DU DROIT DE STATUER D’OFFICE
475. L’autorité gouvernementale ou administrative a-t-elle le droit d’autoriser d’office les personnes morales à accepter les dons et legs qui leur sont faits ? Cette question est susceptible de se poser dans deux hypothèses bien distinctes ; elle peut être soulevée tant dans le cas où un don ou un legs a été adressé à une personne morale qui a décidé de le refuser que dans celui où une personne morale n’a encore pris aucune décision tendant à l’acceptation ou au refus d’un don ou d’un legs dont elle a été gratifiée.
du 25 juillet 1894; — La Toi du 5 avril 1881; — Le Conseil d’État entendu; — Décrète : Art. 1er. Est approuvée, pour sortir son plein et entier effet, la transaction intervenue le 13 juillet 1894 devant Cousin, notaire à Sedan, entre le maire de cette ville et la dame Octavie-Sophie Milard, veuve Brog, héritière de la dame veuve Monard-Milard, au sujet de l’exécution du legs fait par celle-ci à ladite ville. — Art. 2. Le ministre de l’Intérieur et des Cultes est chargé de l’exécution du présent décret. (M. de Moüy, rapporteur.)
(1) Avis C. d’Ét. 24 décembre 1891 (n° 89,191). — Le Conseil d’État
qui, sur le renvoi ordonné par M. le ministre de l’Intérieur, a pris connaissance d’un projet de décret tendant à approuver la transaction passée entre les héritiers naturels de la dame Peltier et la commission administrative des hospices devantes au sujet de l’exécution d’un legs fait par cette dernière et consistant en une rente de 25,000 francs à charge d’installer un service spécial pour les convalescents:
Considérant que la transaction passée entre les héritiers et les hospices constitue une violation flagrante des volontés très nettement exprimées par la testatrice ; que l’instruction n’établit *pas que les hospices ne puissent accomplir lesdites volontés en installant un service de convalescents et de convalescentes ; que la situation des héritiers naturels auxquels est réservée une partie considérable de la succession et qui jouissent d’une large aisance ne saurait justifier l’abandon à leur profit d’une fraction importante de la libéralité ; que, par suite, il conviendrait d’inviter la commission administrative des hospices de Nantes à délibérer de nouveau sur l’acceptation pure et simple du legs fait par la dame Peltier, aux clauses et conditions énoncées du testament ; — Est d’avis, qu’en l’état il n’y a pas lieu d’adopter le projet de décret proposé. (M. de Villeneuve, rapporteur.)
Il n’est pas douteux que, dans la première hypothèse, l’autorité publique a qualité pour recourir à l’autorisation d’office lorsqu'elle a affaire à des personnes morales qui sont, placées sous sa tutelle et non pas simplement sous sa surveillance; c’est ainsi qu’il a été reconnu constamment par la jurisprudence administrative qu’elle est armée de ce droit vis-à-vis des établissements publics.
Saisi d’un projet de décret tendant à autoriser le bureau de bienfaisance de Calais à répudier, conformément à une délibération prise par cet établissement, un legs fait aux pauvres de cette ville par le sieur Souville, le Conseil d’État, à la date du 25 février 1835, l’a repoussé et a émis un avis portant qu’il y avait lieu d’autoriser d’office l’acceptation du legs ; il est dit dans les considérants de l’avis que, « sous quelque rapport qu’on l’envisage, le legs est avantageux pour les pauvres de Calais ; que dans ces circonstances l’abandon de leurs intérêts fait par les membres mômes du bui’eau de bienfaisance naturellement appelés à les défendre ne saurait leur préjudicier et faire obstacle à l’acceptation du legs et à l’autorisation royale » (1).
(1) Avis C. d’Et. 25 février 1835. — Le Conseil d’Etat qui, sur le renvoi de M. le ministre de l’Intérieur, a pris connaissance d’un rapport et d’un projet d’ordonnance tendant à déclarer que le bureau de bienfaisance de Calais n’est pas autorisé à accepter le legs fait aux pauvres de cette ville par le sieur Philippe Souville, suivant son testament olographe en date du 20 octobre 1832, de la nue propriété de ses biens d’industrie; — Vu les lestament et codicille olographes du sieur Philippe Souville; — Vu la réclamation formée par les héritiers naturels du testateur et fondée : 1° sur ce que le legs fait au bureau de bienfaisance de Calais serait entaché de substitution; 2o sur l’état moral du testateur; 3° sur leur peu d’aisance; — Vu les délibérations du bureau de bienfaisance et du conseil municipal de Calais tendant toutes deux au rejet du legs; — Vu l’avis du préfet et toutes les pièces produites; •
Considérant que le testament du sieur Souville ne parait contenir aucune substitution prohibée par la loi; — que sa rédaction ne permet pas le moindre doute sur l’état moral du testateur ; — Considérant que les biens, tant mobiliers qu’immobiliers, légués aux pauvres de Calais paiaissent devoir procurer, après la mort de la femme et usufruitière du testateur, un revenu annuel assez important; que la seule charge imposée au bureau de bienfaisance par le testateur, de secourir ses parents pauvres, ne devant jamais excéder le produit net de ces biens, peut dans aucun cas devenir onéreuse et présente, au contraire, meme pendant sa durée, des avantages à peu près certains; que cette
Le 8 août 1870, la section de l'Intérieur a adopté un projet de décret qui autorisait d’office le bureau de bienfaisance de la commune de Tout-le-Monde à accepter un legs que cet établissement avait refusé (1).
Il a été maintes fois décidé, soit par le Conseil d'État, soit par sa section de l’Intérieur, qu’il convient d’autoriser d’office les fabriques à accepter les legs qui leur sont faits à charge de services religieux, lorsqu’elles les refusent en se fondant uniquement sur ce qu’ils leur sont onéreux. Un avis de la -section de l’Intérieur du 23 janvier 1856 fait observer que les legs destinés à la célébration de services religieux ne sauraient jamais préjudicier aux fabriques, puisque, si le nombre des services demandés par les testateurs est trop élevé eu égard au montant des libéralités, il appartient aux évêques de le réduire conformément aux règles canoniques et aux lois de l’État (2), et un avis de la même section du 19 février 1890
charge ou cette préférence accordée aux héritiers du testateur cessera à la douzième génération et qu’alors les biens demeureront entièrement libres dans les mains du bureau de bienfaisance; qu’en conséquence et sous quelque rapport qu’on l’envisage, le legs est avantageux pour les pauvres de Calais ; que dans ces circonstances, l'abandon de leurs intérêts fait par les membres mêmes du bureau de bienfaisance, naturellement appelés à les défendre, ne saurait leur préjudicier et faire obstacle à l’acceptation du legs et à l’autorisation royale; — Considérant d’un autre côté, que si les héritiers réclamants ne jouissent pas d’une grande aisance, ils ne sont pas cependant dans une position assez malheureuse pour motiver le rejet total du legs fait au bureau de bienfaisance ; qu’ils ont d’autant moins de titres à obtenir ce rejet, que les^ biens légués ne proviennent pas de la famille du testateur et sont le fruit de son travail et de ses économies ; — Est d’avis qu’il y a lieu d’autoriser l’acceptation jusqu’à concurrence de la moitié du legs de la nue propriété de ses biens d’industrie fait aux pauvres de Calais par le sieur Philippe Souville.
(1) Projet de décret adopté par la section de l’Intérieur le 8 août 18/6 (n° 19,077). — Art. 2. Ne sont pas approuvées les délibérations de la commission administrative du bureau de bienfaisance de Tout-le-Monde (Maine-et-Loire), en date des 24 octobre 1875 et 16 avril 1876, portant refus d’accepter le legs fait par la demoiselle Marie-Catherine Formon, suivant son testament olographe du 7 novembre 1874 et consistant en une somme de mille francs pour les pauvres de ladite commune.
En conséquence, la commission administrative du bureau de bienfaisance de Tout-le-Monde est autorisé à accepter d 'office la libéralité précitée. — Le montant dudit legs sera placé en rentes sur l’État au nom de l’établissement. (M. Hachette, rapporteur.)
