Travaux exécutés par les syndicats d'irrigation

21. — En général, le mode d'exécution n'a pas d'influence sur le

caractère des travaux.

22. — Caractère des travaux exécutés par des particuliers, sans l'au-

torisation administrative, mais dans le but de pourvoir à un service public.

23. — Concours des particuliers à des travaux exécutés par l'admi-

nistration ou ses ayants cause.

24. — Différence des marchés de fournitures avec les marchés re-

latifs aux travaux publics.

2o. — En cas de contestation sur la nature des travaux, l'autorité administrative est seule compétente pour en déterminer le caractère.

1 . — On désigne sous la dénomination générique de travaux publics ceux qui sont exécutés par l'administration ou ses ayants droit dans l'intérêt du domaine public de l'État, des départements et des communes.

Cette définition n'est pas empruntée à la loi. — Le législateur a laissé à la doctrine et à la jurisprudence la tâche difficile de combler une lacune qui a fait naître des questions importantes et suscité des conflits interminables. — C'est donc dans l'étude attentive des arrêts que nous avons dû la chercher.

Telle que nous la donnons, la formule à laquelle nous nous sommes arrêtés n'est pas sans doute d'une exactitude irréprochable. Mais dans l'état actuel de la science, il nous paraît impossible d'en trouver une plus précise et en même temps plus complexe. — Elle suffit pour indiquer le caractère essentiel et général auquel on reconnaît les travaux publics et pour nous permettre d'aborder immédiatement les détails du sujet que nous nous proposons d'étu(her dans ce chapitre.

TITRE PREMMINÂTRE.

2. — Au premier rang des travaux publics, figurent sans contestation tous ceux que l'État fait exécuter par ses divers agents. — Quel que soit le ministère duquel ils dépendent; — qu'il s'agisse des travaux des ponts et chaussées, ou des travaux du génie militaire et maritime; — qu'il s'agisse des voies de communication fluviales ou terrestres, — ou de constructions civiles ou religieuses, — il n'y a pas d'hésitation possible. — Toutes les entreprises exécutées aux frais de l'État, dans le but de pourvoir aux exigences des services géne'raux dont il a l'administration et la direction suprême, sont nécessairement le caractère de travaux publics.

Il n'y a pas d'exception pour les travaux du ministère d'État relatifs à la construction ou à la réparation des palais impériaux, — Leur destination spéciale n'a pas pour effet de les distraire du domaine national. Leur entretien est à la charge de la liste civile, mais ils ne cessent pas pour cela d'appartenir à la nation et doivent être considérés comme affectés à un service public.

3. — Il en est autrement des travaux exécutés dans l'intérêt du domaine privé de l'État ou de la Couronne, de ce domaine qui constitue pour ainsi dire la propriété particulière de la nation ou du souverain. « L'État et les départements peuvent posséder comme les simples particuliers, dit M. Serrigny, des biens que la loi du 20 juin 1793, sect. 1, art. 3, appelle patrimoniaux, tels que des champs, des prés, des bois, des fermes qui ne servent point à un usage public. Les marchés relatifs à la construction ou à la réparation des bâtiments et autres ouvrages appliqués à ces espèces de biens, ne nous paraissent pas renfermés dans la classe des travaux publics mentionnés par notre article. Ce ne sont pas proprement des marchés de travaux publics ; ils n'ont pas

'tlTRE PRELIMINAIRE.

le même caractère d'urgence et d'utilité immédiate pour le public, qui n'en profite pas directement. » (Voy. Traité de la compét., n° 5G3.)

M. Dufour est d'un avis contraire (voy. t. vu, n" 265), et son opinion a été adoptée récemment par M. Batbie. (Introduct. génér. aii droit public, p. 360 et 361 .) — Le sentiment de M. Serrigny nous semble préférable. Les lois administratives n'ont jamais donné le nom de travaux publics aux travaux entrepris par l'État dans l'intérêt de son domaine privé. — Elles l'ont réservé exclusivement à ceux qu'il fait exécuter comme chargé de l'administration générale du pays et qui ont pour la masse des citoyens un intérêt direct et immédiat. — L'art. 4, § 4 de la loi du 28 pluv. an VIII, attribue au conseil de préfecture la connaissance des contestations concernant les indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics. — Cette mention particulière des chemins et canaux est remarquable. — Elle indique que les «autres ouvrages publics» qu'elle ne désigne pas autrement n'ont pas le caractère de la propriété privée. De même, lorsque la loi du 16 sept. 1807, véritable charte des travaux publics, énumère ces travaux, elle ne dit pas un mot de ceux qui ont pour but l'amélioration du domaine particulier de l'État ou de la couronne. — L'art. 28 parle « de l'ouverture d'un canal de navigation, du perfectionnement de la navigation d'une rivière, de la construction d'une grande route, d'un pont ; » l'art. 30 s'occupe de l'ouverture de nouvelles rues, de la formation de places nouvelles, de la construction de quais; — l'art. 33 prend des dispositions relatives à la continuation des digues à la mer ou contre les fleuves, rivières et torrents navigables et non navigables; — l'art. 35 s'occupe des travaux de salubrité dans les

villes, etc., etc. — Aucun ne mentionne les travaux que la gestion du domaine privé peut rendre nécessaire. — En un mot, la loi tout entière a en vue, dans ses nombreux articles, les ouvrages affectés à l'usage de tous les citoyens et qui leur procurent ces avantages qu'ils ont le droit d'attendre d'une administration habile et vigilante.

