A côté des communes, mais dans une sphère

dislincte, on rencontre encore des personnes civiles créées dans le but de pourvoir à des besoins communs, et qui sont armées d'une partie des prérogatives attachées à l'administration.

Ces communautés, connues sous le nom géne'rique d'associations syndicales, ont une origine fort ancienne. — Quelques-unes ont été organisées à une époque de beaucoup antérieure à la révolution de 89. — Mais on ne voit pas qu'elles aient pris sous l'ancien régime un grand développement. — La propriété, beaucoup moins divisée que de nos jours, trouvait en elle-même une puissance qu'elle doit aujourd'hui demander au principe d'association. A mesure qu'augmente le morcellement des terres, conséquence des principes nouveaux consacrés par nos Codes, les sociétés syndicales se multiplient nécessairement et répondent à des besoins plus exigeants et plus nombreux. L'esprit d'entreprise et d'amélioration en provoque la création , partout oii des forces isolées tenteraient des efforts impuissants. — Elles les réunissent en faisceau et en décuplent l'énergie. — Elles substituent à l'initiative privée et aux ressources limitées des individus, le merveilleux levier d'uiie coalition d'intérêts puissants par leur réunion. — Elles facilitent ainsi la construction de travaux considérables, qui répandent la vie et l'abondance dans des contrées entières auparavant déshéritées. — Il n'est pas d'institution qui mérite davantage, au point de vue de ses résultats sur la salubrité publique et de l'amélioration de nos campagnes, les encouragements du pouvojpèt qui soit appelée à un plus grand avenir * .

\. Lors de la discussion de la loi des 10-15 juin 1854, M. Levavasseur présentait sur les associations syndicales d'irrigation des considérations auxquelles je m'associe complètement. —Voici ses paroles extraites du compte rendu des séances : « L'honorable membre se

84. — Malheureusement, ici comme sur tant d'autres points si intéressants pour la prospérité du pays, le législateur n'a presque rien fait pour multiplier et encourager les efTorts des particuliers. — L'expérience a depuis longues années prouvé l'utilité des associations syndicales; la loi elle-même en ordonne la constitution dans certaines circonstances. Mais leur organisation est abandonnée au pouvoir discrétionnaire de l'administration, et elles sont placées exclusivement sous sa dépendance. — Un peu plus de liberté ne nuirait pas sans doute à leur développement.

85. — C'est dans la loi des 14-24 floréal an XI, relative au curage des canaux et rivières non-navigables et à l'entretien des digues qui y correspondent, qu'on trouve la première consécration législative des associations syndicales. — Cette loi, tout en déclarant, dans son article premier, vouloir respecter les anciens règlements et les usages locaux en matière de curage, autorise le gouvernement à prendre des dispositions nouvelles, lorsque l'application de ces règlements ou l'exécution du mode consacré par l'usage éprouvent des difficultés.

« félicite du succès qu'a obtenu depuis, une idée qu'il avait eu beau- « coup de peine à faire prévaloir. Il est donc partisan décidé de la « loi nouvelle. Au point de vue politique, il y voit une satisfaction « donnée à ceux qui regardent le morcellement du sol en France « comme très-préjudiciable à l'agriculture, et un obstacle opposé à « l'école socialiste, qui applaudit à cette division extrême, dans l'es- « poir qu'elle finirait par rendre la culture impossible et amènerait « un jour la réunion forcée de toutes les propriétés dans la main de « l'État. Grâce à cette loi, la grande culture, qui est très-difficile en « France par suite du morcellement, deviendra possible par l'asso- « dation. La loi offrira donc ce double avantage, de rendre fertiles « des terres jusqu'ici improductives, et de donner confiance dans « l'avenir en faisant disparaître, par des améliorations successives, « les inconvénients de la constitution territoriale créée en France « par la démocratie. »

TRAVAUX DES ASSOCIATIONS SYiNDICALES. 71

Or ces « dispositions nouvelles » ne sont autre chose, dans la pensée même de cette loi, que la création et l'organisation administrative de syndicats entre les propriétaires intéressés. Elle veut, en efîet, qu'il soit pourvu aux besoins qui se font sentir dans un règlement d'administration publique rendu sur la proposition du préfet du département, « de manière, porte l'art. 29, que la quotité de la contribution de chaque imposé soit toujours relative au degré d'intérêt qu'il aura aux travaux à exécuter. » — Cette répartition proportionnelle des frais de curage, le mode de perception établi par l'art. 3 au moyen de rôles rendus exécutoires parle préfet et dont le recouvrement s'etTectue dans la même forme que celui des contributions publiques, tout concourt à démontrer qu'il s'agit ici de ces réunions particulières auxquelles la loi du 1 6 sept. 1 807 devait donner le nom sous lequel elles sont aujourd'hui connues.