(2) Avis de la sect. de Tint. 23 janvier 1856. — La section de 1 Intérieur, etc., qui, sur le renvoi ordonné par M. le ministre de 1 instruc-
porte qu’il « rentre essentiellement dans la mission des fabriques » de pourvoir aux services religieux que désirent les testateurs et qu’ainsi « il est du devoir de ces établissements » d’accepter les legs qui leur sont adressés en vue de services à faire célébrer, « quand meme ils ne devraient en retirer d’autre bénéfice que celui qui est prévu par le tarif diocésain » (1), (Cf. supra , n° 403, avis de la sect. de l’Int., 20 décembre 1882, legs Laurin).
tion publique et des Cultes, a pris connaissance d’un projet de décret tendant à autoriser la fabrique de l’église Saint-Laurent, de Paris, à renoncer au legs de Mme Elisa Roy, épouse du sieur de la Riboisière;
— Vu l’extrait du testament en date du 15 mai 1849, ainsi conçu : a Je donne et lègue à la paroisse de mon domicile à Paris, lors de mon décès, la somme de 8,000 francs pour faire dire tous les jours et à perpétuité, une messe pour le repos de mon âme »; — Vu les délibérations du conseil de fabrique de Saint-Laurent, à Paris, en date du 17 février 1854, 28 avril 1854 et 9 août 1855, portant définitivement refus d’accepter ladite libéralité; — Vu les lettres de M. de la Riboisière en date du 26 mars 1855, et de l’archevêque de Paris en date du 27 août 1855; — Ensemble les autres pièces du dossier; — Vu le décret du 30 décembre 1809, et notamment l’article 29;
Considérant qu’il résulte du testament de Mrao de la Riboisière qu’elle a légué à la paroisse de son domicile, à Paris et dans laquelle elle décéderait, la somme de 8,000 francs, à charge de faire dire perpétuellement une messe par jour à son intention; — Considérant qu’elle est décédée dans la paroisse de Saint-Laurent, à Paris ; — Considérant que la délivrance de ce legs a été consentie par le légataire universel;
— Considérant que l’unique motif allégué par la fabrique, pour refuser ledit legs, serait l’insuffisance de la somme de 8,000 francs, eu égard aux droits d’enregistrement et aux charges de 365 messes annuelles et perpétuelles ; — Considérant que si le tarif actuel du diocèse ne permet pas d’acquitter la totalité de la fondation, l’archevêque de Paris a la faculté, conformément aux règles canoniques et aux lois de l’Empire, de réduire dans la mesure convenable le nombre des services religieux; que dès lors l’acceptation dudit legs ne pourra préjudicier à la fabrique de Saint-Laurent et assurera l’exécution des pieuses intentions de la testatrice; — Est d’avis qu’il y a lieu de substituer au projet de décret proposé un nouveau projet de décret rédigé dans le sens des observations qui précèdent. (M. de Salverte, rapporteur.)
(1) Avis de la sect. de l’Int. 19 février 1890 (n° 81,807). — La section de l’Intérieur, des Cultes, de l’Instruction publique et des Beaux-Arts du Conseil d’État qui, après avoir pris connaissance d’un projet de décret portant approbation de deux délibérations, en date des 8 avril 1888 et 10 novembre 1889, par lesquelles le conseil de fabrique de l’église succursale du Breuil-Bernard (Deux-Sèvres) a refusé d’accepter le legs fait à cet établissement par le sieur Gallot (Félix), consistant en la nue propriété d’une pièce de terre estimée 1,200 francs, à charge de fondation de services religieux ;
Considérant qu’il est de jurisprudence constante d’assurer autant que
Le 27 juin 1889, le Conseil cl’État a repoussé un projet de décret tendant à autoriser d’office l’archevêché de Paris, le séminaire des Missions étrangères, le consistoire israélite et les consistoires protestants de Paris à accepter divers legs faits par la dame veuve Boucicaut, mais cette décision s’explique par les circonstances de l’espèce et il n’a pas été dans la pensée du Conseil de contester d’une façon générale au gouvernement le droit d’autorisation d’office (1).
La loi du 5 avril 1884 (art. 112) s’oppose à ce que, conformément au droit commun, le gouvernement autorise d’office l'acceptation des dons et legs adressés aux communes ; au contraire, elle le laisse libre de permettre d’office celle des libéralités faites aux sections de communes ou aux hameaux et quartiers qui ne sont pas encore à l’état de sections ayant la personnalité civile (art. 111 et 112).
Sous l’empire de la législation antérieure à la loi du 5 avril
possible aux testateurs les services religieux qu’ils désirent que le soin de pourvoir auxdits services rentre essentiellement dans la mission des fabriques; qu’ainsi il est du devoir de ces établissements d’accepter les legs de cette nature, quand même ils ne devraient en retirer d’autre bénéfice que celui qui est prévu par le tarif diocésain, — Considérant, d’autre part, que la fabrique de Breuil-Bernard n’invoque, à l’appui de son refus, aucun motif de nature à être pris en considération; — Est d’avis qu’il y a lieu d’autoriser d’office le trésorier de ladite fabrique à accepter le legs du sieur Gallot. (M. Simon, rapporteur.)
(1) Avis C. d’Et. 27 juin 1889 (nos 76,601 et 78,544). — Le Conseil d’État qui, sur le renvoi ordonné par M. le ministre de l’Intérieur, a pris connaissance du projet de décret tendant notamment à autoriser d'office la mense archiépiscopale de Paris, le séminaire des missions étrangères, le consistoire israélite, le consistoire de l’église réformée, le consistoire de l’église de la confession d’Augsbourg de Paris, à accepter les libéralités faites par la dame veuve Boucicaut, suivant son testament mystique du 16 décembre 1886; — Vu les délibérations du consistoire israélite, du consistoire de l’église réformée et du consistoire de l’église de la confession d’Augsbourg; — Vu les lettres de l'archevêque de Paris et du directeur du séminaire des Missions étrangères;
Considérant que les représentants de tous les établissements sus-désignés interprétant, d’accord avec les exécuteurs testamentaires, l’acte de dernière volonté de la dame veuve Boucicaut, ont déclaré qu’ils ne se considéraient pas comme institués légataires et ont refusé de demander l’autorisation d’accepter Je legs dont s’agit ; que d’autre part, les termes du testament ne sont pas suffisamment clairs pour qu’il y ait lieu de procéder par voie d’autorisation d’office; — Est d’avis, tout en adoptant l'ensemble du projet de décret proposé, de supprimer les articles 19, 20, 22 et 23. (M. de Villeneuve, rapporteur.)
DONS ET LEGS, II
1884 il avait été admis par le Conseil d’État que le gouvernement avait qualité pour procéder d’office à l’autorisation de l’acceptation des dons et legs adressés aux communes ou sections de commune, ainsi qu’il résulte d’avis dont les uns sont antérieurs et les autres postérieurs à la loi du 18 juillet 1837.
Conformément à un avis du comité de l’Intérieur du 23 décembre 1834, une ordonnance du 26 février 1835 qui, par dérogation aux errements habituels, est motivée, a autorisé d’office le maire de Tonnerre à accepter une donation dont avait été gratifié le hameau de Yaulichères dépendant de cette ville, parce que cette libéralité « était d’un avantage incontestable » et que son refus pour lequel s’était prononcé le conseil municipal « n’était pas conforme aux intérêts du hameau de Yaulichères » (1); dans le dispositif d’un avis de principe émis le 22 mai 1838 par le Comité de l’Intérieur (2) on lit que « le
(1) Ord. 26 février 1835. — Louis-Philippe, — Sur le rapport de notre ministre secrétaire d’État au département de l'intérieur; — Vu la délibération du conseil municipal de Tonnerre; — Vu le procès-verbal d’enquête de commodo et incommodo; — Vu l’acte de donation du 14 janvier 1834; — Vu les avis du préfet de l’Yonne et du sous -préfet de Tonnerre ;
Considérant que les habitants de Vaulichères ayant une église érigée en succursale et étant séparés de Tonnerre par la distance d’une lieue, rétablissement d’un cimetière est convenable et utile et que la donation faite à titre gratuit d’un terrain suffisant sous la seule condition de lui donner la destination ci-dessus indiquée est d’un avantage incontestable; — Considérant que l’avis du conseil municipal de Tonnerre n’est pas conforme aux intérêts du hameau de Vaulichères; — Considérant en fait que la clôture du terrain donné à cette section de commune a déjà été faite à ses frais ;
Notre Conseil d’État entendu; — Nous avons ordonné, etc., : Art. 1 er. Le maire de la ville de Tonnerre (Yonne) est autorisé à accepter pour le hameau de Vaulichères la donation d’un terrain qui lui est faite par le sieur d’Audigier aux clauses et conditions imposées par le donateur.
