CHAPITRE V

DES RECOURS EN ANNULATION OU EN INTERPRÉTATION DES DÉCRETS ET ARRÊTÉS PORTANT AUTORISATION OU REFUS

d’autorisation.

49G. L’article 7 de l’ordonnance du 2 avril 1817 porte que « l’autorisation pour l’acceptation ne fera aucun obstacle à ce que les tiers intéressés se pourvoient par les voies de droit contre les dispositions dont l’acceptation aura été autorisée ».

Les énonciations de cet article sont en quelque sorte surabondantes; il est, en effet, de règle générale que les actes de tutelle administrative n’interviennent que sous réserve des droits des tiers : or, il n’est pas douteux que, si l’on prend le mot de tutelle administrative dans un sens large, les décrets et arrêtés portant autorisation de l’acceptation de dons ou de legs ne doivent être rangés au nombre de ces actes.

Il est loisible à l’autorité administrative de n’accorder l’autorisation d’accepter un don ou un legs qu’après avoir vérifié la validité du don ou legs; de plus, elle pourra être amenée, avant de délivrer l’autorisation prévue par l’article 910 du Code civil, à interpréter les volontés du donateur ou du testateur, à en déterminer le sens et la portée et à rechercher comment, dans la pensée de son auteur, le don ou le legs doit s’exécuter. Mais elle ne se préoccupe de la validité des dons et legs et elle n’est conduite à les interpréter que pour savoir si et dans quels termes il est opportun d’en permettre l’acceptation; en l’autorisant, elle tranche une question de convenance et non une question de droit.

L’autorisation ne préjuge aucunement ni la légalité ni la signification des libéralités; en d’autres termes, elle laisse entières

toutes les difficultés relatives soit à la validité des dons et legs, soit à l’interprétation des donations et testaments, et les tiers intéressés restent libres de les soulever devant l’autorité judiciaire ; voilà en quoi et comment elle réserve les droits de ces tiers, qui sont placés sous la sauvegarde de l’autorité judiciaire et hors des atteintes de l’autorité administrative.

497. H a été fait des principes que nous venons de formuler de nombreuses applications par la jurisprudence administrative et judiciaire.

Une décision du Conseil d’Ktat du 15 juin 1870, statuant sur conflit, porte que l’autorisation d’accepter les legs accordée aux établissements publics ou d’utilité publique « ne fait aucun obstacle, ainsi que le reconnaît l’ordonnance ci-dessus visée du 2 avril 1817, à ce que les tiers intéressés se pourvoient par les voies de droit contre les dispositions testamentaires; que, dès lors, cette autorisation ne saurait exercer aucune influence sur la solution des questions relatives à* la validité et à l’effet desdites dispositions » (1).

(1) C. d’Ét. (conflits) 15 juin 1870. — Vu l’arrêté du 25 mars 1870 par lequel le préfet de Tarn-et-Garoune élève le contlit d’attributions dans une instance pendante devant le tribunal civil de l'arrondissement de Montauban entre, d’une part, les sieurs Antoine Malfré, Antoine Bauly et autres, agissant en qualité d’héritiers du sieur Raymond Ruelle, décédé à Mon tau ban ; et d'autre part : 1° le consistoire de l’église réformée de Montauban... ; 2° la société de secours mutuels des femmes dite Société ancienne, établie à Montauban; 5° la société protestante de secours mutuels des hommes, établie dans la même ville...*, 4° la société protestante de secours mutuels des femmes dite Société nouvelle, également établie à Montauban; 5° la maison de santé dite des Vieilles ou hospice protestant établie aussi à Montauban; 6° le maire de la ville de Montauban agissant au nom et comme président du bureau de bienfaisance; — Vu l'exploit introductif d’instance du 14 octobre 1869 par lequel les héritiers susnommés du sieur Ruelle assignent à comparaître devant le tribunal civil de Farrondissement de Montauban : 1° le consistoire de l’église réformée pour voir déclarer que la disposition contenue dans un testament olographe par lequel leur auteur avait légué tous les immeubles alors possédés par lui audit consistoire a été révoqué par un testament olographe postérieur du 20 mars 1864, attendu que, par ce dernier testament, le sieur Ruelle aurait légué les mêmes immeubles à d’autres personnes ou à d’autres établissements de bienfaisance; 2° les sociétés protestantes de secours mutuels ci-dessus désignées pour, attendu qu’elles n’ont été reconnues à aucune époque comme établissements d’utilité publique, voir dire qu’elles ne peuvent recueillir le legs irtimobilier fait à leur profit par le sieur Ruelle et que ce legs

Dans un arrêt du 7 décembre 1877 le Conseil d’État a dit, à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoirs formé par la fabrique de l’église de Tout-le-Monde contre un décret du 4 septembre 1876 qui avait autorisé le bureau de bienfaisance de cette commune à accepter un legs de mille francs adressé par la demoiselle Formon aux pauvres, que « si la fabrique de Toüt-le- Monde entendait soutenir que le legs de 1,000 francs fait par la demoiselle Formon au profit des pauvres de la paroisse devait lui être attribué, c’était à l’autorité judiciaire qu’il appartenait de statuer sur cette prétention et de décider si, par inter-

est frappé de caducité; 3° la maison de santé dite des Vieilles pour, attendu que cette maison n’a pas été reconnue comme établissement d’utilité publique, qu’ainsi elle n’a pas d’existence légale et qu'elle est incapable de recueillir le legs à elle fait par leur auteur, voir dire que que ce legs est caduc; 4° et le maire de Montauban ès-noms pour, attendu que la maison de santé, dite, des Vielles, ne saurait être considérée comme représentant une catégorie spéciale des pauvres de la ville de Montauban, voir déclarer que le bureau de bienfaisance n’est pas fondé à prétendre qu’il doit profiter du legs à la maison de santé, dite des Vieilles, comme étant fait à des pauvres de cette ville, le tout avec dépens; — Vu le mémoire en déclinatoire du 21 janvier 1870 adressé le même jour au procureur impérial près le tribunal civil de Montauban par lequel ; attendu, en ce qui touche le consistoire, que cet établissement public s’est pourvu devant le gouvernement à l’eflet d’ètre autorisé à accepter le legs à lui fait par le sieur Ruelle que dans le cas où cette autorisation lui serait refusée l’action intentée par les héritiers deviendrait sans objet; que dès lors ceux-ci sont, quant à présent, sans intérêt et sans qualité pour agir et qu’il y a lieu, toutes choses demeurant à l'état, d’attendre le résultat de la demande formée par le consistoire devant le gouvernement ; attendu, en ce qui touche la maison de santé des Vieilles et les sociétés protestantes de secours mutuels, qu’il n’appartient qu’à l’autorité administrative de reconnaître si ces établissements réunissent les conditions constitutives de la personnalité civile, et de décider ensuite s’il y a lieu de les admettre a profiter des libéralités faites en leur faveur, attendu que ces questions sont préjudicielles; le préfet demande au tribunal de surseoir à statuer sur la demande des héritiers du sieur Ruelle jusqu’après la décision par l’autorité administrative desdites questions ; — Vu le nouveau mémoire en déclinatoire du 5 mars 1870 adressé ce même jour au procureur impérial par lequel, sans contester que le tribunal soit compétent pour décider si le legs fait à la maison de santé dite des Vieilles est caduc à l’égard de cette maison de santé, par le motif qu elle n’a été reconnue comme établissement d’utilité publique que depuis l’ouverture de la succession du sieur Ruelle ,* le préfet ; attendu que e maire de Montauban soutient que le legs tait nominativement à cette maison de santé est fait, en réalité, aux pauvres âgés et infirmes qu elle est destinée à secourir ; qu’il n’appartient qu’à l’autorité administrative de reconnaître si le legs dont il s’agit est fait à des pauvres de la

prétation du testament, il y avait lieu pour l’exécuteur testamentaire de la demoiselle Formon de se refuser à la délivrance du legs » (Y. infra , n° 499).