86. — C'est, en effet, dans cette loi qu'on trouve le développement complet de l'institution. — La loi du 16 sept. 1 807, relative au dessèchement des marais, autorise, comme on sait, le gouvernement à exécuter ou à concéder les travaux sans le consentement des propriétaires. — Des dispositions spéciales assurent seulement à ceux-ci, à la condition de payer la plus-value résultant du dessèchement^ le moyen de rentrer dans leurs propriétés.— Elles leur accordent aussi la faculté de se libérer par l'abandon d'une portion relative du fonds, calculée sur le pied de la dernière estimation. — De là, entre l'administration ou ses ayants droit et les propriétaires de marais, des rapports nombreux et des collisions d'intérêt inévitables. — Pour assurer leur défense, le législateur songea à les réunir et à confier à un certain nombre d'intéressés le soin de protéger la masse. — Cette pensée le conduisit naturellement à la création

d'un syndicat. Telle est la disposition expresse de l'art. 7, aux termes duquôl : « Lorsque le gouvernement fera un « dessèchement, ou lorsque la concession aura été ac- « cordée, il sera formé entre les propriétaires un syn- « dicat à l'effet..., » etc.

Les art. 33 et 3A de la même loi prévoient encore une autre circonstance où il parut nécessaire d'organiser des associations du même genre. — L'art. 33 porte : « Lorsqu'il s'agira de construire des digues à la mer ou contre les fleuves, rivières et torrents navigables ou non navigables, la nécessité en sera constatée par le gouvernement, et la dépense supportée par les propriétés protégées dans la proportion de leur intérêt aux travaux... » L'art. 34 ajoute que l'entretien et la réparation de ces travaux seront e'galement à la charge des propriétés riveraines, et qu'il sera fait des règlements d'administration publique pour fixer la part contributive du gouvernement et des intéressés. — Enfin la loi dit expressément que, pour obtenir ce résultat, il y a lieu de suivre les formalités précédemment établies pour les travaux de dessèchement.

87. — Une loi toute récente est venue donner une nouvelle sanction à cette législation déjà ancienne. Lorsqu'après les inondations désastreuses qui ont signalé Tannée 1856, le gouvernement songea à prévenir le retour de semblables calamités, on dut nécessairement soumettre à de nouvelles études le système de la loi de 1 807. — Ces études ont eu pour résultat, comme nous le ferons remarquer ailleurs, de changer les bases de la contribution aux dépenses à supporter par l'État, les départements, les communes et les particuliers. Mais la pensée ne vint pas de renoncer aux avantages que présente l'organisation des associations syndicales, en ce qui concerne la perception et la répartition, entre les intéressés, des

TRAVAUX DES ASSOCIATlOiNS SYNDICALES. 73

contributions spécialement mises à leur charge. — Loin de là. L'expérience avait mis en évidence ces avantages: elle avait démontré la puissance des syndicats. Des travaux immenses, résultat de leurs efforts et de leur persévérance, témoignaient hautement de la nécessité de leur conservation. — On inséra en conséquence dans le projet une disposition qui est devenue l'art. 5 de la loi du 28 mai 1858, et qui est ainsi conçue : «La répartition (( entre les propriétaires intéressés de la part de dépense « mise à leur charge sera faite conformément aux dis- « positions de la loi du 1G sept. 1807...» — C'était, en consacrant de nouveau le principe de proportionnalité introduit parla législation antérieure, autoriser en même temps le gouvernement à syndiquer les intéressés suivant le mode qu'elle avait établi.

88. — Le gouvernement trouve donc dans les dispositions que nous venons de faire connaître le pouvoir de coaction indispensable à la réunion des propriétaires intéressés aux travaux qu'elles ont en vue. L'utilité publique une fois constatée, il est autorisé soit à réunir les intéressés en syndicats, soit à réformer les règlements ou les associations déjà existantes et à leur donner une organisation nouvelle en rapport avec les besoins qui se sont fait sentir. — A cet égard, elle n'a pas à se préoccuper du dissentiment ou de la résistance des propriétaires directement intéressés aux travaux. — Son appréciation de leur utilité et de leur convenance échappe à toute critique et à toute censure, et les propriétaires que la mesure concerne n'ont d'autre ressource que de s'adresser par la voie gracieuse à l'autorité de laquelle elle procède. — « Considérant, porte un décret du 10 mai 1851 [Wlnguimbcrt, 348), «ju'en disposant que les propriétaires de la Grande-Camargue formeraient une association pour concourir, chacun en proportion de son intérêt, aux dépenses que

pourraient nécessiter les travaux et seraient administrés par un syndicat autorisé à régler les comptes des anciennes associations d'après les anciens rôles, le gouvernement s'est renfermé dans les limites des pouvoirs qui lui appartiennent en vertu des lois des 14 floréal an XI et 16 sept. 1807, et qu'en chargeant le préfet de faire des arrêtés pour assurer la conservation des travaux pour l'exécution desquels il serait procédé, s'il y avait lieu, conformément à la loi du 3 mai 1841, il n'a été porté aucune atteinte aux droits de propriété des riverains, lesquels demeurent expressément réservés... »