Il est, au surplus, une condition essentielle suivant nous pour qu'un travail, quelque soit celui qui l'exécute, quelle que soit l'origine des fonds destinés à faire face aux dépenses, puisseêtre considéré comme public. — On doit se demander si, en la supposant nécessaire, l'expropriation pour cause d'utilité publique pourrait être prononcée afin d'en faciliter et d'en préparer l'exécution. — Or les travaux du domaine privé ne jouissent pas d'une semblable prérogative. — La loi du 3 mai 1 841 n'a pas été faite dans son intérêt et pour l'accroître au détriment des particuliers. — Son art. 3 en otîre la preuve manifeste. — Quand il énumère les travaux publics, pour lesquels l'expropriation est autorisée, il ne parle que des routes royales, canaux, chemins de fer, canalisation de rivières, bassins et docks entrepris par l'État, les départements, les communes, ou par des compagnies particulières. — C'est qu'en effet la propriété s'abdique devant l'inte'rêt général : l'intérêt de tout le monde est plus puissant que le droit d'un seul. — Mais jusqu'à présent, au moins, personne n'a reconnu à l'État, agissant comme personne privée, la faculté d'exproprier ses voisins pour étendre les limites de ses propriétés productives, ou ce qui revient au même, pour en faciliter l'exploitation ou en augmenter les revenus. — Cette considération suffit, nous le croyons, pour faire apprécier le caractère propre des travaux entrepris par l'État en sa qualité de propriétaire. — Telle est, au surplus, la jurisprudence du con-

seil d'État qui décide « que les travaux ordonnés par « l'administration, dans l'intérêt du domaine, n'ont pas « le caractère de travaux publics. » (21 août 1845, Lagrange et Vinet, 427.)

4. — Pendant un certain nombre d'années, les départements ont vécu de la vie même de l'État avec lequel ils se confondaient. — A cette époque les travaux exécutés dans leur intérêt avaient nécessairement le même caractère que ceux de l'État.

Peu à peu la personnalité des départements s'est dégage'e. — Ils ont, en prenant place à côté de l'État, constitué des individualités distinctes, ayant une existence propre et des ressources particulières. Sous certains rapports, ils ont cessé d'être « des sections d'un même tout qu'une administration uniforme devait embrasser dans un régime commun. » — (Instruct. du 12janv. 1790.) —La loi du 10 mai 1838, sur les attributions des conseils généraux et des conseils d'arrondissement, a consacré définitivement un état de choses qui résultait déjà des lois antérieures, (^'oy. déc. du 16 fév. 181 1 .) — Mais cette séparation n'a pas eu d'influence sur le caractère des travaux à la charge des départements. — L'importance de ces circonscriptions, la nature des services auxquels ils sont destinés, les intérêts nombreux qui s'y rattachent, la forme même des marchés, tout se réunissait pour maintenir sous ce rapport l'assimilation la plus complète entre les travaux des départements et ceux qui sont exécutés aux frais exclusifs du Trésor public.

L'art. 30 de la loi du 1 6 sept. 1 807 met d'ailleurs ces travaux sur la même ligne : il divise les travaux exécutés par l'administration en trois classes; les travaux généraux, départementaux ti communaux , et il les qualifie d'une manière commune de travaux publics. —

Aucun doute sérieux ne peut donc s'élever sur la question. (Voy. 7 juin 1826, Dîesse, 290; 14 fév. 1839, Borrani, 140; M. Dumesnil, Organis. des Conseils généraux, t. I, p. 409 etsuiv. ; M. Dufour. t. YIÏ, n« 262; Cass., 27 août 1839, Brame, D. P. 39, 1 , 346.)

5. — M. Tarbé de Vauxclairs définit les travaux publics « ceux dont l'utilité intéresse l'universalité des « habitants du royaume, d'un département ou arron- « dissement, d'un canton et même d'une commune, « lorsque cette utilité n'a pas les caractères de la pro- « priété patrimoniale et privée, et surtout lorsqu'il y a « eu préalablement déclaration d'utilité publique. » (Dict. des trav. publ. v" Trav. publ.)

Cette définition a été critiquée par M. Serrigny. • — Suivant lui, M. Tarbé range à tort les travaux intéressant un arrondissement ou un canton parmi les travaux publics, « parce que, l'arrondissement et le caii- « ton ne sont que des circonscriptions administratives « ou judiciaires, sans existence civile ou juridique. Ce « ne sont pas, en un mot, des personnes morales ayant « une vie et des biens propres, et conséquetnment ils i( ne peuvent point faire exécuter des travaux ni publics « ni privés. »

Ce n'est là qu'une querelle de mots. — Sans doute, l'arrondissement et le canton, n'étant pas des personnes morales et n'ayant pas de budget, ne fournissent pas les deniers et n'ont pas la propriété des ouvrages construits avec les fonds de la commune ou du département. — Il est donc vrai de dire, avec M, Serrigny, que ces circonscriptions purement judiciaires et administratives ne peuvent faire exécuter ni travaux publics ni travaux privés. — Mais M. Tarbé n'a pas dit le contraire : il pense seulement qu'on doit considérer comme ayant un caractère d'utilité publique les travaux qui intéressent les

arrondissements et les cantons. — Or rien n'est plus juste. — Ces travaux n'ont jamais, en effet, et ne peuvent même pas avoir pour le canton ou l'arrondissement un caractère patrimonial ou d'intérêt privé. — Ils sont faits dans l'intérêt des habitants de ces circonscriptions, à un point de vue général : ils répondent aux exigences des services administratifs; ils ont donc essentiellement le caractère de travaux publics : sous ce rapport, la définition de M. Tarbé de Yauxclairs nous semble irréprochable.

