Décisions en sens contraire. — Controverse

321. — Nous Yenons de passer en revue les diverses obligations de l'entrepreneur. A ces obligations correspondent autant de droits dont l'exercice et le maintien lui sont assurés et reconnus.

Nous avons vu, par exemple, que le bénéfice de l'adjudication lui est exclusivement personnel, qu'il ne peut le transmettre et le céder qu'avec l'agrément de l'administration. Par voie de conséquence, celle-ci n'est pas fondée à céder à un tiers tout ou partie de l'entreprise. L'adjudicataire a un droit acquis à l'exécution de tous les travaux compris dans son marché. Personne ne doit lui être substitué sans son assentiment pour leur exécution totale ou partielle, et il peut prétendre à une indemnité si l'administration vient à méconnaître ce droit.

D'après l'avant-métré des travaux du chemin de fer du Mans à Rennes, le 2*^ lot adjugé aux sieurs Bernard et Picard commençait par un remblai auquel il devait

2o6 DEUXIEME PARTIE. — TITRE IV.

être pourvu : 1 " par les déblais de la première tranchée à sa suite; 2'^ par une partie des déblais de la deuxième tranchée. L'excédant du déblai de la deuxième tranchée devait servir à l'exécution d'un second remblai interposé entre les deux tranchées. Or le second remblai, contrairement aux prévisions de l'avant-métré, absorba complètement les déblais de la deuxième tranchée ; par suite, les déblais disponibles pour le premier remblai furent insuffisants et un emprunt dut être fait pour combler ce déficit. L'entrepreneur du lot voisin fut chargé par les ingénieurs de l'exécution de ce travail supplémeutaire. Mais sur la réclamation des entrepreneurs adjudicataires du 1" lot, le Conseil d'État décida qu'ils auraient dû être chargés d'exécuter, dans sa totalité, le premier remblai prévu par l'avant-métré et compris 'dans leur entreprise, et par suite d'effectuer l'emprunt; que dès lors, ils avaient droit à une indemnité représentant le bénéfice dont ils avaient été privés. (30 juin 1859, Bernard, U58; S mars 1860, Fagot, 203.)

322. — Le droit qui appartient à l'adjudicataire d'exécuter seul les travaux expressément compris dans l'adjudication est quelquefois étendu par les stipulations du cahier des charges aux travaux quelconques qu'il conviendrait à l'administratiou de faire exécuter par addition aux travaux prévus. — Cette clause accessoire doit être respectée, comme s'il s'agissait des travaux prévus, et il est dû une indemnité à l'adjudicataire s'il n'a pas été mis en demeure de soumissionner les ouvrages nouveaux.— Ainsi, dans une espèce où le cahier des charges portait que, pour le cas où des travaux supplémentaires auraient pour effet d'augmenter de moitié ou de plus de moitié la dépense portée au devis primitif, il n'y aurait lieu à une nouvelle adjudication que si l'entrepreneur

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ne consentait pas à les exécuter au prix de sa soumission, il a été jugé que celui-ci avait, aux conditions prévues, un droit exclusif à l'exécution des travaux. (Voy. 14 fév. 1845, Saigne, 77.)

323. — Mais cette stipulation est indispensable. — Les ouvrages exécutés en augmentation et qui ne sont pas réservés, par une clause spéciale, à l'entrepreneur peuvent être confiés à tout autre. Le contrat d'adjudication ne lie l'administration à son égard que dans les limites mêmes de ce contrat. En dehors des ouvrages prévus, la liberté des contractants reprend son empire, et les deux parties retrouvent leur indépendance.

Vainement l'entrepreneur, pour contraindre l'administration à lui confier l'exécution des ouvrages non prévus, prétendrait-il s'armer des dispositions de l'article 22 des clauses et conditions générales. Vainement soutiendrait-il qu'aux termes de cet article, l'administration ayant le droit de lui imposer l'exécution des ouvrages nouveaux, cette obligation à laquelle il est soumis implique à son profit le droit de les exécuter si cela lui convient. Cet argument est sans valeur. Le droit invoqué par l'entrepreneur est contraire aux principes ordinaires, nul ne pouvant être contraint de confier à un tiers l'exécution d'un travail quelconque. Une stipulation formelle est donc nécessaire pour le créer, el on ne peut le faire sortir au moyen d'une interprétation équitable, mais qui n'est rien moins que juridique, de la faculté exceptionnellement accordée à l'administration d'imposer à l'adjudicataire l'exécution des ouvrages nouveaux. De ce qu'on m'impose une obligation rigoureuse, il ne s'ensuit pas logiquement que j'aie un droit corrélatif plus large que celui qui est consacré par la loi commune. C'est tout le contraire qui est vrai ; le droit diminue à mesure que l'assujettissement augmente.