On lit aussi dans un décret du 1 1 mai 1 854 {de Cam- 6fs, 418):

« Sur le moyen tiré de ce que le décret du deuxième jour complémentaire de l'an XIII, ayant force de loi, ne pouvait être abrogé par l'ordonnance du 28 août 1845, et qu'ainsi les opérations de la commission spéciale instituée par ladite ordonnance seraient entachées d'illégalité ;

« Considérant qu'aux termes de l'art. 2 de la loi du 1 4 floréal an XI, lorsque l'application des règlements sur l'entretien des digues éprouve des difficultés ou lorsque des changements survenus exigent des dispositions nouvelles, il y est pourvu par un règlement d'administration publique ;

« Considérant que le décret du deuxième jour complémentaire de l'an XIII était un règlement d'administration publique, rendu par application de l'article précité ; que, dès lors, ce décret a pu être abrogé par l'ordonnance du 28 août 1845, rendue dans la forme des règlements d'administration publique, par application du même article ;

« Considérant, d'ailleurs, qu'il n'est point allégué que ladite ordonnance n'ait pas été précédée de l'accomplis-

sèment de toutes les formalités prescrites par les lois et règlements...,» etc., etc.

Tenons donc pour certain que le dissentiment des propriétaires intéressés est sans influence sur la légalité de la mesure prise par le gouvernement. Il ne peut ni l'arrêter ni en infirmer la valeur, dci moment que l'administration, appréciatrice souveraine de l'utilité publique, a jugé nécessaire de constituer le syndicat. Soit que son action ait été spontanée, soit au contraire qu'elle ait été provoquée par des propriétaires intéressés , ses droits restent les mêmes. Les lois des 14 floréal an XI et 1 6 sept. 1 807 ne font à cet égard aucune distinction.

89. — Le droit que nous reconnaissons au gouvernement ne peut et ne doit s'exercer d'ailleurs que dans les limites mêmes où il lui a été conféré. — Les lois desquelles il le tient sont spéciales aux travaux de dessèchement de marais, d'entretien et de réparations des digues défensives contre les inondations, et l'administration prétendrait en vain s'armer de leurs dispositions pour des cas qu'elles n'ont pas expressément prévus. — L'excès de pouvoir serait alors manifeste ; il n'est pas possible d'étendre arbitrairement et sous prétexte d'analogie un privilège aussi considérable.

Je ne crois pas, par exemple, que si des travaux d'endiguement le long d'un fleuve importaient seulement à la navigation, il fût permis à l'administration de forcer les propriétaires riverains à concourir aux dépenses. — La loi parle, en effet, des propriétaires intéressés : elle veut qu'ils contribuent dans la proportion de leur intérêt. — Or quel peut être l'intérêt d'un riverain, en tant que propriélaire, bien entendu, à l'exécution de mesures dont l'unique résultat est d'améliorer le service de la navigation? — On ne peut donc, sans s'écarter complètement

7Ô l'IîK.MlÈRK PAItriE. — TITHE II.

de la lettre et de l'espritdes lois ci-dessus citées, admettre la légalité d'associations syndicales organisées dans ce but.

Je suppose encore que l'administration, s'armant à tort des dispositions de la loi du 14floréal an X, voulût contraindre les riverains d'un canal qui ne serait pas en même temps de navigation et de dessèchement à contribuer aux frais de curage. — Leur résistance, fondée sur le texte de cette loi qui ne s'applique qu'aux rivières non navigables, trouverait certainement un appui dans la juridiction contentieuse. (Voy. 5 juillet 1851, Gérard, 486, et l'art. 34, loi du 16 sept. 1807.)