La ville de Bergerac s’étant pourvue pour excès de pouvoirs contre un décret du 15 janvier 1879 qui, tout en l’autorisant à accepter un legs, avait habilité la fabrique de Saint- Jacques de Bergerac à en accepter le bénéfice, le Conseil d’État a rejeté son recours par un arrêt du 9 août 1880, qui porte « que la ville de Bergerac soutient que le décret attaqué aurait méconnu la volonté exprimée par le testateur en auto-

▼ille de Montauban et si le maire de Montauban a le droit d’en reclamer le bénéfice au nom desdits pauvres ; Demande au tribunal de surseoir à prononcer sur la caducité absolue du legs jusqu’après décision par l’autorité administrative de ces questions préjudicielles et déclare persister dans son précédent mémoire; — Vu les conclusions prises

au nom de la maison de santé dite des Vieilles ; — Vu les conclusions

prises au nom des sociétés protestantes de secours mutuels et du maire de Montauban ès-noms..,; — Vu les conclusions prises pour les héritiers du sieur Ruelle...; — Vu le jugement du 8 mars 1870 par lequel le tribunal ... rejette le déclinatoire, retient la cause et ordonne qu’il sera plaidé au fond; — Vu... (jugement de sursis et extrait du registre tenu au parquet); — Vu... (lettres constatant que les pièces sont parvenues à la chancellerie le 27 avril 1870); — Vu le mémoire présenté par l’avocat des héritiers du sieur Ruelle; — Vu l’article 910 du Code Napoléon, la loi du 2 janvier 1817 et l’ordonnance du 2 avril suivant, le décret du 26 mars 1852 sur les sociétés de secours mutuels; — Vu les ordonnances des 1er juin 1828 et 12 mars 1831, et le décret organique sur le Conseil d’État en date du 25 janvier 1852;

Considérant que les conclusions prises pour les héritiers du sieur Ruelle devant le tribunal tendaient à ce qu’il fût décidé : — En ce qui touche le legs fait au consistoire de l’église réformée de Montauban, que ce legs avait été révoqué par un testament postérieur; — En ce qui touche le legs fait aux sociétés protestantes de secours mutuels établies à Montauban, que ces sociétés étaient incapables de recueillir un legs immobilier et qu’ainsi le legs était caduc; — En ce qui touche le legs fait à la maison des Vieilles protestantes, que ce legs était frappé de caducité, attendu que cette maison n’avait été reconnue comme etablissement d’utilité publique que depuis le décès du sieur Ruelle; que la demande des héritiers tendait, en outre, à faire déclarer que la maison des Vieilles protestantes avait été personnellement instituée légataire par le sieur Ruelle et que celui-ci n’avait pas eu l’intention de gratifier directement les pauvres secourus par cette maison et à faire décider, par suite, que le maire de Montauban était sans droit pour réclamer au nom desdits pauvres le bénéfice du legs;

Considérant que les questions relatives à la révocation des dispositions testamentaires, à la capacité des légataires institués et à la caducité des legs sont des questions de droit civil dont la connaissance n’appartient qu’a l’autorité judiciaire ; que dès lors Je tribunal était compétent

risant, par son article 5, le trésorier de la fabrique Saint- Jacques à accepter aux clauses et conditions énoncées le bénéfice du legs fait à la ville de Bergerac par le sieur Maurouze et consistant dans son presbytère avec toutes ses dépendances ; — mais que ledit décret ne fait pas obstacle à ce que la ville de Bergerac soumette à l’autorité judiciaire, seule compétente pour en connaître, la question de savoir si, par interprétation du testament, elle a le droit d’obtenir la délivrance pure et simple du legs qui lui a été fait par le sieur Maurouze » (V. infra , n° 499).

Il a été déclaré par un arrêt du Conseil d’État du 26 juillet 1889, qu’une décision ministérielle qui x’efusait de faire droit à la demande d’un sieur Angevin tendant au rapport d’un arrêté préfectoral qui avait autorisé l’acceptation d’un legs fait à la commune de Mavet « ne faisait pas obstacle à ce que le sieur Angevin soumît à l’autorité judiciaire, seule compétente pour

pour statuer sur les questions soulevées par la demande des héritiers du sieur Ruelle et notamment pour reconnaître si la maison des Vieilles protestantes avait été personnellement instituée par le sieur Ruelle ou si, au contraire, ce dernier avait eu l’intention d’adresser sa libéralité aux pauvres secourus par cette maison; d’où il suit que le tribunal était également compétent pour décider si le maire de Montauban avait le droit de réclamer le legs fait à la maison dont il s’agit comme étant fait à des pauvres de la ville de Montauban; — Considérant, d’une part, que les établissements publics ou d’utilité publique peuvent, avant toute autorisation d’accepter les legs faits à leur profit ester en justice pour défendre à l’action en nullité desdits legs intentée contre eux par les héritiers du testateur; et que, dans ce cas, les tribunaux se bornent à prononcer, s’il y a lieu, la validité des legs sans en ordonner la délivrance; qu’ainsi leurs décisions ne portent aucune atteinte au droit du gouvernement de refuser ou d’accorder ultérieurement à ces établissements l’autorisation d’accepter lesdits legs; — Considérant, d’autre part, que l’autorisation d’accepter le legs, accordée aux établissements dont il s’agit ne fait aucun obstacle, ainsi que le reconnaît 1 ordonnance ci-dessus du 2 avril 1817, à ce que les tiers intéressés se pourvoient par les voies de droit contre les dispositions testamentaires; que dès lors cette autorisation ne saurait exercer aucune influence sur la solution des questions relatives à la validité et à 1 effet desdites dispositions; que de ce qui précède il résulte que le tribunal n était pas tenu de surseoir à statuer sur les questions portées devant lui par les héritiers du sieur Ruelle jusqu'après la décision à intervenir sur la demande formée devant le gouvernement par les établissements en cause à l’effet d’être autorisés à accepter les libéralités dont les héritiers contestaient le sens et la validité ;

Art. 1 er . L’arrêté de conflit pris le 25 mars 1870 par le préfet du département de Tarn-et-Garonne est annulé. (M. Gaslonde, rapporteur.)

en connaître, les moyens qu’il pouvait faire valoir pour s’opposer à la délivrance du legs » (V. supra , n° 370).

Tandis que le Conseil d’État proclamait les droits de l’autorité judiciaire, la Cour de Cassation revendiquait pour celle-ci la connaissance de toutes les difficultés relatives soit à la validité des dons et legs, soit à l’interprétation ou à l’exécution des donations et testaments.

Un arrêt du 12 avril 1804, après avoir constaté que « le testament de la demoiselle de Bousmard, décédée le 18 mars 1855, contenait un legs au profit de la Société philomathique de Verdun » et que « par décret impérial du 4 avril 1800 cette Société avait été reconnue comme établissement d’utilité publique et autorisée à accepter le legs dont il s’agit », a jugé que « cette autorisation ne faisait pas obstacle à ce que les héritiers du sang contestassent la validité dudit legs, n’ayant été donnée que sauf les droits des tiers » (V. supra , n° 84).

11 est dit dans un arrêt du 3 janvier 1800 que « les tribunaux devant lesquels une demande est formée au nom d’un établissement public pour obtenir l’exécution d’une libéralité ont le droit et le devoir de vérifier si l’établissement demandeur a qualité pour faire ordonner cette exécution à son profit » (V. supra, n° 158) et un arrêt du 24 novembre 1891 déclare nulle, par l’application de l’article 91 1 du Code civil, une donation faite par le baron de Bosmelet à l’archevêché de Rouen en vue d’assurer à perpétuité l’institution d’un chapelain dans l’oratoire privé de son habitation, en faisant observer que cette libéralité ne terni pas simplement à mettre des prestations à la charge de l’archevêché et qu’elle est destinée à la fondation d’un établissement ecclésiastique « que la loi ne reconnaît pas, mais à qui la mense épiscopale, donataire apparent, serait chargée d’assurer les effets de la libéralité; qu’il est vrai qu’une ordonnance royale du 25 novembre 1847 a autorisé l’archevêque de Rouen à accepter pour lui et ses successeurs la donation dont s’agit; mais que cette ordonnance, simple acte de tutelle administrative, n’a point eu à juger si elle était valide en soi et n’a rien statué à cet égard; que, cette question étant du domaine de l’autorité judiciaire, la Cour d’aj>pel ne pouvait déclarer, comme elle l’a fait, que

les clauses et conditions de la donation susdite ont été souverainement appréciées par l’ordonnance d’acceptation » (V. supra , n° 58).

. Un arrêt du 22 août 1881 a décidé que le maire de Brulon était non recevable à demander, au nom des pauvres de cette commune, la délivrance d’un legs dont l’acceptation avait été autorisée par arrêté préfectoral du 12 octobre 1860, parce que les termes de l’autorisation n’étaient pas conformes à ceux du testament (V. supra , n° 481).

La Cour de cassation a également jugé, par arrêt du 19 mars 1855, que l’autorité administrative, en autorisant dans des conditions déterminées l’acceptation d’un legs universel fait aux hospices de Lyon, n’avait pas enlevé à l’autorité judiciaire le< droit de prononcer sur le mode d’exécution de la libéralité et de connaître desdifficultés qui se rattachaient à l’accomplissement descharges ;

« les contestations, a-t-elle dit, qui se sont élevées relativement à l’exécution des charges imposées à ses légataires universels par David Combv ne tendent à porter aucune atteinte à la sanction qui serait anciennement émanée de l’administration supérieure pour autoriser les hospices de Lyon à recueillir l’institution faite en leur faveur; dès lors, ces contestations n’ont pu être soumises qu’aux tribunaux ordinaires pour être par eux jugées conformément au droit commun » (V. supra, n° 438).