6. — On a, depuis longtemps déjà, cessé de discuter la question de savoir si les travaux communaux ont le caractère de travaux publics. — Objet pendant de longues années d'une controverse ardente, elle n'a plus aujourd'hui qu'un intérêt historique. — Après de nombreuses hésitations, la jurisprudence du conseil d'État s'est irrévocablement fixée, et les tribunaux ordinaires l'ont suivie dans la voie où elle s'est engagée. — Nous devons nous borner à donner ici le tableau de ces variations.

Jusqu'en 1815, le Conseil d'État reconnaît aux travaux des communes, exécutés dans l'intérêt général des habitants, le caractère de travaux publics. (Voy. 24 juil. 1806, Daiissy, Dal. v° Travaux publics, n° 1266; 7 février 1809, ville de Marseille, Dev. et Car., C. N., 2" part., p. 17; 17 déc. 1809, Millin, Dev. et Car., 2' part., p. 175; 12 mars 1811, Vernier, Dev. et Car., 2-^ part., p. 444.)

A partir de 1 81 5 commence une nouvelle période. — Le Conseil d'État prend une direction absolument contraire. Il abandonne aux tribunaux ordinaires la connaissance de tous les débats relatifs aux travaux des communes, quel qu'en soit l'objet, par le motif qu'il ne s'agit pas alors d'un in te'rêt public. (Voy. 6 nov. 1817,

TITRE PUELIMINAIRE.

ville de Groy, De\. et Car., 2*^ part., p. 329; 29 août 1821, ville de Poitiers, 321; 17 avril 1822, Corn, d' Angles, 344.)

En 1 823, un système intermédiaire se produit. — Le Conseil s'attache à une circonstance dont jusqu'alors il n'avait pas tenu compte, et recherche quel a été le mode suivi pour l'adjudication des travaux à l'occasion desquels le débat s'élève. — Lorsque l'adjudication a eu lieu publiquement, suivant les formes prescrites pour les travaux de l'État ou des départements, il reconnaît aux travaux des communes le caractère de travaux publics. (Voy. 24 déc. 1823, Jiillien, 864; 24 mars 1824, ville d'Argentan, 183; 13 juillet 1825, corn, de Coges, 412;. 27 oct. 1825, Mathurel, 643; 7 déc. 1825, Pierron, 720; 16 fév. 1826, Meilhou, 67; 25 avril 1820, Urbain, 392; 9 juin 1828, Péraldi, 510; 12 avril 1829, Bazin, 141; 2 sept. 1829, ville de Dunkerque, 376; 16 déc. 1830, Soiicfwn, 553.)

Cette jurisprudence ne reposait pas sur une base solide. La forme du marché ne peut avoir aucune influence sur le caractère des travaux qui résulte de leur nature même et de leur but. Pour le reconnaître, il faut donc avant tout considérer leur objet et leur destination. Le Conseil d'État ne tarda pas à céder, à la justesse de cette observation. — Mais le revirement de la jurisprudence ne s'opéra pas brusquement : de temps à autre, on vit le conseil revenir à sa première opinion et décider, par exemple, à l'occasion de difficultés nées à la suite de la construction d'un pont communal, « que les devis et cahiers des charges ayant été rédigés par ordre de l'administration municipale, l'adjudication ayant eu lieu devant le maire ; qu'enfin les travaux ayant été dirigés et surveillés par un architecte communal, l'adjudication ne constituait par sa nature qu'un

marché ordinaire dont l'exécution était soumise aux tribunaux civils (31 déc. 1831, Bénard, 493). — En 1835j le Conseil d'État se prononçait en sens contraire, mais toujours par cette considération tirée des formes du marché. Il jugeait que les travaux de construction d'une église, ayant été l'objet d'une adjudication passée en la forme administrative, avaient le caractère de travaux publics (16 nov. 1835, com. d'ÉIoyes, 634).

Cependant, après de nouveaux arrêts où les systèmes précédents se trouvent encore mélangés (voy. 9 nov. 1836, ville de Rennes, 484; 31 déc. 1836, ville de Bourges, 712), on voit enfin en 1 843 apparaître le principe appelé à triompher définitivement. A partir de ce moment, toute hésitation disparaît, et des arrêts nombreux décident qu'on doit considérer comme publics les travaux communaux qui ont pour objet l'utilité générale des habitants de la commune, et qui concernent les biens faisant partie de son domaine public. (Voy. 30 sept. 1843, Nicod, 639; 28 août 18U, de Chavaille, 545.)

Depuis, on a appliqué cette doctrine, désormais incontestable : 1° aux travaux de construction ou de réparations des églises ou presbytères (voy. 25 mars 1846, E(/e/y; 24 avril 1850, Roger, 392; 13 août 1850, Dubois, 759; 23 nov. 1850, Mcijnadier, 853; 22 nov. 1851 , Lauvernay, 685; 18 juin 1852, Cliapot, 244; 14 août 1852, Marsille, 393; 19 janv. 1854, Fœlder, 38; 19 avril 1859, Gorfw, 307);

2° A la construction de halles ou d'hôtels de ville (voy. 1 9 juin 1 850, Baudrcij, 587; 1 8 nov. 1 850, Mazet, 830; 10 janv. 1851, Bergadieu, 21);

3° Aux travaux exécutés dans les cimetières (voy. 3 juillet 1850, Majiuel, 644; 30 juin 1853, Lambert, 658);

4° Aux travaux de nivellement et de pavage de la

voie publique (voy. 9 avril 1849, Lavallée , 227; 27 mars 1850, Thomassin et Besniaril, 322; 3 avril

1850, Malle::, 329; 3 juillet 1850, Pairel, 642);

5° A l'établissement de trottoirs (voy. 21 déc. 1849, André, 693) ;

6° A la construction de ponts communaux (28 nov.