(2) Avis du comité de l’Int. 22 mai 1838. — Les membres du Conseil d’État composant le comité de l’Intérieur qui, sur le renvoi ordonné par M. le ministre de l’Intérieur, ont pris connaissance : 1° d’un rapport sur la question de savoir si le gouvernement peut autoriser d’office l’acceptation d’une libéralité offerte à une commune et que le conseil municipal a déclaré refuser sans de justes motifs; 2° d’un projet d’ordonnance tendant à autoriser d’office l’acceptation de la donation entre vifs d’un bâtiment servant d’église qui a été faite à la commune de Sauteyrargues (Hérault) par six habitants de ladite commune;
f Quant à La question de savoir si le gouvernement peut autoriser d'office l'acceptation d'un don ou d'un legs fait à une commune : — Considérant que ce droit déjà admis et appliqué à plusieurs reprises sous la législa-
gouvernement a le droit d’autoriser d’office l’acceptation d’une libéralité offerte à une commune et que le conseil municipal
tion antérieure à la loi du 18 juillet 1837 peut encore moins être contesté sous l’empire de cette législation nouvelle; que la reconnaissance implicite dudit droit ressort avec évidence des dispositions et des termes de l’article 48 de la loi précitée, puisqu’en effet cet article statue que les délibérations des conseils municipaux qui porteraient refus de dons et legs ne sont exécutoires qu’en vertu d’une ordonnance du roi; qu’il est impossible d’admettre qu’au moyen de cette disposition le législateur n’ait eu en vue que d’imposer au gouvernement l’obligation d’approuver solennellement les décisions des conseils municipaux en lui interdisant la faculté d’en apprécier l’utilité et le mérite et de les réformer s’il les juge contraires à l’intérêt des communes; que, au contraire, on ne saurait mettre en doute que l’intention positive du législateur ait été d empécher que l’intérét général d’une commune pùt jamais être sacrifié à l’occasion d’un legs ou d’une donation à l’intérêt privé des membres de son conseil municipal; que cette présomption acquiert un nouveau caractère d’évidence par cette considération que les délibérations des conseils municipaux ayant pour objet l’acceptation des dons et legs sont exécutoires en vertu d’un simple arrêté du préfet lorsqu’il s’agit d’objets mobiliers ou de sommes d'argent dont la valeur n’excède pas 3,000 francs, tandis que conformément à l’article 48 les délibérations portant refus de dons et legs ne sont jamais exécutoires qu’en vertu d’une ordonnance du roi, même lorsqu’il s’agit de sommes d’argent ou d’objets mobiliers de la valeur la plus minime; d’où l’on doit conclure qu’en établissant cette distinction qui n’existait pas sous l’ancienne législation l’intention du législateur a été d’assurer les garanties les plus étendues aux communes, même pour des intérêts d’une laible importance, garanties qui seraient complètement illusoires si le droit du gouvernement devait se borner à sanctionner d’une manière obligatoire les décisions des conseils municipaux ; — Considérant d’ailleurs, qu’indépendamment même des conséquences à tirer de l’interprétation de l’article 48 précité l’existence du droit en discussion doit être reconnue comme résultant virtuellement de cet autre droit du gouvernement qui consiste à refuser à une commune, s’il le juge convenable, l’autorisation d’accepter une libéralité dont le conseil municipal a demandé l’acceptation, puisqu’en effet l’un et l’autre droit reposent sur la même base, c’est-à-dire sur le droit qui appartient au gouvernement de statuer sur un legs ou une donation dans un sens contraire au vote du conseil municipal; — Considérant enfin que l’intérêt évident des communes réclame la reconnaissance du droit en discussion et que pour les motifs ci-dessus on ne saurait en méconnaître l’existence;
Considérant dans l’espèce qu’il est incontestable que la délibération par laquelle le conseil municipal de la commune de Sauteyrargues a refusé à la majorité de six voix contre quatre l’acceptation de la donation entre vifs offerte à la commune a été prise contrairement à l’intérêt général de la commune;
Sont d’avis : 1° que le gouvernement a le droit d’autoriser d’office l’acceptation d’une libéralité offerte à une commune et que le conseil municipal de la commune a déclaré refuser sans de justes motifs; — 2° qu’il y a lieu d’autoriser d’office l’acceptation de la donation entre vifs offerte à la commune de Sauteyrargues.
de la commune a déclaré refuser sans de justes motils. » Le Conseil d’État, délibérant au contentieux, a, par une décision du 14 avril 18G4, confirmé lesdits avis et proclamé qu’il rentrait dans les pouvoirs du chef de l’État et des préfets de passer outre à la délibération d’un conseil municipal portant refus d’un don ou d’un legs et d’autoriser d’office l’acceptation, toutes les fois qu’on y était convié par « l’intérêt de la commune ou des sections qui en faisaient partie » (1). (Cf. C. d’Ét. Cont. 14 mars 1879, commune d’Âmbès) (2).
Il n’a pas fallu moins que les dispositions formelles de la loi du 5 avril 1884 pour enlever au Président de la République et aux préfets la faculté d’autoriser d’office les communes à accepter les dons et legs dont elles sont l’objet.
(1-2) C. d’Ét. cont. 14 avril 1864. — Vu les requêtes pour la commune d’Eysines tendant à ce qu’il nous plaise annuler pour excès de pouvoir un arrêté en date du 22 janvier 18*33, par lequel le préfet du département de la Gironde a autorisé, malgré le refus du conseil municipal, ladite commune à accepter la donation à elle faite par le sieur de Los- Héros d’un terrain clos de murs destiné à servir de cimetière pour le village de Haillan dépendant de ladite commune; — Ledit recours fondé en premier lieu sur ce qu’aucune disposition de loi n’autorisait le préfet à contraindre la commune à accepter une donation que le conseil municipal avait refusé d’accepter; en second lieu, sur ce que le terrain donné par le sieur de Los-Héros ne se trouvait pas dans les conditions prescrites par le décret du 22 prairial an XII pour l’établissement des cimetières; — Vu les observations présentées par notre ministre de l’Intérieur tendant au rejet du pourvoi; — Vu les délibérations du conseil municipal de la commune d’Eysines relatives à
l’établissement d'un cimetière spécial dans le village du Ilaillan et à la donation faite par le sieur de Los-Héros; — Vu les lois des 7-14 octobre 1790; la loi du 18 juillet 1837, notamment les articles 19 et 48; le décret du 22 prairial an XII;
Sur le moyen tiré sur ce qu’aucune disposition de loi ne donnait au préfet le pouvoir d’autoriser la commune d’Eysines à accepter une donation que le conseil municipal avait refusé d’accepter : — Considérant que si l’article 19 de la loi du 18 juillet 1837 range l’acceptation des dons et legs faits à la commune parmi les objets sur lesquels il appartient au conseil municipal de délibérer l’article 48 de la même loi dispose que les délibérations qui porteraient refus de dons et legs ne sont exécutoires qu’en vertu d’une ordonnance du roi ; que cette disposition a eu pour but d’appeler le chef de l’État à apprécier les motifs sur lesquels étaient fondées les délibérations des conseils municipaux portant refus d’accepter les dons et legs et lui a donné le pouvoir de prendre une décision en sens contraire dans le cas où une délibération du conseil municipal ne lui paraîtrait pas conforme à l’intérêt de la commune ou des sections qui en font partie; que ce pouvoir attribué au chef de l’État par l’article 48 de la loi
Il est permis de supposer que, par analogie de ce qu’il décidait avant la loi du 5 avril 1884, le Conseil d’État n’hésiterait pas, le cas échéant, à reconnaître au gouvernement le droit d’autoriser d’oflice l’acceptation des dons et legs adressés aux départements et aux colonies, dans le cas où les conseils généraux ne sont pas souverains pour statuer.