Enfin, l’autorité judiciaire est compétente, malgré un décret ou arrêté qui a donné effet à un don ou à un legs, pour prononcer la révocation de la libéralité en cas d’inexécution des conditions imposées par le donateur ou le testateur ; c est ce qui résulte, sinon en termes exprès, au moins d’une façon implicite, de nombreux arrêts rapportés dans le chapitre précédent (V. supra, nos 438, 439, 452 et suiv.).

498. De ce qui précède il résulte qu’en somme le contentieux des dons et legs adressés aux personnes morales est, en dépit des décrets ou arrêtés qui en ont autorisé 1 acceptation, entièrement judiciaire; le Conseil d’État et la Cour de cassation sont d’accord pour rendre hommage à cette règle fondamentale.

Mais le contentieux des actes d’autorisation est entièrement

DONS ET LEGS, II

administratif; c’est à l’autorité administrative seule qu’il appartient d’en apprécier la validité, de les interpréter et, s’il y a lieu, de les annuler. Les recours qui peuvent être portés devant l’autorité administrative soulèvent des questions délicates que nous nous proposons d’examiner.

499. Pendant longtemps les recours en annulation d’actes administratifs ont été divisés en deux catégories; l’on distinguait entre les recours contentieux susceptibles d’être dirigés contre les actes administratifs faits en violation de la loi et portant atteinte à. des droits acquis et les recours pour excès de pouvoirs fondés sur l’incompétence, le vice de forme ou le détournement d’attributions. Aujourd’hui le recours contentieux se trouve absorbé dans le recours pour excès de pouvoirs (1) ; dès lors, celui-ci s’appuie, selon les cas, sur l’incompétence, le vice de forme, le détournement de pouvoirs ou la violation de la loi et des droits acquis.

Les décrets et arrêtés portant autorisation de l’acceptation de dons et legs n’interviennent que sous réserve des droits des tiers; ils ne sont donc pas susceptibles de porter atteinte à ces droits et les tiers ne sauraient les déférer au Conseil d’État pour excès de pouvoirs résultant de la violation de droits acquis.

L’autorisation d’accepter un legs fait par la dame de Chertemps de Seuil en vue de la fondation et de l’entretien d’une école à la congrégation des dames de la Providence a été accordée tant à cette congrégation qu’à la commune de Semur (Sarthe) par un décret du 4 novembre 1868, dont. le duc d’Aumont-Villequier a demandé au Conseil d’État l’annulation pour excès de pouvoirs sous prétexte que l’intervention de la commune, en empêchant la caducité du legs adressé à la congrégation, paralysait les droits éventuels qu’il avait sur les biens taisant l’objet dudit legs, en qualité de légataire universel de la dame de Chertemps de Seuil ; le recours du duc d’Aumont- Villequier a été rejeté par un arrêt du 13 juillet 1870, qui déclare

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. II, p. 378-381, 503 et suiv.

que le décret du 4 novembre 1868 « n’a pu porter atteinte aux droits des tiers et qu’il ne fait pas obstacle à ce que le duc d’Aumont-Yillequier fasse valoir devant l’autorité judiciaire les droits qu’il prétend lui appartenir en vertu du testament de la dame de Cher temps de Seuil ; qu’il suit de là que le requérant n’est pas recevable à demander devant nous par la voie contentieuse l’annulation dudit décret » (1).

Les recours pour violation de leurs droits formés par la fabrique de l’église de Tout-le-Monde et la ville de Bergerac contre deux décrets des 4 septembre 1876 et 15 janvier 1879, qui avaient autorisé le bureau de bienfaisance de Tout-le-Monde à accepter un legs fait aux pauvres de cette commune et la fabrique d’une église de Bergerac à accepter le bénéfice d’un le gs

(1) C. d’Ét. cont. 18 juillet 1870. — Vu les requêtes... pour le duc d’Aumont-Villequier . . . tendant à ce qu’il nous plaise rapporter comme entaché d’excès de pouvoir un décret du 4 novembre 1868 qui a autorisé la congrégation hospitalière et enseignante des dames de la Providence et la commune de Semur (Sartlie) à accepter, chacune en ce qui la concerne, les legs faits a ladite congrégation par la dame de Chertemps de Seuil d’une somme de 12,000 francs et de divers immeubles à charge d’entretenir dans la commune une école de filles; attendu que, aux termes du testament de la dame de Chertemps de Seuil, les immeubles légués devraient faire retour au requérant au cas où la condition du legs ne serait pas remplie; que notre décret précité, en associant la commune à l'acceptation du legs et en transportant ainsi à un tiers non institué Je bénéfice d’une libéralité qui ne lui était pas destiné, a porté atteinte au droit éventuel du requérant; qu'ainsi le décret attaqué a excédé la limite de pouvoir qui nous appartient d’autorise r les associations religieuses légalement existantes à accepter les legs qui leur sont faits; — Vu les observations produites par Ja supérieure de la congrégation des dames de la Providence et par le maire de la commune de Semur; — Vu les observations de notre ministre de l'Instruction publique; — Vu les observations de notre ministre de la Justice et des Cultes; — Ensemble les avis annexés de notre ministre de l’Intérieur, de l’évêque du Mans et du préfet de la Sarthe ; — Vu l’article 910 du Code Napoléon, la loi du, 2 janvier 1817, 1 ordonnance du 2 avril suivant et la loi du 24 mai 1825; — Vu la loi des 7-14 octobre 1790;

Considérant que le décret, en date du 4 novembre 1868, par lequel nous avons autorisé le maire de la commune de Semur et la congrégation des dames de la Providence à accepter conjointement les legs faits à cette dernière par la dame de Chertemps de Seuil n’a pu porter atteinte aux droits des tiers et qu’il ne lait pas obstacle à ce que le duc d’Au mont-Vil leq nier fasse valoir devant l'autorité judiciaire les droits qu’il prétend lui appartenir en vertu du testament de la dame de Chertemps de Seuil; qu'il suit de là que le requérant n’est pas recevable à demander devant nous par la voie contentieuse l’annulation dudit décret... — Rejet. (M. Sazerac de Forge, rapporteur.)

adressé à ladite ville, ont été écartés par deux arrêts des 7 décembre 1877 et 9 août 1880 (1) au moyen d’une fin de nonrecevoir analogue à celle qui a été invoquée par l’arrêt du 43 juillet 1870.

500 . Si les décrets et arrêtés portant autorisation de l’acceptation de dons ou de legs ne sont pas susceptibles d’être déférés au Conseil d’État par les tiers intéressés pour violation

(1) C. d’Ét. cont. 7 décembre 1877. — Le Conseil d’État statuant au contentieux; — Vu la requête... pour le conseil de fabrique de la paroisse de Tout-le-Monde. . . tendant à ce qu’il plaise au Conseil aunuler pour excès de pouvoir un décret du 4 septembre 1876 dans celle de ses dispositions par laquelle il a autorisé d’office le bureau de bienfaisance de la commune de Tout-le-i\londe à accepter un legs de 1,000 francs fait par la demoiselle Foi mon aux pauvres de la paroisse — Vu les observations en défense présentées par le bureau de bienfaisance de la commune de Tout-le-Monde;... — Vu l'article 910 du Code civil, la loi du 2 janvier 1817 et l'ordonnance royale du 2 avril 1817, les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872;

Considérant que la fabrique de l’église de Tout-le-Monde ne conteste pas que le décret du 4 septembre 1876 qui a autorisé le bureau de bienfaisance de la commune à accepter le legs de 1,000 francs fait par la demoiselle Formon aux pauvres de la paroisse ait été rendu après l’accomplissement des formalités prescrites par les lois et règlements; que, dès lors, elle n’est pas recevable à l’attaquer devant le Conseil d’État pour excès de pouvoir en vertu des lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872; que d’ailleurs si la fabrique de Tout-le-Monde entend soutenir que le legs de 1,000 francs fait par Ja demoiselle Formon au profit des pauvres de la paroisse devait lui être attribué c’est à l'autorité judiciaire qu’il appartient de statuer sur cette prétention et de décider si, par interprétation du testament, il y a lieu pour l’exécuteur testamentaire de la demoiselle Formon de se refuser à la délivrance du legs... — Rejet. (M. Cornudet, rapporteur.)