1851, Dezairs, 192), ou d'une passerelle établie sur un cours d'eau pour servir de communication entre deux communes (voy. 20 déc. 1860, Gironnet, 694);

7" A l'établissement de fontaines et de conduites d'eau (voy. 19 nov. 1851, Cliaroy, 680);

8*^ A la création d'une promenade. (Voy. 30 juillet 1857, Liger, 627. Cons. encore, 12 avril 1838, Corn. crAuxon.2]6; 12 nov. 1840, Borey, 151; 2 sept. 1840, Prost, 364 ; 5 mars 1841 , V^Lecointre, 94; 8 sept. 1 846. Prieur, 476, etc., etc.) — Ces arrêts ont été rendus dans des espèces très-diverses, le principe qu'ils consacrent est désormais universellement admis'. (Voy. aussi : Cire, min. du 26 déc. 1844.)

7. — Les hospices, qui forment, à proprement parler, un démembrement de l'administration communale, jouissent des mêmes prérogatives. — Ils ont, au plus haut degré, le caractère d'éiablissements d'utilité publique, en faveur desquels l'expropriation peut être ordonnée. (Voy. MM. Vuillefroy etMonnier, Princip. d'arfm. p. 426.) — « L'assimilation des travaux des hospices aux travaux publics, dit un autre auteur, résulte textuellement d'une loi spéciale du 23 déc. 1 809, dont l'art. 49 porte : « Tous « les travaux qu'un hospice aura à faire en vertu de la « présente loi seront, si fait n'a déjà été, évalués par « devis, adjugés au rabais et ensuite faits, reçus et payés

1. En Belgique, les travaux exécutés par les administrations provinciales ou communales sont assimilés de môme aux travaux publics. (M. de Fooz, l. II, p. o87.)

12 TITUE PRÉLIMINAIRE.

« comme des travaux publics nationaux, sous l'inspec- « tion gratuite d'un ingénieur du département et sous « la surveillance du préfet. » (Yoy. MM. Serrigny, n° 573 ; Dufour, t. VII, n° 267 ; C. d'État, 27 fév, 1 847, Tortrat et consorts 93.) — Il existe, il est vrai, un autre arrêt qui s'est prononcé en sens contraire (26 oct. 1 823, Mathurel, 643); mais si nous citons ce précédent, c'est afin de ne rien omettre. L'époque à laquelle il remonte, et où l'on n'était pas encore fixé sur le caractère des travaux communaux, lui enlève aujourd'hui toute autorité. (Cons. aussi art. 8, 9,10 et 12, loi du 13 août 1851, sur les hospices et hôpitaux.)

8. — Nous en dirons autant des travaux des fabriques. (Voy. 27mars1848, De/}/ace, 322; 29 nov. 1855, Barbe, 696). — La fabrique a, il est vrai, dans la commune, une personnalité distincte : elle constitue une administration spéciale ayant ses règles particulières, mais elle est placée comme elle sous la tutelle de l'autorité supérieure. Ses revenus sont affectés à l'entretien du culte, à la réparation ou à la reconstruction des églises, — c'est-à-dire à des objets dont le but essentiel est de servir à l'usage du public. On ne saurait donc, sans inconséquence, ne pas assimiler les travaux qu'elle fait exécuter aux travaux communaux, même dans le cas où les fonds sont exclusivement fournis par elle et en dehors de toute contribution par la commune.

9. — Jusqu'ici, en recherchant le caractère des travaux exécutés par l'État, les départements ou les communes, nous nous sommes constamment attachés à cette idée, qu'on doit considérer comme publics tous ceux qui sont consacrés à l'usage général des habitants du territoire ou de ses circonscriptions administratives, — et qu'il faut, au contraire, ranger dans la

catégorie des travaux privés ceux qui ont pour objet le domaine utile de l'État, des départements, des communes, et à plus forte raison les propriétés des particuliers.

Les deux branches de cette proposition ne sont pas d'une exactitude également absolue. — La première ne comporte aucune exception ; la seconde, au contraire, cesse d'être vraie dans un certain nombre de circonstances qui nous restent à signaler.

10. — Une première exception est écrite dans la loi du 1 6 sept. 1 807, relative au dessèchement des marais, exécuté par l'Éiat ou par des concessionnaires. — L'importance de ces entreprises, la nécessité de pourvoir rapidement aux difficultés de toute nature qu'elles font naître, ne permettaient pas de les laisser sous l'empire des règles ordinaires. — On n'a donc pas tenu compte de leur objet même, qui est l'amélioration de propriétés destinées à rester ou à rentrer dans la main des particuliers, — et on a compris qu'il fallait armer l'État ou les concessionnaires de toutes les prérogatives qui sont la conséquence d'une déclaration d'utilité publique.

11. — C'est aussi ce qui a eu lieu lorsqu'en 1 860 on a voulu, au moyen de dispositions nouvelles, donner au dessèchement des marais communaux une impulsion plus efficace et plus puissante. — La loi des 28 juillet- 4 août 1860, relative à la mise en valeur des marais et des terres incultes appartenant aux communes, contient dans son art. 5 une disposition qui a pour effet, dans une circonstance particulière, d'assimiler ces travaux à ceux qui intéressent le domaine public des communes.