La jurisprudence du Conseil d’État a été approuvée par les jurisconsultes les plus éminents qui ne font aucune difficulté d’attribuer à l’autorité gouvernementale ou administrative le pouvoir d’autoriser d’office les personnes morales, dont elle a la tutelle, à accepter les dons et legs qui leur sont faits.
Dans son traité des Sections de commune, publié antérieure-
du 18 juillet 1837 a été donné aux préfets par l’article premier du décret du 25 mars 1852 et la disposition n° 42 du tableau A annexé à ce décret; qu’ainsi le préfet du département de la Gironde n’a pas excédé la limite de ses pouvoirs en autorisant, malgré le refus du conseil municipal, la commune d’Eysines à accepter la donation à elle faite par le sieur de Los-Héros d’un terrain destiné à servir de cimetière pour le village du Haillan qui fait partie de cette commune;
Sur le moyen tiré de ce que le terrain où le cimetière devrait être établi ne se trouverait pas dans les conditions prescrites par le décret du 22 prairial an XII ; — Considérant qu’il résulte de l’instruction que le terrain se trouve dans les conditions fixées par l’article 2 du décret du 22 prairial an XII pour l’établissement des cimetières; — Art. lor. La requête de la commune d’Eysines est rejetée. (M. Léon Aucoc, rapporteur.)
C. d’Ét. cont. 14 mars 1879. — Vu la requête... pour la commune d’Ambès... tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler pour excès de pouvoir : 1° un arrêté du 11 juin 1878 par lequel le préfet de la
Gironde a autorisé le maire contrairement a l’avis du conseil municipal à accepter le don fait à la commune par plusieurs habitants d’un buste de la République à la condition qu’il serait placé dans la salle des délibérations du conseil municipal ; 2° une décision du ministre de l’Intérieur du 8 juillet 1878 rejetant le recours de la commune contre l’arrêté du préfet; — Vu les observations présentées par M. le ministre de l’Intérieur; — Vu la loi du 18 juillet 1837, le décret du 25 mars 1852 et le tableau A y annexé et la loi du 24 juillet 1867 ; — Vu la loi ‘des 7-14 octobre 1790 et la loi du 24 mai 1872 (art. 9);
Considérant que le don fait à la commune d’Ambès par le sieur Massé au nom d’un certain nombre d’habitants de ladite commune était fait, sous une condition déterminée et que dès lors ce don n’était pas de ceux dont il appartient au conseil municipal, aux termes de l’article 1er, § 9, de la loi du 24 juillet 1867, de régler définitivement l’acceptation ou le refus ; qu’ainsi la commune d’Ambès n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du préfet, l’autorisant à accepter ce don, contrairement a a délibération du conseil municipal, est entachée d’excès de pouvoir ... Rejet. (M. Le Vavasseur de Précourt, rapporteur.)
ment à la loi du 5 avril 1884, M. Léon Aucoc s’exprime ainsi :
« L’autorité supérieure peut autoriser d'office l’acceptation d’une donation ou d’un legs que le conseil municipal refuserait. — Ce pouvoir est une conséquence de la tutelle attribuée à l'autorité administrative sur les établissements publics. En effet, cette tutelle, qui s’exerce en vertu de l’article 910 du Code Napoléon, à l’occasion des dons et legs faits aux établissements publics, n’est pas seulement instituée en vue de l’intérêt général pour empêcher l’agglomération des immeubles dans le patrimoine des établissements de mainmorte et en vue de l’intérêt des familles placées dans une situation précaire et dont les espérances légitimes auraient été déçues. Elle a aussi pour but de défendre ces établissements contre les erreurs et les faiblesses de leurs administrateurs (1) » .
M. Marguerie dit que les établissements publics « ayant été institués en vue de certains intérêts généraux personnifiés sous le nom de services publics, l’autoiâté administrative, qui a pour devoir de défendre et de protéger ces intérêts, doit faire en sorte que les établissements publics ne négligent aucune occasion d’augmenter leurs revenus et elle peut les contraindre, au moyen de l’autorisation d’office, à accepter des libéralités les mettant à même de remplir d’une façon plus complète et plus satisfaisante la mission spéciale qui leur incombe (2) ».
Suivant M. Th. Ducrocq on doit « faire dériver du principe même de l’article 910 du Code civil » le droit d’autoriser d’office l’acceptation des dons et legs faits aux communes et aux établissements publics ; il montre que la jurisprudence qui consacre cette prérogative « est fondée sur ce que le principe de la nécessité d’une àutorisation pour l’acceptation des dons et legs faits aux établissements publics a pour raison d’être non seulement l’intérêt politique et économique de l’État contraire à l’extension de la propriété de mainmorte , non seulement l’intérêt des familles, mais aussi l’intérêt de l’établissement donataire ou légataire qui peut être mal défendu par
(1) Léon Aucoc, Des sections de commune (1864), 2e édition, n° 82, p. 196.
(2) Marguerie, Dictionnaire général d’ Administration. v° Dons et legs, IV, § 5, p. 920.
ses représentants » et il ajoute que « dans ce but le droit d’autorisation n’est complet et efficace qu’à la condition de comprendre le pouvoir d’accorder l’autorisation d’accepter les dons et legs non seulement lorsqu’elle est demandée, mais aussi lorsqu’elle n’est pas demandée et même lorsque la commune ou l’établissement public prétend refuser la libéralité » (1).
Aux arguments développés par ces auteurs il n’en a guère été opposé qu’un ; reconnaître le droit d’autorisation d’office au gouvernement, ce serait, a-t-on dit, violer les principes essentiels de la tutelle administrative, d’après lesquels, s’il appartient à l’autorité supérieure de ne pas approuver ce qui a été décidé par les établissements publics, elle n’a pas à substituer son initiative à la leur ; en d’autres termes elle ne peut qu’annuler les décisions des établissements publics, elle n’a pas le droit de les réformer et de prendre des résolutions destinées à remplacer celles qu’elle a mises à néant.
Cette objection est sans portée. Il est bien vrai qu’en général l’autorité supérieure se borne à approuver ou à ne pas approuver les délibérations qui lui sont soumises, mais il est à remarquer que, sauf dans le cas où un établissement public a décidé de ne pas accepter un don ou un legs, l’autorité supérieure n’a jamais à sanctionner un refus de faire et qu’elle est toujours appelée à habiliter les établissements publics à faire. Or autant il est naturel que, quand un établissement public demande la permission d'agir, l’autorité supérieure, tout en pouvant ne pas l’accorder, n’ait pas le droit de substituer un acte de son choix à celui dont elle est sollicitée de permettre l’accomplissement, autant il serait malaisé de comprendre comment, lorsqu’un établissement public a résolu de ne pas agir, l’autorité supérieure pourrait se prononcer contre l’inaction, sans en môme temps se prononcer pour l’action. Deux négations valent une affirmation ; ne pas autoriser à ne pas faire, c’est nécessairement autoriser à faire. Du moment que l’autorité supérieure est chargée de connaître du refus des dons et legs faits aux établissements publics et qu’elle a qualité
(1) Ducrocq, Cours de droit administratif , 6* édition, t. U, n° "1448, p. 605-606.
pour no pas le sanctionner, la logique veut qu’il rentre dans ses pouvoirs d’autoriser d’office l’acceptation de ces dons et legs.
Cette considération suffirait à elle seule pour légitimer l’autorisation d’office en dépit des principes ordinaires de la tutelle administrative, mais il existe un autre motif de décider que le gouvernement a le droit d’autoriser d’office l’acceptation des dons et legs adressés aux établissements publics.