C. d’Ét. cont. 9 août 1880. — Le Conseil d’État statuant au contentieux ; — Vu le recours pour la ville de Bergerac... tendant à ce qu’il plaise au conseil annuler pour excès de pouvoir, — l’article 5 du décretdu 15 janvier 1879 qui a autorisé le trésorier de la fabrique de Saint- Jacques de Bergerac à accepter le bénéfice du legs fait à la ville de Bergerac par l’abbé Maurouze et consistant dans son presbytère avec toutes ses dépendances;. .. — Vu le recours en intervention présenté pour la fabrique de Saint-Jacques de Bergerac et pour la dame Daude-Lagrave, héritière de l’abbé Maurouze;... — Vu les observations du ministre de l’Intérieur; — — Vu le mémoire en réplique présenté par la ville de Bergerac ; ... — Vu les nouvelles observations présentées pour les intervenants;... — Vu le décret attaqué du 15 janvier 1879, notamment son article 5; — Vu les lois des 18 juillet 1837 et 24 juillet 1867; — Vu les décrets des 30 décembre 1809 et 15 février 1862; — Vu les lois des 7-14 octobre 1790 et.^24 mai 1872;

Sur l’intervention de la fabrique de Saint-Jacques et de la dame I>aude- Lagrave : — Considérant que le décret attaqué a autorisé la fabrique

de droits acquis, rien dans leur nature ne s’oppose à ce qu’ils le soient pour incompétence, vice de forme ou détournement de pouvoirs.

Le 1er mars 18G6 le Conseil d’État a annulé pour vice de forme un arrêté préfectoral qui avait autorisé l’acceptation d’un legs fait à une commune, sans que les héritiers du testateur eussent été mis en demeure de donner leur adhésion ou de s’opposer à l’exécution, du legs (1) (Cf. supra, n° 4Î>6, C.

de Saint-Jacques à accepter, aux clauses et conditions énoncées, le bénéfice d’un legs fait à la ville de Bergerac par le sieur Maurouze et consistant dans un presbytère avec toutes ses dépendances que, dès lors, ladite fabrique et la dame Lagrave, héritière du sieur Maurouze, justifient d’un intérêt suffisant pour que leur intervention soit déclarée recevable ;

Sur le motif tiré de ce que le décret attaqué n’aurait pas été précédé de l’accomplissement des formalités prescrites par les lois et règlements : — Considérant qu’en admettant que le conseil de fabrique n’ait pas été appelé à donner son avis sur la libéralité dont la disposition attaquée du décret du 15 avril 1879 l’a autorisé à accepter le bénéfice il n’aurait appartenu qu’au conseil de fabrique de se prévaloir de cette irrégularité; — Considérant, d’autre part, que le conseil municipal de la ville de Bergerac a été appelé k délibérer sur l’ensemble des dispositions contenues au testament de l’abbé Maurouze et a été ainsi mis à même d’en apprécier le sens et la portée; qu’enfin la ville de Bergerac ne justifie pas que le préfet et l’évèque n’aient pas été consultés ; que de ce qui précède il résulte que la ville de Bergerac n’établit pas que le décret attaqué soit entaché d’irrégularités de nature à en faire prononcer l’annulation pour violation des formes prescrites par les lois et règlements ;

Au fond : — Considérant que la ville de Bergerac soutient que le décret attaqué aurait méconnu la volonté exprimée par le testateur en autorisant, par son article 5, le trésorier de la fabrique de Saint-Jacques à accepter, aux clauses et conditions énoncées, le bénéfice du legs fait à la. ville de Bergerac par le sieur Maurouze et consistant dans son presbytère avec toutes ses dépendances; — Mais considérant que ledit décret ne fait pas obstacle à ce que J a ville de Bergerac soumette à l’autorité judiciaire, seule compétente pour en connaître la question de savoir si, par interprétation du testament, elle a droit d’obtenir délivrance pure et simple du legs qui lui a été fait par le sieur Maurouze ; qu’ainsi, la requête de la ville de Bergerac doit être rejetée; — Art. 1er. L'intervention de la fabrique de Saint-Jacques et de la dame Daude-Lagrave est admise. — Art. 2. La requête de la. ville de Bergerac est rejetée. — Art. 3. Les frais de l’intervention seront supportés par la ville de Bergera?. (M. Sauzey, rapporteur.)

(1) C. d’Ét. cont. 1er mars 1866. — Vu la requête.., pour la dame Rousseau, sieurs Barni et autres... tendant à ce qu’il nous plaise annuler pour excès de pouvoir une décision du 3 février 1865 par laquelle le ministre de l’Intérieur a rejeté le recours qu’ils avaient formé contre un arrêté du 27 avril 186*4 par lequel le prélet de la Somme

d’Ét. Cont. 22 décembre 1893); un arrêt du 9 mai 1873 a prononcé pour incompétence l’annulation d’un arrêté préfectoral par lequel avait été accordée à une commune l’autorisation

a autorisé la ville d’Amiens à accepter le legs d’une somme de 150,000 francs que lui avait fait par testament le sieur Aristide Barni, parent des requérants;... — Vu la décision attaquée, ensemble l’arrêté du 27 avril 1804;.#. — Vu les observations du ministre de l’Intérieur tendant au rejet du pourvoi, attendu que les requérants auraient reçu connaissance complète du testament du sieur Aristide Barni, lorsque l’arrêté préfectoral du 27 avril 1864 est intervenu et qu’ils n’avaient, à cette époque, formé aucune réclamation contre les dispositions dudit testament . — Vu le mémoire en intervention produit pour la ville d’Amiens... tendant à ce qu’il nous plaise, recevant l’intervention, rejeter la requête cidessus visée et condamner les requérants aux dépens, attendu que ceux-ci informés officieusement par le maire d’Amiens de la délibération prise le 9 avril 1864 par le conseil municipal de cette ville pour accepter le legs fait par le sieur Aristide Barni n’ont fait aucune réclamation contre ce legs avant l’arrêté préfectoral qui en a autorisé l’acceptation; — Vu l’expédition du testament du 15 octobre 1850;... Vu l’extrait du registre des actes de décès de la ville d’Amiens constatant que le sieur Aristide Barni est décédé le 3 octobre 1863; — Vu la copie certifiée conforme d’un acte notarié du 14 novembre 1863 par lequel la demoiselle Julie Barni, sœur et légataire universelle du sieur Aristide Barni, déclare consentir purement et simplement l’exécution du testament de son frère, en ce qui concerne la ville d’Amiens, et fait, en conséquence, toute délivrance nécessaire; — Vu la délibération du 9 avril 1864 par laquelle le conseil municipal d’Amiens accepte le legs fait à cette ville parle sieur Aristide Barni;... — Vu le décret du 25 mars 1852, articles 1 et 6 et le tableau A annexé au décret, ny 42;

Considérant que la ville d’Amiens a intérêt à faire maintenir l’autorisation qui lui a été donnée d’accepter le legs que lui a fait le sieur Aristide Barni; que, dès lors, son intervention doit être admise;

Au fond : — Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article lor du décret du 25 mars 1852 et du n° 42 du tableau A annexé à ce décret les préfets ne sont compétents pour autoriser les communes à accepter les dons et legs qui leur sont faits que lorsqu’il n’y a pas eu réclamation des familles ; qu’il suit de là qu’ils ne peuvent statuer sur les demandes d’autorisation avant de s’ètre assurés que les héritiers ne réclament pas contre l’exécution de ces libéralités ; que, dans ce but, l’instruction du ministre de l’Intérieur du 5 mai 1852 prescrit aux préfets de ne prononcer qu’après avoir mis les héritiers en demeure de déclarer s’ils adhèrent ou s’opposent à l’acceptation des dons et legs; — Considérant que si la demoiselle Julie Barni, sœur du sieur Aristide Barni, instituée par celui-ci comme légataire universelle pour tout le reste de ce qu’il possédait après le prélèvement du legs fait à la ville d’Amiens, a consenti l’exécution du testament de son frère en ce qui concernait la ville d’Amiens, il n’est pas établi par l’instruction que les requérants, dont la qualité d’héritiers naturels du sieur Aristide Barni n’a pas été contestée, aient été mis en demeure de donner leur adhésion ou de s’opposer à l’autorisation demandée par la ville d’Amiens ^ qu’ainsi le préfet n’a pas rempli, avant de statuer, les conditions à 'accomplissement desquelles était subordonnée sa compétence ; que

d’accepter un legs malgré l’opposition de deux des héritiers du testateur (1).

dès lors l’arrêté par lequel le préfet a autorisé la ville d’Amiens à accepter le legs fait par le sieur Aristide Barni et la décision par laquelle le ministre de l’Intérieur a rejeté le recours de la dame Rousseau et consorts contre cet arrêté doivent être annulés pour excès de pouvoir; — Art 1er. L’arrêté du préfet de la Somme du 27 avril 1864 et la décision du ministre de l’Intérieur du 3 février 1863 sont annulés. — Art. 2. La ville d’Amiens supportera les frais de timbre et d’enregistrement auxquels a donné lieu le pourvoi de la dame Rousseau et consorts. (M. Perret, rapporteur.)