90. — Il n'appartiendrait pas davantage au gouvernement d'établir des associations syndicales pour le drainage et l'assèchement des terres sans le consentement unanime des propriétaires intéressés. La loi du 10 juin 1854 favorise ces associations : elle leur donne tous les moyens nécessaires pour étendre leur action. Mais si elle en souhaite le développement, rien n'autorise à penser qu'elle ait voulu attribuer au gouvernement un droit de coaction contre une résistance mal entendue et l'esprit de routine. — D'après l'art. 3, les associations de propriétaires qui veulent, au moyen de travaux d'ensemble, assainir leurs héritages par le drainage ou tout autre moyen d assèchement, jouissent de tous les droits qui appartiennent aux propriétaires agissant isolément; — et il ajoute que ces associations peuvent, sur leur demande, être constituées par arrêtés préfectoraux en syndicats auxquels sont applicables les art. 3 et 4 de la loi du 1 4 floréal an XL — C'est donc bien l'initiative privée seule que la loi de 1854 à voulu favoriser. Cette loi est formelle, elle subordonne la création des syndicats à la demande préalable des propriétaires. — C'est à celte pensée que répondait M. Rouher, vice-président du Conseil d'État, commissaire du gouvernement, chargé

de soutenir la loi de 1854 au sein du Corps législatif, lorsqu'il disait : « Il se peut que l'intérêt privé auquel « on a voulu donner satisfaction se développe sur une « certaine échelle ; alors des associations peuvent être i( autorisées et revêtir même un caractère syndical : dans « ce cas il y a lieu d'appliquer l'économie de la loi de « floréal an XI, qui a pour seule conséquence de sou- « mettre à la compétence du conseil de préfecture les « contestations entre associés, et d'autoriser le recouvre- « ment des sommes nécessaires au payement des travaux « de la même ir.anière que celui des contributions pu- « bliques. Ce mode d'association ne se confond pas, « ajoutait !\1. Rouher, avec les syndicats organisés par « la loi de 1807. — Si l'intérêt d'assainissement grandit « plus encore et prend les proportions d'un intérêt « communal ou départemental, on peut invoquer la lé- « gislation de 1807. Ainsi donc tout se concilie, tout « peut concourir sans qu'il y ait confusion »

C'est donc seulement dans le cas où, comme le disait M. Rouher, l'intérêt d'assainissement prend les proportions d'un intérêt public, que les associations syndicales peuvent être organisées par l'administration sans que celle-ci ait à demander préalablement le consentement des parties intéressées. — Mais, notons-le, on ne doit procéder ainsi que dans les conditions prévues par la loi de 1807, c'est-à-dire lorsqu'après le dessèchement par l'État ou un concessionnaire, il ne s'agit plus que de la réparation ou de l'entretien des ouvrages. — On voit que la distinction à établir entre ce cas et celui dont s'occupe la loi de 1854 est aisée à faire dans la pratique.

91. — Les sociétés syndicales d'irrigation sont de même essentiellement volontaires. — La raison en est simple. Aucune loi n'a donné directement ou indirectement à l'administration le droit de les constituer. — Or,

comme ces associations ont pour conséquence d'imposer des charges lourdes à la propriété, et comme il est de principe que nul ne peut être tenu à contribution sans y avoir expressément consenti, sauf les exceptions formulées dans les lois spéciales, on arrive nécessairement à cette conclusion que l'administration n'a pas le pouvoir, soit de constituer des syndicats d'irrigation sans l'aveu des intéressés, soit de faire entrer un propriétaire malgré lui dans un syndicat déjà organisé. (Voy. M. Lebon, 1859, p. 439.)

92. — A quelle autorité appartient-il de créer des associations syndicales ? — Ce pouvoir appartient tantôt à l'empereur, tantôt aux préfets.

En principe, les associations syndicales organisées dans le but de pourvoir aux dépenses de construction, d'entretien ou de réparations des digues à la mer ou contre les fleuves, rivières et torrents navigables ou non navigables ; — au curage des canaux qui sont en même temps de navigation et de dessèchement ; — à la construction ou à l'entretien de levées, barrages, pertuis, écluses, auxquels des propriétaires de moulins ou d'usines seraient intéressés, doivent être organisées par décrets rendus dans la forme des règlements d'administration publique. (Art. 2, loi du 1 4 floréal an XI ; art. 34, loi du 1 6 sept. 1 807 .) Le Conseil d'État doit être entendu en assemblée générale. (23 fév. 1 861 , Dubuc, 1 34.) Mais aucune loi n'exige que le règlement soit précédé d'une enquête. (10 mai 1851 , cVlnguimhert, 348; 4 juin 1852, Gilles, 215.)

Les décrets récents sur la décentralisation administrative ont dérogé à ces dispositions pour le cas où les mesures ordonnées ne rencontrent aucune opposition de la part des propriétaires. — Le décret des 15-29 avril 1861 (tableau D, n° 8) autorise les préfets à «constitue

« en associations syndicales les propriétaires intéressés^à « l'exécution et à l'entretien des travaux d'endiguement « contre la mer, les fleuves, rivières et torrents navi- « gables et non navigables, des canaux d'arrosage et des « canaux de dessèchement, lorsque les propriétaires « sont d'accord pour l'exécution desdits travaux et la . « répartition des dépenses. »