En matière de dons et legs, l’autorité supérieure intervient non seulement en vertu des pouvoirs ordinaires que lui confèi’ent les lois, ordonnances et décrets organiques des établissements publics, mais encore par application des dispositions de l’article 910 du Code civil qui l’investissent de pouvoirs extraordinaires. De l’esprit comme du texte de l’article 910 du Code civil il résulte que l’autorité gouvernementale ou administrative a toute liberté pour décider si les dons et legs faits aux établissements publics doivent ou non recevoir leur effet ; elle exerce sa mission en toute indépendance et sans aucune entrave ; elle est comme un arbitre chargé d’apprécier les divers intérêts qui se trouvent aux prises et de faire triompher celui qui lui paraît le plus digne de sollicitude. Si l’intérêt d’un établissement public auquel a été adressé un don ou legs commande l’acceptation, il importe qu’elle soit autorisée par le Gouvernement, quand bien même l’établissement donataire ou légataire se serait prononcé pour la répudiation ; l’autorité supérieure ne. saurait complètement et convenablement remplir son rôle que si elle peut autoriser d’office.
D’ailleurs les pouvoirs de l’autorité supérieure se bornent si peu à approuver ou à désapprouver les délibérations des établissements donataires ou légataires, à dire « oui » ou >• non », quand elle est priée d’autoriser l’acceptation de dons ou de legs, que l’ordonnance du % avril 1817 veut que « les ordonnances et arrêtés d’autorisation déterminent pour le plus grand bien des établissements l’emploi des sommes données, prescrivent la conservation ou la vente des effets mobiliers, lorsque le testateur ou le donateur auront omis d’y pourvoir » ; nous savons également que les décrets ou arrêtés. qui autorisent l’acceptation d’un legs universel ou à titre universel disposent qu’elle sera faite sous bénéfice d’inventaire.
Toutes ces mesures, par dérogation aux principes ordinaires de la tutelle administrative, sont, le cas échéant, prescrites d’office, « pour le plus grand bien des établissements » ; de môme, l’intérêt des établissements ou pour mieux dire des services publics qu’ils représentent exige que, sans tenir compte des règles ordinaires de la tutelle administrative, l’autorité supérieure puisse d’office autoriser l’acceptation des dons et legs qui ont été refusés sans motifs plausibles.
Nous serions tenté d’aller plus loin et de dire que c’est toujours d’office qu’est accordée aux établissements publics l’autorisation d’accepter les dons et legs qui leur sont faits, même lorsqu’elle intervient sur le vu de délibérations par lesquelles ils se sont prononcés pour l’acceptation ; quelle est, en effet, la valeur des délibérations par eux prises ? Il nous semble qu’elles sont de simples vœux destinés à éclairer l’autorité supérieure qui seule a le pouvoir de décider et de choisir entre l’acceptation ou le refus ; l’article 910 du Code civil ne fait dépendre l’exécution des dons et legs que de la volonté du gouvernement : il ne la subordonne aucunement à celle des établissements donataires ou légataires. Il n’appartient qu’au gouvernement d’avoir une volonté ; les établissements publics ne peuvent exprimer que des désirs.
Cette interprétation de l’article 910 du Code civil n’est guère en harmonie, nous le reconnaissons, avec les idées actuellement l'eçues, mais elle nous paraît commandée par les principes qui régissaient l’organisation politique et administrative de la France à l’époque de la confection du Code civil. Il faut dater les lois, c’est-à-dirè se reporter au moment où elles ont vu le jour, si l’on veut les entendre sainement et en déterminer Te véritable sens.
476. Si l’on considère que l’autorisation d’office n'est destinée qu’à sauvegarder les intérêts des personnes morales donataires ou légataires, l’on reconnaîtra que l’autorité supérieure ne doit y recourir qu’à l’égard de celles qui sont soumises à sa tutelle ; il ne saurait être question d’autoriser d’office l’acceptation des dons et legs faits aux établissements d’utilité publique, aux associations syndicales, aux syndicats professionnels et aux congrégations ou communautés reli-
gieuses, dont le gouvernement n’a pas à défendre les intérêts et qu’il surveille sans les protéger.
D’ailleurs les établissements d’utilité publique, les associations syndicales, les syndicats professionnels et les congrégations ou communautés religieuses n’ont pas besoin d’être autorisés pour refuser les dons et legs qui leur sont adressés (V. supra n° 4G7) ; comment dès lors, s’ils refusent une libéralité, l’autorité supérieure pourrait-elle les autoriser d’office à l’accepter?
« En cas de libéralités adressées à un établissement d’utilité publique, dit M. Marguerie (1), l’Administration ne fait pas usage de l’autorisation d’office. En elfet l’autorisation d’office est un acte de tutelle et les établissements d’utilité publique ne sont pas placés sous la tutelle, mais uniquement sous la surveillance de l’autorité administrative. Dans l’examen des libéralités faites à ces établissements l’autorité administrative n’a à se préoccuper que des intérêts des familles et du développement exagéré que pourrait prendre leur patrimoine; c’est aux conseils qui président à l’administration de ces établissements qu’il appartient de veiller à la conservation et au développement de leurs ressources ; ces conseils fussent-ils négligents ou mal inspirés, l’autorité administrative n’a pas à intervenir».
L’autorisation d’office est regardée par le Conseil d’État comme inapplicable non seulement aux établissements d’utilité publique, mais encore aux congrégations ou communautés religieuses, auxquelles cependant la haute assemblée ne reconnaît pas le droit de refuser, sans l’autorisation du gouvernement, les dons et legs qui leur sont adressés (Avis de la sect. de l’Int. 12 avril 1853, legs Raumier) (2). Il n’est peut-être pas
(1) Marguerie, Dictionnaire général d' Administration v® Dons et i.egs, IV, § 5, p. 920.
(2) Avis de la sect. de l’Int. 12 avril 1853. — Les membres du Conseil d’État composant la section de l’Intérieur, etc., qui, sur le renvoi ordonné par M. le ministre secrétaire d’État au département de l’Instruction publique et des Cultes, ont pris connaissance d'un projet de décret ayant pour objet d’autoriser l’acceptation de différentes libéralités faites au titulaire de la chapelle vicariale, à la fabrique et aux pauvres de la commune de Saint-Félix-de-l’Héras (Hérault) et à la communauté des Ursulines existant à Kant (Aveyron) par la demoiselle Madeleine-Angé-
d’une rigoureuse logique de ne pas attribuer au gouvernement le droit d’autoriser d’office l’acceptation des dons et legs faits aux congrégations ou aux communautés religieuses en même temps que le droit d’approuver leur refus; celui-ci nous paraît emporter nécessairement celui-là et l’on n’est bien venu à dire que la faculté d’autorisation d’office fait défaut au gouvernement vis-à-vis des congrégations ou communautés religieuses que si, comme nous, l’on estime qu’il n’est pas chargé d’habiliter ces personnes morales à refuser les dons et legs dont elles sont l’objet.
477. L’autorité supérieure peut-elle autoriser d’office les personnes morales placées sous sa tutelle à accepter les dons et legs qui leur sont faits aussi bien dans le cas où elles n’ont pas encore délibéré sur le point de savoir si elles les accepteraient que dans celui où elles ont décidé de les refuser ?