D'après cet article, en cas de refus ou d'abstention du conseil municipal convoqué pour délibérer sur l'utilité de l'assainissement des landes communales, comme en

\i TITRE PRÉLIMINAIRE.

cas d'inexécution de sa délibération, un décret impérial rendu en Conseil d'État, après avis du Conseil général, déclare l'utilité des travaux et en règle le mode d'exécution.

C'est bien là, disons-nous, une exception à la règle suivant laquelle les travaux entrepris dans l'intérêt du domaine productif des communes n'ont qu'un caractère privé. — Car, lorsque l'État prend en main la direction des travaux, il ne fait que se substituer pour leur exécution à la commune elle-même. — S'il avance les fonds, c'est pour le compte de celle-ci, qui peut toujours s'exonérer en abandonnant la moitié des terrains mis en valeur. — L'État joue simplement le rôle d'un entrepreneur. Il s'agit donc bien de travaux communaux, — et comme l'État est armé en ce qui les concerne de tous les pouvoirs qui sont la conséquence de la déclaration d'utilité publique, il est impossible de ne pas les assimiler à ceux qui intéressent le domaine public de la commune.

12. — Dans le cas oii les travaux sont exécutés par les communes elles-mêmes, il ne peut s'élever de difficultés sur leur nature. — Les formalités dont nous venons de parler ne sont pas alors nécessaires. Les communes effectuent le dessèchement avec leurs propres ressources, et il n'y a pas lieu de recourir à une déclaration d'utilité publique : l'œuvre est accomplie en vertu d'une simple délibération du conseil municipal approuvée par le préfet, — et le droit commun suffit pour lui assurer un achèvement rapide.

13. — Une autre loi, en date des 19-25 juin 1857, relative à l'assainissement et à la mise en culture des landes de Gascogne, contient des dispositions identiques et qui appellent les mêmes observations.

En cas d'impossibilité ou de refus de la part descom-

TITRE PRÉLTMINAIRK. 15

munes de procéder aux travaux prescrits par celte loi, il y est pourvu aux frais de l'État, qui se rembourse de ses avances par le produit des coupes et des exploitations. — Ces travaux sont autorisés par un décret rendu en Conseil d'État qui en règle l'exécution (art. 2 et 5). — Us ont donc encore, bien qu'ils aient pour but et pour résultat d'améliorer des propriétés productives de revenus, le caractère de travaux publics.

14. — Dans l'un des chapitres suivants nous ferons connaître le mode d'organisation des réunions de propriétaires connues sous le nom générique d'associations syndicales. — Les travaux exécutés par ces associations, quelquefois sur une vaste échelle et dans des proportions considérables, participent à la plupart des avantages assurés aux entreprises d'utilité publique. — Cependant la question de savoir s'ils doivent être assimilés aux travaux publics ne peut pas, dans l'état actuel de la législation, être résolue d'une manière uniforme, sans distinction entre les différentes espèces de syndicats. — Nous allons essayer de jeter quelques lumières sur ce sujet, qui jusqu'à ce jour n'a été traité nulle part d'une manière complète et méthodique. — Cette tâche n'est pas sans difficultés, grâce au silence de la loi et aux incertitudes d'ailleurs fort naturelles de la jurisprudence.

15. — Les associations syndicales peuvent être rangées dans deux catégories distinctes : d'un côté, les associations forcées; de l'autre, les associations volontaires.— Les associations pour l'entretien et la réparation des travaux de dessèchement, pour la construction des digues à la mer ou contre les fleuves, appartiennent à la première catégorie. Le gouvernement est armé, en ce qui concerne leur création, d'un pouvoir souverain contre lequel toute résistance individuelle est impuissante à lutter. Les préfets ont aussi reçu des décrets sur la décen-

tralisation administrati\e le droit de créer, sans le consentement des propriétaires intéressés, des syndicats pour le curage des rivières non navigables ni flottables.

D'autres syndicats, au contraire, sont essentiellement dus à l'initiative privée. — L'administration intervient, sans doute, pour les réglementer et donner une sanction définitive aux arrangements et aux conventions des intéressés ; mais elle ne procède pas alors par voie de commandement : elle les organise, elle ne les crée pas. — C'est ce qui a lieu notamment pour les associations qui se proposent l'irrigation ou l'assainissement des terres, et qui, invoquant lesloisrécentessur ces matières, demandent à l'autorité préfectorale une sorte de reconnaissance administrative de leur existence. (Voy. art. 5, L. des 10-15 juin 1854.)

16. — Cette différence essentielle entre les modalités que peut revêtir la formation des syndicats doit être prise en grande considération, lorsqu'il s'agit d'apprécier le caractère des travaux qu'ils font exécuter.