93. — Ce que nous venons de dire ne s'applique qu'aux associations syndicales à créer à l'occasion, soit de dessèchements de marais, soit de travaux d'endiguement contre la mer, les fleuves, rivières et torrents navigables et non navigables, etc., en un mot, dans les circonstances dont s'occupent les lois de 1807 et de 1858. — Les décrets de décentralisation ont armé le préfet de pouvoirs plus étendus en matière de curage. — Le n° 5, tableau D du décret du 15 avril 18G1, lui donne le droit, par dérogation à la loi du 14 floréal an XT et contrairement à la jurisprudence antérieure du Conseil d'État (20 janvier ]^U3,Bourmizien et consorts, 29), de prendre à cet égard toutes les dispositions nécesssaires « pour assurer le bon entretien des cours d'eau non navigables ni flottables de la manière prescrite par les anciens règlements ou par les usages locaux, et la réuiiio7i, s'il y a lieu^ des propriétaires intéressés en associations syndicales. » — Il n'est pas question ici de leur accord préalable. L'urgence des mesures à prendre, la dépense ordinairement peu élevée de ces travaux, leur utilité immédiate pour les riverains justifient pleinement le pouvoir absolu accordé en cette matière à l'autorité locale. — Ici un règlement d'administration n'est jamais nécessaire ; dans toute hypothèse, un simple arrêté préfectoral est suffisant.

94. — Cependant, il est utile de remarquer que le droit conféré an préfet relativement à la constitu-

tion des associations de curage ne peut s'exercer que dans les limites de ses pouvoirs relativement au curage lui-même. Je m'explique. — Les préfets ont reçu des décrets sur la décentralisation le droit d'ordonner le curage à vieux fonds et vieux bords et le faucardement des cours d'eau et fosse's d'assainissement ouverts dans un intérêt général. — Mais leur compétence s'arrête là, et dès qu'il s'agit de mesures qui engagent la question de propriété des riverains, il faut procéder par voie de règlement d'administration. — Les travaux d'élargissement et de rectification partielles proposés par les ingénieurs doivent être déclarés d'utilité publique par un décret (voy. 1"déc. 1859, Bonnard, 682; 12 déc. 1859, Gouchon, 766) qui organise en même temps l'association syndicale et la substitue aux droits conférés à l'administration par la loi du 3 mai 1 841 , pour l'expropriation des terrains nécessaires à leur exécution. — La répartition des dépenses et les règles à suivre pour la surveillance, l'exécution et le payement des travaux, ne sont pas d'ailleurs les mêmes dans l'un et l'autre cas. (Voy. infrà, le ch. oi^i nous nous occupons des taxes de curage.)

De même encore, le droit accordé au préfet ne va pas jusqu'à lui permettre, en organisant les associations pour le curage, de modifier les usages ou règlements anciens relatifs à la répartition des frais entre les intéressés. — Son pouvoir se borne à la constitution du syndicat, sauf à celui-ci, en ce qui concerne la perception des taxes, à se conformer aux règles antérieurement en vigueur. (Voy. infrà, chap. relat. aux taxes de curage.)

En résumé, les attributions du préfet, en ce qui concerne la constitution des associations de curage, sont celles-ci. — Il n'a pas à se préoccuper du consentement des intéressés ou des obstacles individuels opposés à l'exercice de ses pouvoirs. — 11 organise les associations

sans tenir compte des réclamations qui s'élèvent, sauf, bien entendu, aux réclamants à se pouvoir par la voie contentieuse contre l'application qui leur est faite du règlement préfectoral.

Mais n'oublions pas que l'attribution du préfet ne s'étend qu'aux mesures de simple curage; qu'il doit même, en se renfermant dans cette limite, respecter les usages locaux établis quant à la contribution aux dépenses et à la répartition des frais, et qu'il commet-r trait un excès de pouvoir en organisant cfes associations sur des bases différentes, et pour des travaux impliquant la rectification du cours d'eau et par suite la dépossession des riverains. — Dans l'un et l'autre cas, il y a nécessité de pourvoir aux besoins locaux par un règlement d'administration publique.

95. — Que faut-il décider lorsqu'il s'agit des associations créées dans un intérêt exclusivement privé, par exemple, pour l'irrigation ou le drainage des terres?

Nous avons dit que ces associations sont essentiellement volontaires. (Voy. siiprà, n°^ 90 et 91 .) — La question ne peut donc se présenter que lorsqu'il y a consentement unanime des intéresses, et il semble, par suite, si l'on considère l'esprit des décrets de décentralisation, que l'on doit reconnaître aux préfets le droit de statuer sur leur demande. — C'est aussi ce que veut formellement l'art. 3 de la loi du 1 0 juin 1 854, sur les dessèchements, qu'on doit appliquer par analogie dans tous les cas où des propriétaires sollicitent leur réunion en associations syndicales dans un intérêt purement privé.