(1) C. d'Et. cont. 9 mai 1873. — Le Conseil d’État statuant au contentieux ; — Vu la requête pour les sieurs Boudier, Boudillet et consorts, tous héritiers du sieur Jean Boudier, tendant à ce qu il plaise au conseil annuler comme entaché d’excè^ de pouvoirs, — un arrêté du 23 février 1872 par lequel le préfet de la Côte-d’Or a autorisé la commune de Vaux-Saulx à accepter un legs d’une valeur estimative de 50,000 trancs qui lui a été fait par ledit sieur Jean Bojadier; — Ce faisant, attendu que, conformément au décret du 25 mars 1Sd2, le préfet n aurait été compétent pour autoriser la commune à accepter le legs qui lui a\ ait été fait que s’il n’y avait eu aucune réclamation des héritiers du testateur ; que deux des héritiers, les dames Carriol et Aubeit, ont rec ame par deux déclarations écrites du 8 octobre 1871 l’exécution d’une note marginale insérée dans le testament et dans laquelle le testateur re uisait le legs lait à la commune pour le cas où il y aurait une réclamation des héritiers; que ces actes par lesquels deux héritiers refusaient de consentir à l’exécution pure et simple du testament constituent des réclamations; que plusieurs autres héritiers ont -fait des déclarations verbales d’opposition; annuler pour excès de pouvoirs Parrete prêtéetoral attaqué ; — Vu les observations du ministre de l’Inteneur tendant à l’annulation pour excès de pouvoirs de l’arrête attaque ; — Vu l article 910 du Code civil; — Vu les décrets des 25 mars 1852 et 13 «ni 1801: — Vu l’ordonnance du 14 janvier 1831 ; — Vu la loi des 7-1 1 o

tobre 1790 et la loi du 24 mai 1872;

Considérant que d’après les dispositions du décret ^ ®vnl 1861 (tableau A, n» 49) les préfets ne sont compétents pour stat“ei legs faits aux communes que lorsqu'il n y a pas e 1 «oudier

familles; — Considérant que deux des héritieis du sieu ’

les dames Carriol et Aubert, mises en demeure, confc-memei P

criptions de l’article 3 de l’ordonnance du 14 J®3 de / djer

leur consentement à l’exécution du legs fait par e octobre 1871

à la commune de Vaulx-Saulx, ont produit, a la date du . 8 ’

deux déclarations écrites, qui devaient etre pure

demandes en réduction du legs et ont ainsi re u ement exprimé

et simple à l’exécution dudit legs ; que le refus formeliement exprime

par deux héritiers de consentir à lexécu ion p ce n’est pas

constituait, de leur part, une réclamation, q , aecenter le legs et au préfet qu’il appartenait d’autoriser la cora 1 de ^oirSi l’arrêté

qu’il y a lieu d’annuler, comme entacha Côte-d’Or a autorisé la

du 23 février 1872 par lequel le pretel de ^ c°£ud/>rean Boudier... commune de Vaux-Saulx a accepter le e> yavasseur de Précourt, Arrêté annulé pour excès de pouvoirs. (M. Le Va>a»seur

rapporteur.)

Si le Conseil d’État a rejeté par arrêt du 5 janvier 1877 (1) un recours pour excès de pouvoirs formé par la dame veuve de Craon contre un arrêté préfectoral qui avait eu pour objet d'habiliter la commune de Benon à accepter la donation d’une horloge acquise an moyen de dommages-intérêts auxquels avait été condamnée ladite dame', c’est parce que « l’ari'ôté avait été pris par le préfet en vertu des pouvoirs qui lui avaient été conférés et dans les formes prévues par le décret du 25 mars 1852 »; l’arrêté préfectoral eût-il été entaché d’incompétence ou de violation des formes substantielles, le Conseil d’État n’aurait pas hésité à l’annuler.

501 . Mais, d’après deux arrêts des 4 août 1882 (2) et 22 mai

(1) C. d’Ét. cont. S janvier 1877. — Le Conseil d’État statuant au contentieux; — Vu le recours de la dame veuve de Craon... tendant à ce qu’il plaise au conseil annuler pour excès de pouvoirs, — un arrêté du 1er mai 1876 par lequel le préfet de la Charente-Inférieure a autorisé la commune de Benon (même département) à accepter la donation, à elle fait par le sieur Deforge d'une horloge destinée à être placée sur a façade de l’église et dont le cadran portera ces mots : don de M. Deforge; — Attendu que la donation et l’inscription que doit porter l’horloge constitueraient une insulte à l'égard de la requérante ; — Vu

la loi du 18 juillet 1837, art. 48; — Vu le décret du 25 mars 1852, tableau A, n° 42; — Vu les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872;

Sans qu’il soit besoin d’examiner si la dame veuve de Craon avait qualité pour se pourvoir contre l’arrêté préfectoral du 1er niai 1876 : — Considérant que l’arrété attaqué a été pris par le préfet en vertu des pouvoirs qui lui ont été conférés et dans les formes prévues par le décret du 25 mars 1852 ; qu’ainsi la dame veuve de Craon n’est point fondée à soutenir qu’en autorisant la commune de Benon à accepter la donation à elle faite par le sieur Deforge le préfet de la Charente-Inférieure a excédé ses pouvoirs... — Hejet. (M. Cornudet, rapporteur.)

(2) C. d.Kt. 4 août 1882. — Le Conseil d’État, statuant au contentieux;

— Vu la requête présentée par les héritiers de la demoiselle Dougier

tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler, pour excès de pouvoirs, un arrêté du 22 janvier 1857 par lequel le préfet de l’Isère a autorisé l'hospice de Saint-Marcellin à accepter la donation entre vifs sous réserve d’usufruit, faite à cet établissement par la demoiselle Victoire Dougier ; — Ce faire, attendu qu’aux termes de l’ordonnance du 14 janvier 1831 l’autorisation d’accepter les donations doit être refusée aux établissements ecclésiastiques ou religieux quand elles sont faites avec réserve d’usufruit au profit du donateur; que la même règle est applicable aux établissements de bienfaisance; — Attendu, d’autre part, que, d’après le décret du 25 mars 1852, les préfets ne sont compétents pour autoriser l’acceptation que dans les cas où il n’y a pas de réclamations des familles ; que le préfet de l’Isère a statué sans avoir invité les intéressés à faire connaître s'ils adhéraient aux intentions de la donatrice

1885 (1), les décrets et arrêtés d’autorisation ne sont plus susceptibles d’être attaqués pour excès de pouvoirs, dès qu’ils ont été suivis d’exécution; en conséquence, ces arrêts ont écarté des recours qui tendaient à faii'e annuler, pour violation de formes substantielles, un arrêté et un décret en exécution desquels il avait été procédé par un hospice et une fa-

ou s’ils entendaient s’y opposer; qu’ainsi l’arrêté susvisé a été pris en violation des prescriptions de l’ordonnance du 14 janvier 1831 et en dehors des limites de la compétence attribuée aux préfets par le décret précité; — Vu les observations présentées par le ministre de l’Intérieur, tendant au rejet du recours comme tardif et subsidiairement connue mal fondé, par le motif que la règle posée dans l’ordonnance du 14 janvier 1831 n’a été étendue par aucun texte de loi ou de décret aux donations faites à des établissements de bienfaisance ; — Vu les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872; — Vu le décret du 25 mars 1852;

Considérant que l’arrêté susvisé du préfet de l’Isère, qui a autorisé l’hospice de Saint-Marcellin à accepter une donation faite à cet établissement par la demoiselle Dougier, ne faisait pas obstacle à ce que les requérants, s’ils s’y croyaient fondés, fissent valoir devant l’autorité judiciaire les droits qu’ils prétendraient avoir à invoquer contre la régularité de ladite donation ,* que, dès lors, les héritiers Dougier ne sont pas recevables à demander l’annulation dudit arrêté par la voie du recours pour excès de pouvoir ; — Rejet. (M. Bousquet, rapporteur.)