Cette question vise les établissements publics et môme, dans une certaine mesure, les départements et les colonies; avant la loi du 5 avril 1884, elle se posait également en ce qui regardait les communes et le Conseil d’État, statuant au contentieux, a eu à la résoudre à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoirs formé contre un arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône qui avait autorisé d’office la commune de Pennes à accepter la donation d’une église. Il a annulé, par décision du 29 j an-
tique Rausnier suivant son testament olographe du 6 mai 1842: — Vù la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Félix-del'Héras en date du 23 septembre 1852 et celle du conseil d’administration de la communauté des Ursulines à Nant en date du 18 mars 1852; — Ensemble toutes les .pièces du dossier; — Vu l’ordonnance royale du 2 avril 1817; — Sur l’article l" : Sur l’article 2 ; Consi-
dérant que quelque avantageux que puisse paraître pour la communauté des Ursulines de Nant le legs d’une somme de 200 lrancs payable chaque année pendant dix ans à elle fait par la demoiselle Rausnier, dès lors que le conseil d’administration de cette communauté ne croit pas utile à ses intérêts d’accepter cette libéralité il n’appartient pas au gouvernement de l’y contraindre; — Sont d’avis qu’il y a lieu de modifier le projet de décret ainsi qu’il suit : — 1° ... ; 2° à l’article 2 : la disposition relative à l’acceptation du legs de 200 francs fait à la communauté des Ursulines de Nant est supprimée; 3° ajouter après l’article 2 un article ainsi conçu : « N’est pas autorisée l’acceptation du legs fait à la communauté des Ursulines de Nant par la même testatrice suivant son testament précité et consistant en une somme de 200 francs payable chaque année pendant dix -ans. » (M. de ftiaupas, rapporteur.)
vier 1875, ledit arrêté en se fondant sur ce que le préfet avait statué sans que le conseil municipal eût délibéré ou refusé de délibérer sur l’acceptation de la donation faite à la commune (1).
Ainsi, pour le Conseil d’État, il est interdit à l’autorité supérieure d’autoriser d'office l’acceptation d’une libéralité, lorsque la personne morale gratifiée n’a pas encore délibéré et que, d’ailleurs, elle n’a pas refusé de délibérer; si, sommée de délibérer sur l’acceptation d’un don ou d’un legs qui lui a été adressé, une personne morale s’v était refusée, il est permis de déduire par argument a contrario de l’arrêt du 29 janvier 1875 que le Conseil d’État considérerait comme régulière l’autorisation d’office.
M. Ducrocq enseigne dans un passage précité de son Cours de droit administratif que l’autorisation d’accepter peut être
(1) C. d’Ét. cont. 29 janvier 1875. — Vu la requête... pour les sieurs Michel et consorts... tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler pour excès de pouvoir, une décision du 8 octobre 1873 par laquelle le ministre de l’Intérieur a rejeté leur réclamation contre un arrêté du 21 décembre 1872 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a autorisé l’acceptation par la commune de Pennes de la donation d’une église et dépendances à la Haute-Gavotte, section de ladite commune...; — Vu les observations du ministre de l’Intérieur tendant au rejet du pourvoi par le motif : 1° que l’article 1er, § 9 de la loi du 24 juillet 1867 ne s’applique qu’aux libéralités faites aux communes sans charges, conditions, ni affectation immobilière, et qu’en fait, la donation faite à la commune de Pennes était subordonnée à diverses conditions; 2° que le conseil municipal de Pennes par ses délibérations des 16 juin et 15 décembre 1872 avait manifesté de la manière la plus formelle la volonté de répudier la donation et qu’il ne pouvait lui appartenir de faire obstacle par des ajournements indéfinis à l’exercice des droits de l’administration supérieure; — Vu le mémoire... par lequel la commune de Pennes déclare intervenir dans l’instance et se substituer, en tant que de besoin, aux auteurs du pourvoi et conclure à l’annulation de la decision attaquée...; — Vu la délibération du 16 juin 1872... ; — Vu l’acte notarié du 16 juillet 1872. . . ; — Vu les lois des 18 juillet 1837 et 24 juillet 1867 et le décret du 26 mars 1852; — Vu les lois des 7-14 octobre 1796 et 24 mai 1872;
. Sur les conclusions de la commune de Pennes tendant à être admise à intervenir et à prendre, s’il est nécessaire, les lieu et place des requérants ci-dessus dénommés: — Considérant que la commune a intérêt à l’annulation de l’arrêté attaqué;
Au fond; — Considérant, d’une part, que des termes de l’acte ci-dessus visé du 16 juillet 1872 il résulte que la donation des sieurs Corbon et Ramon a été faite sous diverses conditions, notamment sous la condition d’affecter à perpétuité les immeubles donnés au culte catholique et
accordée, « non seulement lorsqu’elle est demandée, mais encore lorsqu’elle n’est pas demandée » ; il lui paraît impossible, en effet, dans le cas où une personne morale ne se met pas en instance pour obtenir la permission d’accepter un don ou un legs dont elle a été l’objet, de laisser en suspens pendant trente ans, jusqu’à ce que la faculté d’accepter ou de refuser soit prescrite, la question d’autorisation. « Sans doute, ajoute-t-il (1), l’administration supérieure ne se prononcera certainement pas sans avoir mis la commune ou l’établissement public en demeure de délibérer sur la question de savoir s’il entend ou non accepter la libéralité qui leur est faite. Mais, loin d’admettre leur inertie pendant les trente années de la prescription des droits, l’administration supérieure leur impo-
que, dès lors, cette donation n’est pas de celles dont il appartient au conseil municipal, aux termes de l’article 1er § 9 de la loi du 24 juillet 1867, de régler définitivement l'acceptation ou la répudiation;
Considérant, d’autie part, que l'arrêté par lequel le préfet a autorisé purement et simplement la commune à accepter la donation précitée n’a pas pour but et ne pouvait avoir pour résultat de trancher les questions relatives à la validité de la donation et dont il n’appartiendrait qu’à l’autorité judiciaire de connaître;
Mais considérant qu’aux termes de l’article 19 de la loi du 18 juillet 1837 les conseils municipaux délibèrent sur l’acceptation des dons et legs faits à la commune; que si, sauf dans le cas prévu par l'article 1er de la loi du 24 juillet 1867, leurs délibérations doivent être soumises à l’approbation du gouvernement ou du préfet il ne peut être statué sans que le conseil municipal ait délibéré;
Considérant que la délibération du conseil municipal du 16 juin 1872 avait porté sur une offre de donation qui contenait des conditions différentes de celles qui sont stipulées dans l’acte notarié du 16 juillet suivant; que le conseil municipal, saisi de la question de savoir s’il y avait lieu d’accepter la donation du 16 juillet 1872, avait demandé par sa délibération du 15 décembre suivant que l’affaire, à raison des difficultés qu’elle lui paraissait présenter, fût soumise à l’examen de deux jurisconsultes, avait chargé deux de ses membres de choisir ces jurisconsultes et avait voté un crédit pour les frais de cette consultation; qu’en présence de cette délibération il est impossible d’admettre soit que le conseil ait pris sur cette question la délibération exigée par l’article précité, soit qu’il ait refusé de délibérer; qu’ainsi il y a lieu d’annuler comme ayant été rendu contrairement aux prescriptions dudit article tant l’arrêté par lequel le préfet a, six jours seulement après la délibération précitée, autorisé la commune de Pennes à accepter la donation des sieurs Corbon et Ramon que la décision par laquelle le ministre a refusé d’annuler cet arrêté. . . Intervention de la commune admise. Sont annulés pour excès de pouvoir l’arrêté du préfet et la décision du ministre. — (M. de Baulny, rapporteur.)
(1 )Ducrocq, Cours de droit administratif , 6e édition, ’t. II, n°1449, p. 607#
serait évidemment un délai déterminé pour se prononcer, délai passé lequel elle pourrait passer outre et statuer d’office, soit en donnant, soit en refusant l’autorisation d’accepter nécessaire à l’exécution de la libéralité ».
La thèse développée par M. Ducrocq est conforme à celle qui se dégage de l'arrêt du 29 janvier 1875; elle se fonde d’ailleurs sur une interprétation indiscutable de l’article 910 du Code civil et nous nous y rallions, tout en faisant observer que, si l’autorisation ne pouvait pas intervenir d’office dans le cas où une personne morale à laquelle a été adressée une donation entre vifs n’a pas délibéré, ce n’est pas pendant trente ans, mais jusqu’à ce que l’offre de donation ait été retirée ou que le donateur soit mort que la question d’autorisation demeurerait en suspens.