Antérieurement aux dispositions précitées, la jurisprudence reconnaissait même la légalité de ces associations quand elles avaient été autorisées par un simple arrêté préfectoral. — « En matière d'associations volontaires, jamais le Conseil d'État n'a appliqué le principe

que les associations de ce genre dussent être, à peine de nullité, créées par des actes émanés directement du souverain. Ce principe n'a été posé par le Conseil d'Étal qu'en ce qui touche les associations territoriales constituées d'office en matière de curage. (Voy. 20 janv. 1 843, et le n° précéd.) L'autorité judiciaire a proclamé, au contraire, la validité des associations d'arrosage formées par un simple arrêté préfectoral. » (Voy. notam., Cass. 24 fév. 1844; Observât, du min. des trav. publ., Leb. 1856, p. 98.)

96. — Les règlements portant création d'associations syndicales ne peuvent être attaqués par la voie contentieuse que pour incompétence^ excès de pouvoir, et violation des formes prescrites par les lois et règlements.

97. — Il y a incompétence dans l'arrêté préfectoral qui autorise une association en dehors des cas où la loi donne ce droit aux préfets. — Un semblable arrêté est nul, en ce qu'il constitue une usurpation sur les attributions conférées à une autorité supérieure. îl est donc attaquable devant le Conseil d'État statuant au contentieux.

98. — L'excès de pouvoir échappe à toute définition dans l'état actuel de la jurisprudence. — Nous n'essayerons donc pas d'édifier une théorie qui risquerait fort de ne reposer que sur une opinion personnelle, et noi'S nous bornerons à signaler une décision du Conseil d'État rendue dans la matière qui nous occupe, et sur laquelle il est nécessaire d'appeler l'attention.

Un règlement rendu dans les formes légales etpar l'autorité compétente, avait autorisé le syndicat du Plan-du- Bourg à faire face aux dépenses par un rôle provisoire basé sur le cadastre. Ce règlement fut attaqué devant le Conseil d'État comme entaché d'excès de pouvoir. — On disait à l'appui du pourvoi : « Les lois du 1 4 floréal

TRAVAUX DES ASSOCIATIONS SYiNDIGALES. 83

an XI et du 16 sept, 1807, veulent que la répartition des dépenses soit proportionnelle à l'intérêt. — Or le règlement a pris une base essentiellement différente, ie cadastre, c'est-à-dire la valeur des terres, et non pas l'utilité relative que chaque intéressé retire des Iravaux. — Cette disposition est donc contraire à la loi, et entachée d'un véritable excès de pouvoir : car il n'appartient pas à l'administration de modifier le principe de la répartition fixée par le législateur lui-même. »

Le Conseil d'État repoussa ce système, en déclarant toutefois que la disposition attaquée ne faisait pas obstacle aux recours des parties intéressées contre la mise en recouvrement des rôles dressés en exécution de cette disposition. (10 mai 1851, iVlnguimhert, 348.)

Ce tempérament apporté par le Conseil d'État à la rigueur de sa décision en ce qui concerne l'attaque dirigée contre le règlement lui-même, est inspiré par un sentiment d'équité auquel on doit rendre hommage; mais la doctrine à laquelle il se rattache ne sera peutêtre pas admise sans difficulté.

Le Conseil d'État reconnaît que les règlements d'administration publique peuvent être annulés pour excès de pouvoir. — C'est ce qu'il a écrit formellement, en matière de règlements constitutifs d'associations syndicales, dans l'arrêt cité ci-dessus du 10 mai 1851. — « Considérant porte, cet arrêt, que le décret du 28 mars. 1849, constitue un règlement d'administration publique qui ne peut être attaqué par la voie contentieuse que pour incompétence ou excbs de pouvoir^ ou violation des formes prescrites par les lois et règlements. » — Or, à quels caractères reconnaîtra-t-on l'excès de pouvoir, si on refuse de le trouver dans la disposition d'un règlement qui change la base de contribution établie par la loi elle-même? — Le règlement fait pour l'exécution de

la loi n'a de force et de puissance que dans les limites que cette loi lui impose. — Ce qu'il prescrit au delà cesse d'être obligatoire, parce que son auteur a épuisé la délégation qu'il tient d'elle ; il est dans la situation d'un mandataire qui transgresse les bornes de son mandat : il commet un excès de pouvoir. Il n'y a pas d'autre mot pour caractériser la chose. — Ce n'est donc pas seulement un recours contre la perception des rôles qu'il aurait fallu autoriser, c'est la nullité même de l'association qui aurait dû être prononcée.

99. — La violation des formes prescrites par la loi pour la validité des règlements d'administration publique est, avons-nous dit, une autre cause de nullité.

