est pas permis de surveiller l’exécution du don ou du legs et qu’il a simplement qualité pour s’assurer « que le capital de la fondation est conservé et que le revenu est toujours inscrit avec sa destination au budget annuel delà fabrique », du conseil presbytéral ou du consistoire.
L’avis du 6 mars 1873 a rompu avec la jurisprudence appliquée depuis environ ti’ois quarts de siècle, non seulement en considérant les établissements ecclésiastiques comme doués de la la vocation charitable, mais encore en décidant que les bureaux de bienfaisance ne participeraient plus à la représentation légale des pauvres et qu’elle serait exclusivement dévolue aux maires. Nous avons déjà dans un précédent chapitre appelé l’attention du lecteur sur cette dernière innovation (V. supra n° 126); aussi nous bornerons-nous ici à en signaler les conséquences. L’avis du 6 mars 1873 porte que les bureaux de bienfaisance ne peuvent accepter que les dons et legs qui leur sont faits et que les maires sont seuls qualifiés pour accepter les libéralités adressées aux pauvres sans autre détermination, de plus, c’est aux maires et non aux bureaux de bienfaisance
qu’il confie le soin de s’assurer de la conservation du capital des fondations perpétuelles mises à la charge des établissements ecclésiastiques et de veiller à ce que le revenu figure toujours aux budgets desiits établissements.
Si, par l’avis du 6 mars 1873, le Conseil d’État a reconnu aux fabriques, conseils presbvtéraux et consistoires la faculté de recevoir des libéralités pour les pauvres, il n’en est pas moins resté fidèlement attaché au principe de la spécialité. Il n’a pas fait cause commune avec ceux qui prétendent, en se fondant sur la loi du 2 janvier 1817, d’après laquelle « tout établissement ecclésiastique reconnu par la loi pourra accepter, avec l’autorisation du roi, tous les biens meubles, immeubles ou rentes qui leur seront donnés par actes entre vifs ou par actes de dernière volonté », que les établissements ecclésiastiques sont aptes, comme les particuliers, à accepter toute espèce de dons ou legs ; il a admis que la capacité de ces établissements est mesurée sur la mission dont la loi les a investis, mais il a estimé que, quand on avait dit que le soin de recueillir des libéralités destinées à secourir les pauvres « n’entrait pas dans les attributions légales des fabriques », conseils presbvtéraux et consistoires, l’on avait formulé une règle qui n’était « écrite dans aucune disposition de loi ou de réglement ». 11 a affirmé que, si les maires et les bureaux de bienfaisance ont été appelés par le législateur à recevoir des dons et legs affectés au soulagement des indigents, ils n’ont aucun monopole et que d autres établissements légalement reconnus peuvent « être autorisés à recueillir, si elles leur sont adressées directement, et à employer seuls, si elles se rattachent à leur mission , des libéralités ayant une destination charitable » 5 il s’est efforcé ensuite d’établir que la mission des fabriques, conseils presbytéraux et consistoires comporte l’exercice de la charité. Ce faisant, il a témoigné du respect qu’il professait pour le principe de la spécialité.
Lavis du G mars 18/3 ne se réfère qu’aux libéralités charitables faites aux établissements ecclésiastiques ; il a pour pendant celui du 2 i- juillet 1873 qui a trait aux libéralités scolaires adressées à ces mêmes établissements.
L avis du 24 juillet 1873 a été émis au vu d’une lettre du ministre de 1 Instruction publique, des Cultes et des Beaux-Arts,
M* Jules Simon, en date du 25 avril 1873 (1), et sur le rapport de M. Marbeau.
La thèse qu’il développe est la suivante.
Le gouvernement ne saurait refuser d’autoriser les établissements ecclésiastiques « à recueillir, à administrer et à em-
(1) Lettre du ministre de l'Instruction publique, des Cultes et des Beaux-Arts au président du Conseil d’État (Versailles, 25 avril 1873). — Monsieur le President et cher collègue, avant de statuer sur Pacceptation d’un legs fait par la demoiselle Galtier à la fabrique de Saint-Georgesde-Luzençon (Aveyron) pour un© école de filles, la section de l’Intérieur, de la Justice, de l’Instruction publique, des Cultes et des Beaux-Arts du Conseil d’État a désiré connaître mon avis sur la question de savoir dans c< quelles conditions doivent être autorisées l’acceptation et l’exécution des legs faits à des établissements religieux pour des écoles et s’il y a lieu de continuer à appliquer la jurisprudence établie par l’avis du 10 juin 1803. »
Avant d’aborder l’examen de ces questions, je crois indispensable. Monsieur le président, de soumettre au Conseil d’État deux observations préliminaires.