478. L’autorisation d’office ne saurait être considérée comme une simple permission dont pourrait ne pas faire usage la personne morale à laquelle elle est délivrée ; en autorisant d’office l’acceptation d’un don ou d'un legs, l’autorité supérieure entend intimer à la personne morale donataire ou légataire l’ordre de procéder à l’acceptation.
Cet ordre s’exécutera sans difficulté s’il s’agit d’un don ou d un legs adressé à un département ou à une colonie, car les départements et les colonies sont représentés par des agents de l’Etat, les préfets et les gouverneurs, qui ne peuvent que s incliner devant les volontés du gouvernement et s’v conformer.
Mais, si nous supposons que l’acceptation d’un don ou d’un legs fait à un établissement public a été autorisée d’office par décret du Président de la République ou par arrêté préfectoral, l’ordre que renferme l’autorisation d’office ne risque-t-il pas de ne point être obéi?
Le gouvernement ne dispose, suivant nous, d’aucun moyen de coercition directe pour obtenir l’exécution de son injonction ; nous estimons qu’il ne saui’ait nommer un commis d’office chargé d’accepter le don ou le legs; l’emploi d’une pareille mesure ne serait licite que si elle était autorisée par une disposition législative du genre de celle de l’article 85 de la loi du 5 avril 1884, dans lequel on lit que « dans le cas où le
maire refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le préfet peut, après l’en avoir requis, y procéder d’office par lui-même ou par un délégué spécial ».
Mais, si le gouvernement n’est pas en état d’agir directement sur les établissements publics pour leur faire respecter ses décisions, il peut exercer sur eux une pression indirecte en menaçant, si ses volontés ne sont pas suivies, leurs administrateurs de peines disciplinaires qui peuvent aller, dans certains cas, jusqu’à la révocation. Une fabrique néglige-t-elle ou refuse-t-elle, malgré une autorisation d’office, d’accepter un don ou un legs qui lui a été adressé, le conseil de fabrique se met dans le cas d’être révoqué par le ministre des Cultes, par application de l’article 5 de l’ordonnance du 12 janvier 182b. De même, si un bureau de bienfaisance se rébellait contre une autorisation d’office, le ministre de l’Intérieur aurait le droit, conformément à l’article o de la loi du b août 1879, de dissoudre la commission administrative de cet établissement ou de révoquer ses membres. Un évêque qui ne voudrait pas tenir compte d’une autorisation d’office s’exposerait à une suppression ou suspension de traitement.
Si les mesures disciplinaires ne suffisent pas pour vaincre la résistance d’un établissement donataire ou légataire, le gouvernement pourrait aller jusqu’à supprimer l’établissement. Il pourrait, par exemple, rapporter le décret ou l’ordonnance qui a appouvé la formation d’un séminaire auquel il aimait été fait un don ou un legs que cet établissement s’obstinerait à ne pas accepter, en dépit d’une autorisation d’office.
En définitive, le gouvernement est suffisamment armé visà-vis des établissements publics pour qu’il ne soit guère à craindre que les autorisations qui leur sont données d’office restent sans effet.
479. Si l’autorité supérieure a toute liberté pour ne pas autoriser l’acceptation d’un don ou d’un legs, dans le cas où la pei'sonne morale donataire ou légataire a délibéré sur le point de savoir si elle l'accepterait ou le refuserait, certains jui’isconsultes estiment que, dans l’hypothèse où cette personne n’a encore pris aucune détermination, il ne rentre pas dans les
pouvoirs de l’autorité supérieure de refuser d’office l’autorisation d’accepter.
Cette opinion a été combattue par M. Th. Ducrocq (1). Après avoir rappelé que « la nécessité de l’autorisation pour accepter les dons et legs faits aux établissements publics et aux établissements d’utilité publique est motivée, dans notre législation, par le triple intérêt de l’État, se produisant sous des aspects divers et nombreux, des familles dépouillées par la libéralité et des établissements eux-mêmes », il fait remarquer que, si l’intérêt des établissements institués a suffi pour légitimer l’autorisation d’office, l’on ne comprendrait pas que l’intérêt des familles ne pût pas être protégé au moyen du refus d’autorisation d’office. « Des trois intérêts qui motivent les dispositions de l’article 910, dit-il, celui de l’établissement gratifié est le moindre ; il est celui qui a exercé le moins d’influence, soit dans le droit ancien, soit dans le droit actuel sur la volonté du législateur ; il est celui des trois qui a dû exercer l’action la moins déterminante sur l’introduction et le maintien dans le droit français de cette grande, antique et toujours nécessaire restriction, à l’acceptation des dons et legs par les établissements de mainmorte. Si cependant la lésion possible de l’intérêt de l’établissement légataire a dû faire admettre Y autorisation d'office , comment la lésion certaine, évidente, d’un intérêt supérieur engagé dans l’affaire, de l’intérêt de la famille, ne ferait-elle pas également admettre le refus d'office, après une mise en demeure préalable d’avoir à s’expliquer dans un délai déterminé? »
La thèse défendue par M. Ducrocq a reçu la haute approbation du Conseil d’État, statuant au contentieux, qui n’a annulé pour excès de pouvoirs, suivant arrêt du 16 mai 1873, un décret du 23 avril 1872 qui avait refusé d’office à la ville de Toulouse l’autorisation d’accepter un legs qu’en prenant soin de constater que, non seulement le conseil municipal de ladite ville n’avait pas délibéré, mais encore que l’on n’établissait pas qu’il eût refusé de délibérer (2) ; si, après une mise en de-
(1) Ducrocq, Cour,* de droit administratif, 6° «dit., t. II, n® 1450, p. 608.
(2) C. d Et. 16 mai 1873. — Le Conseil d’Etat statuant au contentieux;. ■ Vu la requête... pour la ville de Toulouse... tendant à ce qu'il
meure, le conseil municipal s’était abstenu de se prononcer sur l’acceptation du legs, son abstention aurait été regardée comme un refus de délibérer et le Conseil d’État aurait tenu le refus d’autorisation d’office comme régulier et valable.
De l’arrêt du 10 mai 1873 il convient de rapprocher un avis
plaise au Conseil annuler pour excès de pouvoir, — la disposition d’un décret du 23 avril 1872, qui a refusé à ladite ville l’autorisation d’accepter le legs éventuel qui lui avait été fait par le sieur Magnan, suivant son testament olographe du 15 janvier 1857, par le motif que ce décret serait intervenu contrairement aux prescriptions de l’article 19 de la loi du 18 juillet 1837, sans que le conseil municipal eût été appelé à délibérer sur l’acceptation ou la répudiation dudit legs;... Vu les observations du ministre de l’Intérieur... tendant au rejet dudit pourvoi, par le motif que le conseil municipal de Toulouse, à qui le dossier avait été communiqué dès le 7 août 1870 et qui avait été invité à plusieurs reprises à s’occuper de l’affaire, aurait pu, s’il l’avait voulu, + émettre un avis définitif et que ses ajournements non motivés ne pouvaient empêcher le Gouvernement de statuer sur une affaire dont la solution importait à de graves intérêts et ne pouvait d’ailleurs faire aucun doute, les motifs d’ordre public qui avaient déterminé l’Institut à répudier le legs Magnan et le Gouvernement à refuser l’autorisation de l’acceptation aux villes d’Avignon et de Montpellier s’appliquant évidemment à la ville de Toulouse; — ensemble les pièces de la correspondance échangée à propos du legs du sieur Magnan, entre le préfet du département de la Haute-Garonne et le ministre, produites par ledb ministre à l’appui de ses observations; — Vu la loi du 18 juillet 1837, le décret du 25 mars 1852 et la loi du 21 juillet 1867 ; — Vu les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872;
Considérant, qu’aux termes de l’article 19 de la loi du 18 juillet 1837, les conseils municipaux délibèrent sur l’acceptation des dons et legs faits à la commune ; que si, sauf dans le cas prévu par l’article 1er de la loi du 24 juillet 1867, leurs délibérations doivent être soumises à l’approbation du Gouvernement, auquel il appartient d’en autoriser ou d’en refuser l’acceptation, il ne peut être statué par le gouvernement sans que le conseil municipal ait délibéré; — Considérant que le conseil municipal de Toulouse, saisi de la question de savoir s’il y avait lieu d’accepter le legs éventuel, fait à la ville par le sieur Magnan, avait demandé, par sa délibération du 20 janvier 1872, communication de divers documents qui lui paraissaient nécessaires pour s’éclairer et avait chargé le maire de les lui procurer dans le plus bref délai possible ; qu’en présence de cette délibération, il est impossible d’admettre, soit que le conseil ait pris, sur cette question la délibération exigée par l’article précité, soit qu’il ait refusé de délibérer; qu’ainsi, la ville de Toulouse est fondée à soutenir que le décret du 23 avril 1872, qui lui a refusé l’autorisation d’accepter le legs du sieur Magnan, ayant été rendu contrairement aux prescriptions dudit article, doit être annulé pour excès de pouvoirs; — Art. 1er. — Est annulée, pour excès de pouvoirs, la disposition du décret du 23 avril 1872, qui a refusé à la ville de Toulouse l’autorisation d’accepter le legs du sieur Magnan. (M. de Baulny, rapporteur.)