Les associations forcées sont sans contredit des établissements d'utilité publique. — Leur institution indépendante de la volonté des intéressés, les besoins auxquels elles ont pour mission de pourvoir, la forme de leur organisation, les privilèges qui leur sont attachés, le mode de recouvrement des taxes imposées et l'assimilation de ces taxes aux contributions directes, tout démontre avec évidence qu'il ne s'agit pas ici seulement d'intérêts privés. — Prenons, par exemple, les art. 33 et 34 de la loi du 1 6 sept. 1 807, relatifs à la construction des digues à la mer ou contre les fleuves, rivières et torrents navigables ou non navigables. — D'après l'art. 33, la nécessité des travaux défensifs est constatée par le gouvernement. — Une déclaration d'utilité publique en précède l'exécution ; l'association est par suite autorisée à ex-

TITRE PRÉLIMINAIKE. 17

proprier les terrains nécessaires à leur confection. — La réunion, sous l'administration d'un syndicat, des propriétaires intéressés est faite (à moins qu'ils ne s'entendent et sur la nécessité des travaux et sur le mode de contribution aux dépenses), par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique, après délibération du Conseil d'État en assemblée générale. (Art. 5 et 34, L. du 16 sept. 1807; C. d'État, 23 fév. 1861, Dubuc, 134.) — Ici l'association syndicale n'a véritablement pour objet que la répartition des dépenses entre les contribuables. — Les travaux exécutés le plus souvent sous la direction des ingénieurs de l'État sont adjugés dans la forme usitée pour les travaux publics généraux. — Enfin, les ouvrages forment des dépendances du domaine public. — Il est donc impossible de ne pas leur reconnaître le caractère de travaux publics, surtout depuis la loi du 28 mai 1858, et quand il s'agit de la construction des digues destinées à préserver les centres de population. (Voy. 21 août 1845, Reginel de Barrême^ 432 ; l*^'" déc. 1849, Syndicat de la digue de Balafray, 675.)

17. — Les difficultés deviennent sérieuses lorsqu'il s'agit des travaux exécutés par les soins des syndicats qui doivent leur existence au consentement unanime des propriétaires intéressés. C'est le trait caractéristique de ces associations d'avoir pour but principal l'amélioration de la propriété privée. — L'utilité publique ne s'y montre pas au moins au même degré que dans les associations forcées. — Le dessèchement d'un ensemble de terrains si considérable qu'il soit, l'irrigation d'un canton sont incontestablement des entreprises utiles et qui accroissent la fortune générale et la puissance productive du pays. — Mais on ne peut les comparer, sinon au point de vue des résultats économiques, au moins sous

18 iiTiu: l' H î: II. MIN A nu:.

le rapport de leur nécessité, aux travaux défensifs contre le fléau des inondations. La propriété privée seule n'est pas appelée à profiter de ces dernières entreprises : elles protègent la vie des habitants eux-mêmes et répondent par conséquent à un but plus élevé et à une nécessité plus pressante. — J'en dirai autant des travaux de curage ou de dessèchement de marais. L'intérêt de la salubrité publique est avant tout ce qui a préoccupé le législateur et ce qui justifie l'assimilation établie par la jurisprudence entre eux elles travaux publics, bien que la propriété privée en retire de nombreux avantages.

Cependant il ne faut pas donner à ces considérations une portée trop considérable ; la loi n'en a pas tenu compte d'une manière absolue et il devient nécessaire de préciser la mesure de l'importance qu'elle leur reconnaît.

18. — Nous parlerons d'abord des travaux des associations créées en vertu de la loi des 10-15 juin 1854 sur le libre écoulement des eaux provenant du drainage.

L'art. 3 de cette loi permet l'association des propriétaires qui veulent au moyen de travaux d'ensemble assainir leurs héritages par le drainage ou tout autre mode d'assèchement. — Ces réunions n'ont en général qu'un caractère privé. — Mais elles peuvent, sur leur demande, être constituées par des arrêtés préfectoraux en syndicats, et l'art. 4 dispose que « les travaux que vou- « ciraient exécuter les associations syndicales, les com- « munes ou les départements, pour faciliter le drainage « ou tout autre mode d'assèchement, peuvent être dècla- « rés d'utilité publique par décret rendu en Conseil « d'État. » — La conséquence de cette déclaration est évidemment de donner aux entreprises qui en sont l'objet le caractère de travaux publics. Cela est si vrai que d'après le même art. 4 le règlement des indemnités

TITHE PHÉLIMINAIKK. 19

dues pour expropriation est fait conformément aux §§ 2 et suivant de la loi du 21 mai 1836. Or, la faculté d'expropriation, il n'est guère besoin de le dire, n'est jamais attachée aux entreprises purement privées.

L'assimilation aux travaux publics des drainages ou dessèchements exécutés par des associations syndicales a d'ailleurs été reconnue de la manière la plus formelle dans le cours de la discussion de la loi du 1 0 juin 1 854.

— Il fut déclaré que les dommages causés aux tiers par l'exécution des travaux, seraient de la compétence du conseil de préfecture. — Voici dans quelles circonstances.

— L'art. 5 de la loi soumet à la juridiction du juge de paix les contestations auxquelles peuvent donner lieu l'établissement et l'exercice de la servitude, la fixation du parcours des eaux, l'exécution des travaux de drainage ou d'assèchement, les indemnités et les frais d'entretien, etc. — Cet article dont la disposition est générale pouvait faire naître une difficulté, dans le cas où les travaux seraient exécutés par des associations. — M. Paul Dupont fit observer que l'art. 4, en décidant que les indemnités d'expropriation seraient réglées suivant la loi du 21 mai 1836, ne statuait pas sur les simples dommages à la propriété. — Le rapporteur, M. Gareau, répondit que tout ce qui était relatif aux indemnités était réglé par l'art. 5 qui attribue juridiction aux juges de paix. — Mais cette erreur fut relevée immédiatement par le vice-président du Conseil d'État. «Quand il s'agit, dit M. Rouher, d'un simple dommage qui n'implique pas expropriation, mais qui peut entraver l'usage de la propriété, alors c'est la loi de 1807 qui est applicable. C'est par le conseil de préfecture que l'indemnité est fixée. »

Or, reconnaître la compétence du conseil de préfecture pour l'estimation et la réparation des simples dom-

mages, impliquait nécessairement dans la pensée du ministre le caractère public des travaux auxquels ils sont dus.