Le conseil d'État a rapporté, par exemple, un décret constitutif d'une association syndicale créée en vertu de l'art. 34 de la loi du 16 sept. 1807 et qui n'avait pas été délibéré en assemblée générale. (23 fév. 1861, Dubuc, 134.) — Voici le texte de cet arrêt :

« En ce qui touche les conclusions des requérants^ tendant à l'annulation de notre décret du 29 déc. 1855, de la décision de la commission spéciale et de V arrêté du conseil de préfecture : — Considérant qu'il résulte des art. 5 et 34, de la loi du 16 sept. 1807, que la déclaration d'utilité publique des travaux de défense contre les fleuves et rivières et la constitution en association syndicale des propriétaires intéressés à ces travaux, doit être faite par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique; qu'aux termes de l'art. 13 du décret du 30 janvier 1852, les règlements d'administration publique sont délibérés par le Conseil d'État en assemblée générale ;

« Considérant que la section de l'agriculture, du commerce et des travaux publics de notre Conseil d'État, a

seule été appelée à donner son avis sur notre décret en date du 29 décembre 1 855 ; que, dès lors, notre décret doit être rapporté.

fv Considérant d'ailleureque, par la décision du 6 déc. 1856, la commission spéciale a déterminé le périmètre des terrains qui profiteraient des travaux, et a fixé les bases de la répartition des dépenses entre les intéressés sans qu'il eût été procédé aux formalités prescrites par les art. 7, 8, 9, 10, 1 1, 13 et 14 de la loi du 16 sept. 1807; que de ce qui pre'cède il résulte que les taxes imposées aux sieurs Dubuc et autres n'avaient pas été régulièrement établies, et que les requérants étaient fondés à former opposition aux poursuites dirigées contre eux pour l'acquittement de ces taxes et à demander la restitution des sommes qu'ils ont été contraints de payer. »

100. — La nullité provenant soit de l'incompétence, soit de l'inobservation des règles prescrites pour la constitution des sociétés syndicales, peut-elle être couverte par l'acquiescement des parties intéressées à la faire valoir?

Si ces nullités sont d'ordre public, l'exécution volontaire des règlements de l'association, le payement des cotisations imposées, la jouissance des avantages qui en résultent pour les propriétaires syndiqués, tout cela doit être considéré comme sans influence sur la validité même du contrat.

Il n'y a jamais d acquiescement valable lorsque, s'il était admis, il aurait pour résultat de consacrer définitivement un acte contraire à l'ordre public.

Or, tel me paraît être le caractère des actes constitutifs de syndicat rendus par une autorité incompétente ou contenant violation des formes prescrites pour leur régularité. (Voy. cepend. 17 mars \S57, Magnaii, 201.)

101. — En dehors des causes que nous venons de faire connaître^ les règlements portant création d'associations syndicales échappent à toute attaque formée devant la juridiction contentieuse.

Lespropriétaires réunis en association syndicale ne sont pas fondés^ s'ils ont été préalablement entendus ou appelés, si le règlement est régulier en la forme, et s'il émane d'une autorité compétente, à en demander l'annulation. (16 avril 1852, Crignon-Bonvalkt, 103.) — Mais il ne faut pas croire qu'ils se trouvent destitués de toute voie de recours contre l'application de ces règlements qui seraient en opposition avec les principes de la loi.

Je reprends le cas dont je me suis occupé plus haut (voy. n° 97), où le règlement impose aux propriétaires syndiqués une base de contribution aux dépenses essentiellement contraire au principe de proportionnalité admis parla loi de floréal an XI. — Les propriétaires auxquels ce règlement porte préjudice seront- ils forcés de subir sans se plaindre l'effet de ces dispositions? — Non, sans aucun doute. — Ils pourront se pourvoir devant le Conseil de préfecture et au besoin devant le Conseil d'État, non pour demander la réformation du règlement d'administration qui échappe à la censure de la juridiction contentieuse, mais afin d'obtenir une répartition conforme au vœu de la loi dont le règlement n'aurait pas dû s'écarter. (Voy. le décret précité du 1 6 avril 1 852.)

Un décret antérieur avait résolu la question dans le même sens (voy. 1 0 mai 1 851 , dlnguimbert et consorts, 348) :

« Sur l'excès de pouvoirs résultant de l'autorisation donnée au syndicat par l'article 40, de faire face aux dépenses par un rôle provisoire basé sur le cadastre, contrairement aux lois des 1 4 floréal an XI et du 1 6 septembre 1 807 ;

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« Considérant que les réclamations relatives à la confection des rôles doivent être portées, aux termes des lois du 28 pluviôse an VIIÏ et du 14 floréal an XI, devant le Conseil de préfecture, sauf recours devant le Conseil d'État, et que la disposition de l'article 40 du décret attaqué ne fait pas obstacle à ce que, au cas où des rôles provisoires seraient mis en recouvrement, les parties qui se croiraient fondées à élever des contestations, soit sur les bases , soit sur ie chiffre des cotisations auxquelles elles avaient été imposées, fassent valoir devant l'autorité compétente les droits et moyens qui pourraient leur appartenir »

102. —Les décrets du 25 mars 1852 et 29 avril 1861 ne donnent pas aux préfets le droit de modifier ou d'interpréter, en cas de dissentiment entre les intéressés, les décrets d'administration publique portant création d'associations syndicales. — C'est à Tautoritô de laquelle ces décrets émanent qu'il faut demander les changements dont ils sont susceptibles, suivant le principe : Cujus est condere, ejus est interpreiari.