DONS ET LEGS, II
de la section de l’Intérieur du 11 novembre 1891 (1) qui a admis qu’il y avait lieu d’autoriser d’office la répudiation d’un legs fait à la communauté des Ursulines de Boulogne-sur-Mer qui, tout en renonçant à se prévaloir de la libéralité dont elle avait été gratifiée, refusait de remplir les formalités requises en vue d’étre autorisée à ne pas l’accepter et une note de la même section du 14 mai 1895 (2), intervenue à l’occasion d’un legs fait à l’établissement des sœurs de Notre-Dame-de-
(1) * Avis de la sect. de Tint. 11 nov. 1891 (n° 87,940). — La sectionne l’Intérieur, des Cultes, de l’Instruction publique et des Beaux-Arts du Conseil d’État qui a pris connaissance de deux dépêches du ministre des Cultes, en date des 11 juin et 9 octobre 1891, demandant l’avis de la section de l’Intérieur, d’une part, sur l’interprétation à donner à la disposition insérée en faveur de la communauté des Ursulines de Boulogne-sur-Mer, par la demoiselle Baude, dans un testament du 5 octobre 1885, et d’autre part sur la suite qu’il convient de donner au refus de cette communauté de revendiquer le bénéfice résultant de cette disposition; — Vu la copie certifiée conforme du testament de la demoiselle Baude, en date du 5 octobre 1884 et notamment la clause concernant la communauté des Ursulines; — Vu l’article 910 du Code civil ; — Vu la loi du 24 mai 1825; — Vu l’ordonnance du 14 janvier 1831:
Considérant que, par son testament susvisé, la demoiselle Baude a déclaré c< donner et léguer à la maison mère des Ursulines Beligieuses de Boulogne-sur-Mer la somme de 5,000 francs » ; — Considérant que dans les termes ou elle est formulée, il n’est pas douteux que cette disposition ne constitue un legs à titre particulier; — Considérant que la communauté, tout en renonçant à se prévaloir de ce legs, par ce motif qu’il ferait double emploi avec l’engagement qu’aurait pris la testatrice de lui rembourser une dette de pareille somme, a cependant refusé de remplir les formalités requises, en vue d’étre autorisée à refuser ladite libéralité; — Considérant, dans ces circonstances, que l’attribution de la somme léguée ne devant pas rester plus longtemps indécise, il y a lieu d’autoriser d’office le refus par la communauté du legs sus-énoncé ; — Est d’avis de répondre au ministre des Cultes dans le sens des observations qui précèdent. (M . de Moüy, rapporteur.)
(2) Note de la sect. de l’Int. 14 mai 1895 (n® 105,471). — La section de l’Intérieur, des Cultes, de l’Instruction publique et des Beaux-Arts du Conseil d’Etat, qui a examiné un projet de décret relatif à divers legs faits par un sieur Verdier, a remarqué que, si l’évêque de Montauban a pris une decision à l’égard de la libéralité faite en sa faveur et si, par suite, il peut être statué sur cette libéralité, le dossier ne contient aucune délibération de l’établissement des Sœurs de la Charité de Notre-Dame de la Charité du Befuge de Montauban, en ce qui concerne le legs fait à cet établissement. Elle estime qu’il y a lieu, avant de statuer, de mettre ce dernier en demeure de prendre une délibération à ce sujet et de l’avertir que, faute par lui de satisfaire à cette injonction dans le délai d’un mois, l’autorisation d’accepter lui sera refusée d’office. (M. Delesseux, rapporteur.)
la-Cliaritc du Refuge de Montauban par le sieur Verdier, décédé le 19 décembre 1879, c’est-à-dire depuis plus de quinze ans; la section de l’Intérieur a déclaré qu’il convenait d’inviter l’établissement légataire à prendre une délibération « et de l’avertir que, faute par lui de satisfaire à cette injonction dans le délai d’un mois, l’autorisation d’accepter lui serait refusée d’office ».
Nulle personne morale n’est à l’abri d’un refus d’autorisation d’office ; cette mesure si vivement réclamée par l’intérêt des familles peut être prise aussi bien contre les établissements d’utilité publique, les associations syndicales, les syndicats professionnels et les congrégations ou communautés religieuses que contre les communes, les départements et les colonies, dans le cas où les conseils généraux et municipaux n’ont pas qualité pour statuer définitivement sur l’acceptation des dons et legs, et contre les établissements publics.
480. Si une personne morale assujettie à la tutelle administrative et placée en conséquence sous la protection et non sous la simple surveillance de la puissance publique a décidé de refuser un legs ou, après avoir été mise en demeure de délibérer sur l’acceptation d’un legs, s’est abstenue de le faire, l’autorité gouvernementale ou administrative peut intervenir d’office pour décider que la libéralité sera acceptée pour partie ou, en d’autres termes, pour la réduire.
Par cela même que le droit d’autorisation et de refus d’autorisation d’office appartient à l’çiutorité supérieure, elle a celui de réduction d’office, puisque, selon la façon dont on l’envisage, la réduction n’est qu’un refus partiel ou une autorisation partielle. L’autorisation d’office est motivée par l’intérêt des établissements gratifiés et le refus d’autorisation d’office a pour raison d’être l’intérêt des familles ; la réduction d’office est destinée à concilier ces deux intérêts.
Elle est préconisée par l’avis précité du Conseil d’État du 25 février 1835 (V. supra n° 475) ; M. Th. Ducrocq en a proclamé la légitimité (1).
(1) Ducrocq, Cours de droit administratif, 6® édit., t. II, n°» 1448 et 1449, p. 606 et 607.
Le droit de réduction d’office ne serait pas susceptible de s’exercer à l’encontre d’une personne morale qui s’est abstenue de délibérer sur l’acceptation d’un legs ou s’est prononcée pour le refus, s’il s’agissait d’un établissement d’utilité publique, d’une association syndicale, d’un syndicat professionnel ou d’une congrégation ou communauté religieuse, c’est-à-dire d’une des personnes morales auxquelles ne s’applique pas la tutelle administrative ; il ne saurait être fait usage de cette prérogative par l’autorité supérieure que si elle se trouve en présence d’un établissement, public ou si elle a affaire à un département ou à une colonie dont le conseil général, en raison des circonstances de l’espèce, n’est pas compétent pour refuser définitivement la libéralité. La libéralité s’adresse-t-elle à une commune, elle n’est pas réductible d’office à cause des dispositions de l’article 112 de la loi du 5 avril 1884.
L’autorité supérieure est fondée à se prévaloir du droit de réduction d’office vis-à-vis de toute personne morale qui s’est prononcée pour l’acceptation d’un legs et a besoin pour y procéder de l’autorisation de la puissance publique, sans qu’il y ait lieu de distinguer entre les personnes morales soumises à la tutelle administrative et celles qui sont simplement surveillées par l’administration.
SECTION III