19. — Mais en est-il de même lorsqu'il y a eu simplement réunion des propriétaires en syndicat, sans déclaration d'utilité publique?

Les syndicats du drainage, création de l'autorité administrative, ont une physionomie où l'on ne trouve pas seulement l'empreinte de l'intérêt privé. — Ils jouissent d'une partie des prérogatives que les lois spéciales accordent à l'administration. — Une protection particulière leur est assurée soit vis-à-vis de leurs membres, soit vis-à-vis des tiers. — Ainsi la loi du 10 juin 1854 porte qu'après la constitution du syndicat, les art. 3 et 4 de la loi du 14 floréal an XI lui sont applicables. — Or ces dispositions sont exceptionnelles. La première veut que les rôles de répartition des sommes nécessaires au payement des travaux d'entretien, réparation ou reconstruction soient dressés sous la surveillance du préfet, rendus exécutoires par lui, et que le recouvrement en ait lieu delà même manière que celui des contributions publiques. — La seconde attribue au Conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'État, « toutes les contestations relatives au recouvrement de ces rôles, aux réclamations des individus imposés et à la confection des travaux. »

Personne ne méconnaîtra l'importance de ces dispositions et l'influence qu'elles doivent exercer sur la solution de la question qui nous occupe. — L'action administrative, avec sa rapidité et sa force de commandement, la substitution à la justice ordinaire de la juridiction propre aux contestations qui intéressent l'administration, indiquent clairement que dans la pensée de la loi les syndicats, alors même que leurs travaux n'ont

TITME PRÉLIMINAIRE. 21

pas, en vertu d'un décret spécial, été déclarés d'utilité publique, ne sont pas cependant de pures associations privées.

La Cour de cassation dans un arrêt récent (11 déc. 1860, syndical du flol deWimjles, 61. S.-V. 1. 633,) paraît avoir envisagé la question sous un aspect différent, et elle a refusé de reconnaître le caractère de travaux publics à une entreprise de drainage exécutée par plusieurs communes réunies en syndicat. — Mais cet arrêt ne me semble point trancher la question en principe, et je suis disposé à n'y voir qu'une solution d'espèce. L'arrêt se fonde, en effet, sur deux motifs principaux. — Il constate d'abord que le dessèchement du flot de Wingles a été entrepris par les communes propriétaires, pour améliorer leur domaine et le rendre plus productif; que dès lors il s'agissait d'une opération relative à la propriété privée et non pas d'un acte d'administration pLd)lique. — Or ce motif, on peut en juger par ce que nous avons dit plus haut^n" 18), n'a ici qu'une valeur secondaire, — puisque, d'après l'art. 4, les travaux, bien que n'ayant en toute circonstance pour but que l'amélioration du domame privé, peuvent être l'objet d'une déclaration d'utilité publique. On ne peut trouver là une raison de décider péremptoire.

La seconde raison donnée par l'arrêt est beaucoup plus grave; mais c'est elle qui précisément lui imprime le caractère d'un arrêt d'espèce. L'arrêté préfectoral portant organisation du syndicat du flot de Wingles, décidait que les dispositions de l'art. 5 de la loi du 10 juin 1854 qui régissent d'une manière spéciale les travaux de dessèchement exécutés par des propriétaires isolés, agissant dans un intérêt exclusivement personnel, seraient appliqués au Ilot de Wingles. — La Cour de cassation tire de là cette conséquence, que les travaux ne

22 TITRE PRRLIMINAIRK.

pouvaient être considérés que comme ayant un caractère privé. — Conséquence juste, dans le cas particulier, mais qu'il ne faudrait pas étendre à toute hypothèse dans laquelle l'arrêté constitutif de l'association ne la déclarerait pas régie par l'art. 5, puisque son silence sur ce point la laisserait soumise à l'art. 3 et par suite aux dispositions exceptionnelles de la loi du 1 4 tloréal an XI.

20. — La solution sera-t-ellela même pour les travaux entrepris par les associations syndicales d'irrigation?

Ici, on se trouve réduit à de pures conjectures sur la pensée du législateur. — Aucun texte n'attribue, comme en matière de drainage, la connaissance des contestations à l'autorité administrative. — Les lois des 1"- 29 avril 1845 et du 1 1 juillet 1847 ont facilité la création de vastes canaux d'irrigation et la réunion des propriétaires intéressés en associations syndicales ; — mais elles ne contiennent aucune disposition dont on puisse tirer argument dans un sens ou dans l'autre. — Dans le silence de la loi, il faut recourir aux principes qui, jusqu'à ce moment, nous ont servi de guides. — Or les associations syndicales d'irrigation ne forment pas une branche de l'administration. — Leurs travaux, exécutés avec l'approbation et sous la surveillance de celle-ci, présentent, sans doute, une utilité que n'ont pas les travaux des particuliers qui agissent isolément; — mais les actes constitutifs des syndicats n'en faisant ni des corps, ni des agents administratifs, et l'autorisation à laquelle leur existence est subordonnée n'intervenant réellement que pour réserver les droits de la police et de la sûreté publique, le caractère privé reste inhérent à ce qu'ils entreprennent dans l'intérêt des membres de l'association.