Deux décisions du ministre des travaux publics, en date des 28 avril et 1 9 mai 1 856, avaient autorisé la compagnie Courtet à déverser dans un canal appelé le Viguérat, appartenant à l'association des vidanges d'Arles et deTarascon, le résidu des eaux introduites en vue de l'arrosage dans la branche du canal des Alpines, dite de Saint-Gabriel, sous la condition que cette compagnie contribuerait, avec l'association précitée, à l'entretien du Viguérat dans la proportion de l'excédant des dépenses auxquelles l'augmentation du volume des eaux pourrait donner lieu.

Ces décisions modifiaient la constitution des associations d'Arles et de Tarascon, organisées par des actes du gouvernement pour assurer fe dessèchement de toute

une contrée, au moyen de l'écoulement, par le Yiguérat^ des eaux provenant des terrains supérieurs. II était allégué que leur exécution pourrait compromettre l'œuvre de dessèchement elle-même.

Le Conseil d'État, sur le pourvoi des associations intéressées, annula la décision attaquée et décida qu'il n'appartenait qu'à l'autorité souveraine, aux termes des lois du 14 floréal an XI et du 16 septembre 1807, de régler, dans l'intérêt général et sous la réserve de tous les droits, les rapports desdites associations de dessèchement et de la compagnie concessionnaire du canal d'arrosage des Alpines ; — qu'ainsi les décisions attaquées avaient été prises par le ministre de i agriculture, du commerce et des travaux publics, en dehors des limites de ses pouvoirs. (Voy. 24 mai 1859, Vidanges d'Arles et de Tarascon, 375.)

II a été jugé dans le même sens qu'une association syndicale, lorsqu'elle a été créée par une ordonnance rendue en Conseil d'État, conformément aux dispositions de la loi du 1 4 floréal an XI et de celle du 1 G septembre 1807, ne peut être dissoute et, s'il y a lieu, reconstituée dans des conditions diflerentes, autrement que par un acte de même nature. (Voy. 29 juin 1850, Marais de Saint-HUaire de Riez, 631 .)

103. — Cependant on se demande s'il en serait de même, dans le cas où tous les intéressés seraient d'accord pour obtenir une modification reconnue nécessaire. — Le préfet, qui a reçu des décrets sur la décentralisation le pouvoir de réunir en association les propriétaires qui s'entendent, n'en a-t-il pas reçu implicitement celui de modifier les règlements existants, quoique émanant d'une autorité supérieure, si tous les intéressés, loin de s'opposer à la modification, la désirent et la demandent? — Je ne vois guère de raisons pour refuser ce

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droit à l'autorité locale. — hi plus est minus. — Si les préfets, comme cela est incontestable, ont dans certains cas le droit de créer des associations syndicales, comment n'auraient-ils pas celui d'en modifier l'organisation dans les mômes conditions et dans les mêmes circonstances? — On ne doit pas s'arrêter à cette idée que ce serait permettre à une autorité inférieure de porter atteinte à un acte émané d'une autorité plus élevée, ce qui est contraire aux principes de la hiérarchie ; car le consentement unanime des intéressés rend inutiles Taccomplissement des formalités et les garanties qu'ils trouveraient, en cas de désaccord, dans l'intervention de l'empereur et du Conseil d'État. — Il ne s'agit pas ici de mineurs à protéger, mais bien de propriétaires agissant dans la plénitude de leurs droits, et qui, après s'être préalablement concertés, viennent demander à l'administration la sanction de leurs accords. L'autorité locale a toujours qualité pour la leur donner.

De même un préfet n'excède pas ses pouvoirs lorsque, sans apporter aucune modification à l'organisation actuelle d'une association de propriétaires, il invite la commission administrative de cette association à délibérer au sujet d'un nouveau règlement. Il ne faut voir, dans une pareille mesure, qu'un acte d'instruction non susceptible d'être déféré au Conseil d'État par la voie contentieuse. (Yoy. 22 fév. 1 855, Hovell et consorts, \ 64.)

SECTION II

Organisation intérieure des syndicats.