(1) C. d’Et. cont. 22 mai 1885. — Le Conseil d Etat statuant au contentieux; — Vu la requête des époux Bonjean... tendant à ce qu’il plaise au Conseil d’Etat annuler pour excès de pouvoir un décret du 15 avril 1879 par lequel le trésorier de la fabrique de l'église succursale de Taupont a été autorisé à accepter une donation avec réserve d’usufruit faite par la dame Anne-Marie Péclard, veuve du sieur Pierre Robert; ce faisant attendu que l’article 4 de l’ordonnance du 14 janvier 1831 ne permet pas d’autoriser l’acceptation des donations faites à des établissements ecclésiastiques ou religieux avec réserve d’usufruit en faveur du donateur; qu’ainsi les requérants, héritiers de la donatrice aujourd’hui décédée, sont fondés à demander l’annulation du décret rendu en violation des dispositions protectrices des familles contenues dans ladite ordonnance, condamner les contestants aux dépens; Vu les observations du ministre de la Justice et des Cultes... tendant au rejet du pourvoi par le motif que le pourvoi repose sur une erreur de fait, la donatrice ayant, par un acte notarié antérieur au décret autorisant l’acceptation de la donation, renoncé à la réserve d’usufruit stipulée par l’acte primitif: — Vu les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 ;

Considérant que si les requérants se croient fondés à soutenir que la donation faite par la dame Anne-Marie Péclard n’a pas été acceptée^ par la. fabrique de l’église succursale de Taupont conformément aux lois et règlements en vigueur, c’est à l’autorité judiciaire qu’il appartient de statuer sur leurs réclamations, qu’ainsi ils ne sont pas recevables à demander au Conseil d’Etat de prononcer, par application des lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 187g, l’annulation du décret qui a autorise le trésorier à accepter ladite donation... Rejet. (M. Colson, rapporteur.)

brique à l’acceptation de donations entre vifs ; il a paru au Conseil d’État qu’une donation acceptée après autorisation crée des droits auxquels la juridiction administrative ne saurait porter atteinte : si l’autorisation n’a pas été précédée des formalités voulues, l’autoi'ité judiciaire annulera la donation.

La fin de non-recevoir invoquée par les arrêts des 4 août 1882 et 22 mai 1885 est, au moins en matière de recours dirigés contre les actes qui autorisent l’acceptation de libéralités, une innovation qui demande à être précisée; il importe, pour en bien saisir le sens et la portée, de se pénétrer des observations qui ont été présentées par M. Laferrière dans son Traité de la juridiction administrative (1).

M. le vice-président du Conseil d’État dit que celui qui forme contre un acte administratif un recours pour excès de pouvoirs peut encourir une forclusion « qui résulte de ce que l’acte attaqué est devenu définitif et inattaquable » et il ajoute : « Ce cas se présente lorsque l’acte administratif a été suivi de décisions ou de contrats qui ont créé des droits acquis, et avec lesquels il s’est combiné et uni de telle sorte qu’on ne pourrait plus infirmer l’un sans porter atteinte aux autres. Le juge de l’excès de pouvoirs, qui doitrespecter ces droits et à qui souvent le contentieux de ces contrats n’appartient pas, doit alors écarter le recours qui tend à les mettre en question. — Citons quelques exemples à l’appui de cette règle. — La délibération d’un conseil municipal relative à un bail ou à une vente de bien communal peut être entachée d’irrégularités qui la rendent annulable. Mais si, avant l’expiration du délai du recours, ce bail ou cette vente sont réalisés, le recours cesse aussitôt d’être recevable, parce qu’il ne pourrait être accueilli sans qu’un contrat civil fût atteint dans une de ses conditions essentielles de validité. Il en est de même des actes de tutelle par lesquels l’autorité administrative habilite une commune ou un établissement public à passer soit un contrat civil, soit un marché de travaux publics. Bien que ces actes de tutelle pris isolément soient susceptibles d’être annulés pour excès de

(1) 1 raité de la juridiction administrative et des recours contentieux t. II. p. 441.

pouvoirs, ils cessent de l'être dès que le contrat ou le marché ont été passés. »

Les arrêts des 4 août 1882 et 22 mai 1885, éclairés par ce passage du Traité de la juridiction administrative , sont-ils destinés à faire jurisprudence ? Il est permis d’en douter.

Saisi d’un recours tendant à ce qu’un décret du 21 octobre 1884, en vertu duquel la commune de Saint-Mélaine avait accepté un legs, fût annulé pour excès de pouvoirs, attendu que ledit décret avait été rendu sur l’avis de la section de l’Intérieur du Conseil d’État délibérant en vacations, alors qu’il n’y avait pas urgence, le Conseil d’État l’a rejeté par arrêt du G août 1887 sans reproduire la tin de non-recevoir indiquée par les arrêts des 4 août 1882 et 22 mai 1885 et en se bornant à dire que le requérant n’était pas recevable à demander pour le motif par lui invoqué l’annulation du décret du 21 octobre 1884, ce qui permet de supposer qu’elle aurait pu être prononcée si un autre vice de forme avait été allégué (V. supra , n° 372).

L’on a cherché à atténuer la portée de l’arrêt du G août 1887 en le commentant en ces termes : « La question soulevée par le pourvoi se rapportait exclusivement à la procédure du Conseil d’État lui-même et le mal-fondé du moyen unique de la requête ne pouvait faire aucun doute. Le Conseil d’Étal a pensé qu’il serait regrettable d’obliger le réclamant à entamer devant l’autorité judiciaire une action dont l’échec final était certain et de l’entraîner dans une procédure absolument frus— tratoire (1). »

Cette explication de l’arrêt du G août 1887 a été démentie par le Conseil d’État lui-même qui a confirmé et accentué le revirement de jurisprudence résultant de cet arrêt.

Ayant à statuer sur un recours pour excès de pouvoirs dirigé contre un décret du 8 juillet 1890, qui avait autorisé l'acceptation de legs faits à l’hospice et au bureau de bienfaisance du Grand-Lucé par le sieur Chalot, il a annulé ce décret par arrêt du 22 décembre 1893 pour vice de forme, sans s’ar réter à une fin de non-recevoir développée par les établis-

(1) Note sous C. d’Ét. Cont. 6 août 1887, Dalloz, 1888.3.125

semenls légataires et consistant à dire que « les legs faits par le sieur Chalot avaient été acceptés, que l’envoi en possession avait eu lieu, que même, à la suite de cette procédure, l’hospice du Grand-Lucé avait été condamné comme légataire universel à la délivrance des legs particuliers à lui imposés; qu’on ne saurait donc revenir sur ces faits sans porter atteinte à des droits acquis ».

Le Conseil d’État a scindé cette fin de non-recevoir en deux et, après l’avoir dédoublée, il y a répondu de la façon suivante. 11 a fait observer, d’une part, que les héritiers du sieur Chalot « n’élevant aucune contestation au sujet de la validité des dispositions testamentaires de leur auteur et se bornant à demander l’annulation du décret d’autorisation pour inobservation des formalités pi’escrites par l’ordonnance du 14 janvier 1831 c’est avec raison qu’ils avaient demandé directement cette annulation au Conseil d’État »» et, de l’autre, que « l’envoi en possession, simple mesure conservatoire ordonnée par un acte de juridiction gracieuse, ne pouvait faire obstacle au droit des requérants de réclamer l’annulation du décret d’autorisation pour violation des formes prescrites » (V. supra, n° 40G).

Kst-ce à dire que la règle énoncée par les arrêts des 4 août 1882 et 22 mai 1883 soit entièrement abrogée par ceux des G août 1887 et 22 décembre 1893 ? Nous croyons que l’on aurait tort de répondre affirmativement.

Les arrêts de 1887 et de 1893 ne sont pas intervenus dans des circonstances identiques à celles des espèces qui ont donné lieu aux arrêts de 1882 et de 1883; ceux-ci ont été rendus à l’occasion de donations entre vifs, tandis que ceux-là sont relatifs à des legs. Or il n'a pas échappé au Conseil d’État qu’il est moins grave de mettre à néant l’acceptation d’un legs que celle d’une donation entre vifs : la donation entre vifs, dont l’acceptation est annulée par suite d’un retrait d’autorisation, tombe, tandis que le legs, dont un rapport d’autorisation rend l’acceptation caduque, reste debout. Dès lors, le Conseil d’État a pu estimer qu’il ne convenait pas d’étendre aux legs la jurisprudence que ses arrêts de 1882 et de 1883 avaient instituée en matière de donations entre vifs.

Mais des observations que nous venons de présenter ne résulte-t-il pas que ce sont des raisons de sentiment plutôt que

des raisons de droit qui ont conduit le Conseil d’État à établir une distinction entre les recours tendant à faire annuler l’autorisation de l’acceptation de donations entre vifs et ceux qui sont dirigés contre des décrets ou arrêtés qui ont autorisé l’acceptation de legs ? Il nous semble que ces deux espèces de recours devraient être soumises aux mêmes règles et que, par respect pour les droits acquis, il y aurait lieu de tenir les uns comme les autres pour non recevables, du moment que l’autorisation a été suivie d’exécution. L’annulation des décrets ou arrêtés d’autorisation qui ont reçu leur effet devrait être interdite à la juridiction administrative comme aux administrateurs dont ils émanent (Y. supra, n° 494).