Cependant, la jurisprudence paraît vouloir s'engager

TITRE PRÉLI.MIiNAHŒ. 23

dans une voie ditïérente. — L'action des syndicats d'irrigation doit être prompte et dégagée, pour être efficace, des lenteurs et des entraves que l'application des principes du droit civil entraîne dans le règlement des difficultés qui peuvent s'élever entre eux et les tiers.

Le Conseil d'État a été frappé de cette nécessité. Aussi, ({uand les associations syndicales d'irrigation sont organisées sur une vaste échelle, et dans des conditions telles qu'elles rendent^nécessaire l'intervention de l'autorité administrative d'une manière toute spéciale , il déclare que leurs travaux doivent être rangés dans la classe des travaux publics. (Voy- 15 déc. 1846, Redon, 558; 22 août 1858, Seijte, 566; 10 avril 1860, Durand, 287.)

Un décret plus récent décide, dans le même sens, que les travaux entrepris par l'association syndicale constituée entre les propriétaires riverains des ruisseaux du Val-de-Camp, de la Celle, et du canal du Plan, dans le but de dériver leurs eaux et de les faire servir à l'irrigation de leurs propriétés, sur un parcours de plus de 4,000 mètres, doivent être considérés comme ayant le caractère de travaux publics; attendu que « les plans et « projets ont été approuvés par le préfet, sur le rapport « des ingénieurs et après enquête ; — que l'exécution « en a été poursuivie par les syndics, sous la surveil- « lance de l'administration ; — qu'aux termes des « art. 35 et 36 de l'arrêté du 10 mars précité (consti- « tutif de l'association syndicale), les taxes établies pour « le payement des travaux sont recouvrables comme en

« matière de contributions directes.. , » etc. (Voy.

16 mai 1860, Deblien, /iOd.)

Ainsi, c'est à l'importance de l'entreprise, aux formes dont sa constitution est revêtue, à l'intervention active des fonctionnaires administratifs, que le Conseil d'État

24 TITUE PRÉLIMINAIRE.

s'est attaché, dans les arrêts ci-dessus cités, pour déterminer le caractère des travaux. — Il en faut conclure que les syndicats d'irrigation établis dans des conditions moins solennelles devraient être soumis à des règles différentes. (Voy. 15 sept. 1848, Esmenjeaud, 589.) — Cette distinction est-elle légale? — Je suis porté à en douter, et je crois que le Conseil d'État s'est préoccupé beaucoup plus de l'utilité pratique de sa solution que des principes rigoureux du droit.

On ne peut s'empêcher de faire un rapprochement entre les arrêts que nous venons de citer et ceux qui se rapportent à la période où le Conseil, pour fixer le caractère des travaux communaux, s'attachait aussi aux formes de l'adjudication et non pas à la nature même de l'entreprise. Sur cette question si longtemps débattue, il a fini par se rallier à l'opinion qui ne considère que le fond même des choses. — En sera-t-il de même ici? c'est ce que l'avenir nous apprendra.

21. — Si la forme des marchés passés pour l'exécution des travaux publics n'exerce aucune influence sur leur caractère, il importe peu également que les travaux soient exécutés par l'administration elle-même et sous la direction de ses propres agents, ou qu'au contraire ils fassent Tobjet d'une adjudication ou d'une concession. — L'adjudicataire ou le concessionnaire sont les représentants de l'administration : ils tiennent leurs droits d'elle-même et doivent jouir, pour l'exécution des travaux, des mêmes prérogatives qui lui sont assurées.— Pour être adjugés ou concédés, les travaux ne perdent pas d'ailleurs leur destination propre. Cela est évident lorsqu'il s'agit d'une simple adjudication, puisqu'après l'exécution des travaux ils rentrent, par la réception définitive, entre les mains de l'administration. Cela n'est pas moins certain pour les travaux concédés.

TITI'.K PRELIMINAIHE. 25

bien que leur exploitation soit abandonnée à des compagnies particulières. La concession n'empêche pas, en effet, les ouvrages d'être affectés exclusivement à l'usage commun des citoyens; ils font toujours partie du domaine public : les compagnies n'ont sur eux qu'un droit de jouissance temporaire, sujet à résolution dans le cas d'inexécution du contrat, et qui doit s'éteindre complètement à l'expiration du temps fixé par l'acte de concession. (Voy. M. Serrigny, CompéLyU" dIA.)

22. — Dans aucun cas, les particuliers livrés à euxmêmes n'ont le pouvoir de conférer aux travaux qu'ils exécutent le caractère et les privilèges des travaux exe'cutés par l'administration. A celle-ci seule il appartient de leur donner cette marque distinctive. Quelquefois des particuliers, réunissant leurs ressources et faisant appel à des souscriptions, commencent, en dehors de l'action administrative, l'exécution d'ouvrages destinés à pourvoir à des usages publics. — De semblables travaux n'ont pas le même caractère que les travaux exécutés pour le compte de l'administration elle-même. Ils restent la propriété des particuliers dont les deniers ont servi à leur construction, tant que l'administration ne consent pas à les prendre à sa charge. — Jusque-là ils constituent une propriété collective, indivise entre un plus ou moins grand nombre de personnes : mais ils ne font pas partie du domaine public, — C'est ainsi que, dans plusieurs circonstances, le Conseil d'État a refusé le bénéfice de la compétence administrative aux entrepreneurs de travaux dus uniquement à l'initiative privée, bien que, parleur nature et leur destination, ils eussent pour objet de pourvoir à un service public. (Voy. 18 avril 1850, Preynat, 369 ; 7 avril 1859, Herrer, 266.)