1° Si l’on voulait attacher au terme : Etablissements religieux son acception rigoureuse, la note que je viens de transcrire n’exprimerait pas, vraisemblablement, la véritable pensée de la section.
Le législateur a distingué les établissements ecclésiastiques des établissements religieux . La loi du 2 janvier 1817 ne s’occupe que des établissements ecclésiastiques : l’ordonnance du 14 janvier 1831, articles 1 et 4, traite à la fois des établissements ecclésiastiques et des établissements relig ieux .
Les établissements ecclésiastiques sont destinés à satisfaire à des intérêts d’un ordre général ,* ils sont reconnus par la loi dans le sens exact du mot, en ce sens que le seul fait de leur création dans les conditions réglées par le législateur les rend aptes à jouir de la vie civile. Chaque mense épiscopale, chaque chapitre, séminaire, fabrique, cure ou succursale, pour ne citer que les établissements sur lesquels aucun doute ne s’est élevé, n’a pas besoin d’un décret spécial pour exister légalement : tous ces êtres moraux tiennent leur vie civile des lois organiques du culte. Les bâtiments où ils ont leur siège font généralement partie du domaine national ou communal : ce sont des établissements publics et, par suite, ils sont soumis, dans tous leurs actes, au contrôle administratif.
Les établissements religieux sont des institutions utiles, mais non indispensables ; créés par des particuliers, ils sont reconnus, en \ertu de la loi, à titre d’établissements d’utilité publique, par des décisions spéciales et en vue d’un but rigoureusement déterminé. — Ils sont propriétaires des bâtiments qu’ils occupent et ils conservent leur autonomie pour tous les actes de droit civil ou privé, relatifs à la gestion de leurs biens, qui ne sont pas expressément soumis à 1 examen et à l’autorisation du gouvernement. Les seuls établissements religieux , relig Louis intuitu , aujourd’hui reconnus sont les congrégations, communautés et associations religieuses.
Les avis des 10 juin 1803 et 22 novembre 1866 distinguent nettement
ployer les libéralités destinées à des écoles » sous prétexte qu’ils ne seraient pas capables d’ accepter et cl’ exécuter ces libéralités.
La question de savoir si les établissements ecclésiastiques peuvent accepter des libéralités scolaires est essentiellement
ces deux classes d’établissements et leur imposent des conditions différentes lorsqu’ils reçoivent des libéralités destinées à des écoles.
La question, dont se préoccupe aujourd’hui la section de l’Intérieur, de l’Instruction publique et des Cultes, présente peu de difficultés en ce qui concerne les établissements religieux ; il n’^eii est pas de même en ce qui touche les établissements ecclésiastiques . Je m’occuperai donc principalement de cette classe d’établissements dans laquelle rentre, du reste, l’espèce qui a soulevé la discussion, le legs fait h la fabrique de Saint-Georges-de-Luzençon. Je reviendrai plus loin sur l’importance que j’attache à cette distinction.
2° La note de la section ne pose pas la question de savoir si les établissements ecclésiastiques peuvent recevoir des libéralités destinées à des écoles.
C’est, en effet, une question de capacité, qui rentre essentiellement dans le domaine de l’autorité judiciaire ; l’autorité administrative, bien moins encore que le Conseil d’État, n’a pas à statuer en pareil cas ; elle n’a d’autre mission que de constater les règles posées par la juridiction compétente et d’étudier les mesures à prendre pour les appliquer aux établissements placés sous son contrôle Je ne crois donc pas pouvoir discuter cette question de capacité : je me bornerai à rappeler les solutions qu’elle a reçues depuis quarante ans. Cette capacité présupposée, d’après la jurisprudence civile, j’indiquerai les conditions auxquelles on peut en subordonner l’exercice par mesure administrative.