502. 11 n’y a pas de raison pour que les personnes morales, auxquelles a été accordée l’autorisation d’accepter des dons ou des legs, ne puissent pas, comme les tiers intéressés, la faire annuler pour incompétence, vice de forme ou détournement de pouvoirs.

Un arrêté du préfet do Seine-et-Marne du 1er avril 1804avait autorisé d’office le bureau de bienfaisance de Meaux à accepter un legs dont l’avait gratifié la demoiselle Roussin, qui avait également adressé à un établissement ecclésiastique un legs, dont l’acceptation ne pouvait être autorisée que par décret ; sur la demande du bureau de bienfaisance, le Conseil d’État a annulé cet arrêté, le 15 décembre 1805 (1), pour incom-

(1) G. d’Ét. cont. 15 décembre 1865. — Va la requête... pour le bureau^ de bienfaisance de la ville de Meaux... tendant à ce qu’il nous plaise, attendu que par un arrêté du 1er avril 1864, le préfet de Seine-et-Marne a autorisé, contrairement au vœu du bureau de bienfaisance, l'acceptation par cet établissement charitable d’un legs de 10,000 francs, aux conditions énoncées dans le testament de la demoiselle Pvoussin; — Attendu que ce testament, contenant un legs à la fabrique de la cathédrale de Meaux dont l’acceptation ne pouvait être autorisée que par un décret impérial, il aurait dû être statué par le même décret sur les deux libéralités; annuler pour excès de pouvoir l’arrêté précité; ensemble une décision, notifiée le 22 novembre 1864, par laquelle notre ministre de l’Intérieur a confirmé ledit arrêté; — Vu les observations du ministre de l’Intérieur; — Vu l’article 910 du Code Napoléon; — Vu la loi du 2 janvier 1817; — Vu l’ordonnance royale du 2 avril 1817; — Vu le decret du 25 mars 1852, art. 1®'; — Vu notre décret du 15 février 1862;

Considérant que l’article 1er du décret du 25 mars 1852 qui permet aux préfets de statuer, en l’absence de réclamation de la part des la—

pétence, on se fondant sur ce que, par application des règles posées par la jurisprudence administrative en matière de libéralités complexes ou connexes (V. supra , nos 382 et suiv.), il n'aurait dû intervenir pour autoriser l’acceptation des deux legs faits par la demoiselle Roussin qu’un seul acte émané de la plus haute des autorités qui se trouvaient en concurrence, c’est-à-dire du chef de l’État.

La commune de Pennes, qu’un arrêté préfectoral du 21 décembre 1872 avait habilitée d’oftice à accepter la donation d’une église, a obtenu, en vertu d’un arrêt du 29 janvier 1875, que cet arrêté fût annulé pour excès de pouvoirs, parce qu’il avait été rendu sans que le. conseil municipal de ladite commune eût délibéré ou refusé de délibérer (V. supra, n° 477).

503 Les décrets ou arrêtés qui refusent l’autorisation d’accepter des dons ou des legs sont susceptibles, comme ceux qui la délivrent, de se ranger au nombre des actes de pure administration, c’est-à-dire, pour nous servir d’une définition donnée par M. Laferriôre, parmi les « actes que l’Administration accomplit d’après sa libre appréciation, afin de pourvoir aux intérêts généraux ou particuliers et non pour satisfaire à des droits ou à la loi » ; il est donc bien évident qu’à raison de leur caractère facultatif et discrétionnaire, ils « ne comportent pas de discussion sur le terrain des droits acquis ou de la violation de la loi » (1). En revanche, ils peuvent être attaqués par la voie du recours pour excès de pouvoirs, s’ils sont enla-

milles, sur les dons et legs aux établissements de bienfaisance n’a pas entendu leur conférer ce droit dans le cas où l’acte qui contient ces libéralités renfermerait en même temps des dispositions dont l’acceptation par les établissements intéressés ne pourrait être autorisée que par nous, en notre Conseil d’Élat; que, dans ce cas, c’est à nous qu’il appartient de statuer par le même décret sur les diverses libéralités après une instruction qui doit leur être commune; — Considérant que le testament ci-dessus visé, par lequel la demoiselle Roussin a légué au bureau de bienfaisance de Meaux une somme de 40,000 francs contenait un legs à la fabrique de la cathédrale qui, aux termes de la législation, ne pouvait être accepté qu’en vertu d’un décret impérial; que, dans ces circonstances, le préfet de Seine-et-Marne, eu autorisant par l’arrêté attaqué l’acceptation de la première de ces libéralités, a excédé ses pouvoirs; — Art. 1er. Annulation. (M. Pascalis, rapporteur.)

(1) Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux , t. Il, p. 393.

chés d’incompétence, de violation des formes prescrites par la loi ou de détournement d’attributions.

Le 16 mai 1873, le Conseil d’État a annulé un arrêté préfectoral qui avait refusé d’office à la ville de Toulouse l’autorisation d’accepter un legs qui lui avait été fait par le sieur Magnan, sans que le conseil municipal de ladite ville eût pris ou refusé de prendre une délibération tendant à l’acceptation ou au refus de cette libéralité (V. supra, n° 779).

504 . Mais, quand un décret ou un arrêté qui porte refus d’autoriser l’acceptation d’une donation ou d’un legs a été suivi d’effet et, par exemple, du retrait de l’offre de donation ou d’une décision judiciaire qui constate que le legs est caduc en vertu de l’article 1043 du Code civil, n’v a-t-il pas lieu, par analogie de ce qui a été décidé par les arrêts des 4 août 1882 et 22 mai 1885 (V. supra, n° 501), d’admettre que le recours qui tendrait à l’annulation du décret ou de l’arrêté pour excès de pouvoirs se heurterait à une fin de non-recevoir tirée de ce que cet acte est devenu définitif?

Il n’est pas contestable que, si le refus d’autorisation de l’acceptation d’un don préalablement accepté à titre provisoire a été suivi de la rétraction de l’offre de donation, l’arrêt qui annulerait ce refus porterait atteinte aux droits du donateur ; il est non moins certain que le Conseil d’État, en mettant à néant le décret ou l’arrêté qui a refusé d’autoriser l’acceptation d’un legs, violerait des droits acquis, si le legs a été déclaré caduc par l’autorité judiciaire.

11 semble donc que la fin de non-recevoir instituée par les arrêts des 4 août 1882 et 22 mai 1885 soit susceptible d’être invoquée contre les recours en annulation de décrets ou d’arrêtés portant refus cTaûtorisation ; mais ne va-t-elle pas aboutir à un véritable déni de justice? La personne morale, à laquelle est refusée l’autorisation d’accepter un don ou un legs, est sans qualité pour former devant les tribunaux de l’ordre judiciaire une demande en délivrance au cours de laquelle pourrait être contestée la légalité de la décision prise par l’autorité gouvernementale ou administrative ; si, de plus, on lui interdit le recours pour excès de pouvoirs, elle ne disposera d’aucune voie directe ou indirecte pour attaquer le

refus d’autorisation en raison de l’incompétence, des vices de forme ou du détournement de pouvoir dont il serait entaché.

Le Conseil d’État, saisi par la fabrique de l’église paroissiale de Juillac d’un recours pour excès de pouvoirs dirigé sous prétexte d’un vice de forme contre un décret du 8 janvier 1884 qui avait refusé à cet établissement l’autorisation d’accepter un legs, a, par arrêt du 1er avril 1887, sans examiner si le décret avait été ou non suivi d’effet et si, par suite, la fabrique se heurtait ou non à la fin de non-recevoir énoncée par les arrêts de 1882 et de 1885, statué au fond et rejeté le pourvoi parce qu’il n’était pas justifié du vice de forme allégué (V. supra, n° 371).

505. Les décrets et arrêtés, qui rapportent l’autorisation ou le refus de l’autorisation d’accepter des dons ou des legs, sont susceptibles d’être attaqués devant le Conseil d’État par la voie du recours pour excès de pouvoirs, non seulement pour incompétence, vice de forme ou détournement de pouvoirs, mais encore pour violation de droits acquis, si l’autorisation ou le refus d’autorisation ont été suivis d’exécution (Cf. supra , nos 493 et suiv.).

Il est vrai que, par décision du 1er décembre 1852, le Conseil d’Élat a rejeté un recours formé contre un décret du 27 mai 1849 qui, tout en autorisant l’acceptation d’un legs, avait rapporté une ordonnance d’autorisation du IG août 1826, en déclarant que les autorisations sont « des actes de tutelle administrative qui ne font pas obstacle à ce que les tiers fassent valoir devant l’autorité judiciaire les droits qui pourraient leur être acquis; que, dès lors, lesdits actes ne sont pas susceptibles d’être attaqués par la voie contentieuse » (V. supra, n° 494).

Mais le Conseil d’État n’a pas persisté dans cette jurisprudence et, le 27 juillet 1877, sur la- demande des sieur et dame Delondre et des sieur et dame Bretton, il a annulé un arrêté préfectoral du 15 juillet 1870, qui, en rapportant un arrêté du 8 décembre 1875 qui avait autorisé l’acceptation d’un don par eux fait à la commune de Saint-Loup-de-Naud, avait porté atteinte aux droits qni leur étaient acquis (l).

(1) C. d’Ét. cont. 27 juillet 1877. — Le Conseil d’État, statuant au con-

506. L’autorité judiciaire est incompétente pour interpréter es décrets et arrêtés portant autorisation ou refus d’autorisation de l’acceptation de dons ou de legs ; elle a simplement qualité pour les appliquer, quand ils sont « parfaitement clairs dans leurs termes » et qu’il n’v a point « à en rechercher lesens et à en fixer la portée » (V. supra , n° 483, Cass. req. 8 mai 1878) ; du moment qu’il y a matière à interprétation, elle doit surseoir à statuer et renvoyer à l’autorité administrative la connaissance des difficultés relatives au sens et à

tentieux; — Vu la requête présentée pour les sieur et dame Delondre et les sieur et dame Bretton... tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler, comme entachés d’excès de pouvoirs, une décision du 14 mars 1877 par laquelle le ministre de rintèrieur a confirmé un arrêté du préfet de Seine-et-Marne du 15 juillet 1876 et ensemble ledit arrêté, par lequel le préfet, sur les instructions du ministre de l’Intérieur, rapporte un précédent arrêté du 8 décembre 1875 autorisant la commune de Saint- Loup-de-Naud à accepter la donation qui lui a été faite par les requérants de deux pièces de terre destinées à l’établissement d’une école de filles; attendu que, par acte passé le 20 décembre 1875, devant M° Mollevaux, notaire à Provins, enregistré le 21 décembre, le maire de la commune de Saint-Loup-de-Naud a accepté, au nom de la commune et en vertu de l’arrêté préfectoral du 8 décembre 1875, la donation faite par les requérants et a déclaré obliger ladite commune à l’exécution fidèle des conditions qui sont exprimées dans l’acte de donation; qu’ainsi le contrat entre la commune et les requérants était devenu définitif et avait créé, pour les parties, des droits et des obligations auxquels l’autorité administrative ne pouvait porter atteinte; — Vu les observations présentées par le ministre de l'Intérieur; — Vu la loi du 18 juillet 1837 ; — Vu les lois des 7-14 octobre 1790 et du 24 mai 1872;

Considérant que, par arrêté du 8 décembre 1875, le préfet de Seineet-Marne a autorisé le maire de la commune de Saint-Loup-de-Naud à accepter la donation faite à la commune par les sieur et dame Delondre et les sieur et dame Bretton, aux charges, clauses et conditions énoncées dans l’acte passé par devant M° Molleveaux, notaire à Provins, le 21 septembre précédent; qu’en vertu de cette autorisation, le maire de Saint- Loup-de-Naud a, par acte passé devant 31° Molleveaux, le 2G décembre 1875, enregistré le 21 décembre, déclaré accepter la donation et obliger la commune à l’exécution fidèle des conditions stipulées par les donateurs ; que les effets de cette acceptation ne pouvaient être appréciés que par l’autorité judiciaire à qui il appartiendrait, en cas de contestation, de statuer sur la validité du contrat ; que, dès lors, le^ préfet de Seine-et-Marne, en rapportant, sur l’invitation du ministre de 1 Intérieur,

1 arrêté par lequel il avait autorisé le maigre de la commune de Saint- Loup-de-Naud à accepter la donation et le ministre de 1 Intérieur, en confirmant le nouvel arrêté du préfet, ont excédé leurs pouvoirs;

Art. 1er. Sont annulés, pour excès de pouvoirs, l’arrêté du préfet de Seine-et-Marne du 15 juillet 1876 et la décision du ministre de l’Intérieur du 14 mars 1877 ci-dessus visés. (M. Mayniel, rapporteur.)

DONS ET LEGS, II

la portée des décrets ou arrêtés accordant ou refusant l’autorisation prévue par les articles 910 et 937 du Code civil.

C’est au Conseil d’État que doit être demandée l’interprétation des décrets, arrêtés gouvernementaux et ordonnances royales rendus en exécution desdits articles. Par arrêt tlu 30 novembre 1888 il a donné celle d’un décret du 24 janvier 1839 qui avait autorisé l’Institut des frères des écoles chrétiennes et la commune de Fontainebleau à accepter conjointement un legs (V. supra, n° 232); ses arrêts des 11 février 1881 (Y. supra, n° 489) et 27 novembre 1883 (Y. supra, n° 488) ont fixé le sens et la portée des décrets des 14 juillet 1869, 13 mars 1873 et 14 août 1879 qui avaient réduit des legs adressés aux villes de Lyon et de Tarbes.

Les recours en interprétation d’arrêtés de ministres, de préfets, de sous-préfets ou de gouverneurs de colonies portant autorisation ou refus d’autorisation doivent, par application de la règle cujus est condere ejus est interpretari, être portés devant les autorités dont émanent ces arrêtés.

Les décisions interprétatives rendues par les ministres sont toujours susceptibles de recours au Conseil d’État (1); il en est de même de celles qui sont demandées aux préfets, aux souspréfets ou aux gouverneurs de colonies et il est à noter qu’il est loisible aux parties de ne les déférer au Conseil d’État qu’après les avoir soumises aux supérieurs hiérarchiques desdites autorités ou de les attaquer omlsso modio devant cette haute juridiction.

307. Il est constant en doctrine comme en jurisprudence que « les tribunaux judiciaires doivent faire appel à l’autorité administrative, non seulement lorsqu’ils ont des doutes sur la signification d’un acte administratif, mais aussi lorsqu’ils en ont sur sa validité » (2); si la légalité d’un acte qui autorise ou refuse d’autoriser l’acceptation d’un don ou d’un legs leur paraît douteuse, ils doivent donc surseoir à statuer jusqu’à ce que l’autorité administrative ait apprécié la validité de l’acte, à la requête des parties intéressées.

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. II, p. 586.

(2) Laferrière, op. cil., t. Il, p. 59 i.

Le recours en appréciation de validité d’un acte administratif, qui n’est qu’une variété du recours en interprétation, se distingue du recours pour excès de pouvoirs aux cinq points de vue suivants indiqués par M. Laferrière : « 1° le recours pour excès de pouvoir tend à l’annulation de l’acte, tandis que le recours en interprétation, alors même qu’il aboutit à une déclaration d’illégalité, laisse subsister cet acte; — 2° le recours pour excès de pouvoir cesse d’être recevable après un délai de trois mois, tandis que le recours en interprétation est recevable à quelque époque que l’autorité judiciaire l’ait provoqué. . . ; — 3° le recours pour excès de pouvoir ne peut être formé que par une partie ayant un intérêt direct et personnel à l’annulation de l’acte, tandis que la déclaration de validité ou d’invalidité peut être provoquée par toute partie figurant dans l’instance judiciaire qui a donné lieu à la question préjudicielle ; — 4° le recours pour excès de pouvoir a une procédure spéciale... tandis que le recours en interprétation est un recours contentieux ordinaire... ; — 5° enfin le recours pour excès de pouvoir n’est jamais un litige entre 'parties ; ... au contraire, les questions d’interprétation se débattent contradictoirement entre les parties que le débat judiciaire a mises en présence ... ».

C’est au Conseil d’État de connaître des recours en appréciation de validité de décrets, arrêtés gouvernementaux ou ordonnances qui ont accordé ou refusé l’autorisation d’accepter des dons ou des legs; il lui appartient également de prononcer sur la validité des arrêtés rendus, en matière de dons et legs, par les ministres, préfets, sous-préfets et gouverneurs.

C’est ainsi que, sur le renvoi ordonné par un arrêt de la Cour d’appel do Grenoble du 13 février 1888, il a déclaré valable un arrêté préfectoral du 22 janvier 1858 qui avait autorisé l’acceptation d’une donation faite à l’hospice civil de Saint-Marcellin par la demoiselle Dougier (V. supra-, n° 274).