— Notons que le droit consacré au profit de l'adminishation par les articles 22 et 39 a des limites, qu'il s'étend seulement aux ouvrages nouveaux n'excédant pas le sixième du montant de l'adjudication, que, dès qu'il s'agit d'ouvrages plus considérables, il y a lieu à une adjudication nouvelle à laquelle Tentrepreneur est appelé en première ligne, et qu'il lui est toujours loisible et facile, en ne se présentant pas ou en proposant un rabais exagéré, de ne pas en prendre l'exécution à sa charge. Or la prétendue faculté qu'invoquerait l'entrepreneur de soumissionner, à l'exclusion de tous autres, les ouvrages nouveaux, n'a point été réglée par les conditions générales. Il s'ensuivrait qu'elle serait absolue, qu'elle por. L'ait s'étendre à des ouvrages importants, et qu'à l'obligation restreinte qui lui est imposée par l'article 22 correspondrait un droit sans limites à tous les ouvrages que l'administration jugerait à propos d'ajouter aux travaux primitivement entrepris. Il n'en peut être ainsi. Relativement aux ouvrages nouveaux, il est sur le même rang que les tiers, et il n'a droit à aucune indemnité si l'administration prend le parti de les faire exécuter par ses agents ou par tout autre entrepreneur. fV^oy. 19 août 1832, Guinot, 489; 31 déc. 1838, ville de Bourges, 712; 18 août 1857, Bacanain, 666.)

324. — Non-seulement l'entrepreneur a un droit acquis à l'exécution de tous les travaux compris dans son marché , mais il a, de plus, le droit de les exécuter dans le délai convenu, ou, à défaut de stipulation, dans les délais reconnus nécessaires, eu égard à l'importance et à la nature des ouvrages. Toute suspension des travaux qui provient de son fait permet à Fadministration, soit d'établir la régie, soit de prononcer la résiliation. Il paraît donc juste que, par réciprocité, les retards imputables à l'administration donnent à l'entre-

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preneur le droit d'obtenir la réparation des pertes qui en sont la conséquence. — Le droit est-il ici d'accord avec l'équité, telle est la question que nous avons à résoudre. Nous distinguerons le cas oi^i la suspension est indéfinie de celui où elle est purement temporaire.

325. — Dans le cas de suspension indéfinie ou d'ajournement absolu des travaux, l'art. 36 du cahier des cl. et condit. génér. autorise expressément l'entrepreneur à réclamer la résiliation du marché. — Nous nous occuperons avec détail de ce qui a trait aux questions que l'exercice de cette faculté a fait naître dans le titre XI, auquel nous renvoyons le lecteur.

326. — Lorsque la suspension des travaux n'a qu'un caractère provisoire, la résiliation du marché ne peut pas être demandée, cela est certain; mais l'entrepreneur n'a-t-il pas au moins le droit de réclamer une indemnité?

Si l'on ne consulte que les principes généraux, la réponse à cette question est facile. L'administration, liée envers l'entrepreneur par un contrat, n'a pas aliène' toutefois sa liberté d'action : elle reste maîtresse de retarder l'achèvement des ouvrages suivant ses convenances, et d'après des inspirations qu'il n'appartient à personne de contrôler. L'entrepreneur ne peut donc pas exiger, par la voie contentieuse, la révocation des ordres qui lui ont été donnés. — Mais l'exercice de ce pouvoir trouve nécessairement son contre-poids dans l'obligation de réparer le dommage qui lui est causé. L'administration n'est pas, en vertu de sa qualité seule, à l'abri des recours qui appartiennent aux tiers lésés par ses actes. Aucune loi n'a crée en sa faveur une semblable immunité. Elle doit donc la réparation du préjudice résultant des retards qu'elle apporte dans l'exécution des travaux. Cette solution trouve

un appui dans un certain nombre d'arrêts du Conseil d'État.

Le sieur Henri Prévost s'était rendu adjudicataire des ouvrages de construction et d'agrandissement du quai nord du port de Calais. Tout à coup, et après le commencement des travaux, il reçut l'ordre de les arrêter, et l'administration, qui faisait étudier un nouveau projet, ne les fit reprendre qu'au bout de deux années. Prévost demanda alors, à raison de cette suspension prolongée, une indemnité qui lui fut accordée par un décret dont voici le termes : « Considérant que l'administration, en suspendant pendant deux années les travaux du port de Calais, a causé au sieur Henri Prévost un préjudice à raison duquel il avait droit aune indemnité, et qu'il résulte de Tinstruction que le Conseil de préfecture, en fixant ladite indemnité à la somme de 10,000 fr., a fait une juste appréciation des circonstances de l'affaire... » (24 juillet 1848, Prévost, 452.) — Un décret plus récent consacre plus formellement encore, s'il est possible, la même doctrine, et décide que l'indemnité due à raison de la suspension provisoire des travaux « ne saurait être confondue avec celle « prévue par l'art. 40 des clauses et conditions générales, « laquelle s'applique aux réclamations motivées par la « cessation absolue des travaux et la résiliation des ence treprises. » (27 janv. 1853, Causse et Besmons, 169; voy. aussi 26 juin \ 845, Dumoulin, 366 ; 1 5 sept. 1 847, Lapilo, 642; 16 avril 1851, Brouillet, 281 ; 16 avril 1862, Callou et consorts, 111 ; 30 juin 1859, Bernard, 458.)

327. — Il paraît difficile de concilier ces arrêts avec d'autres décisions presque aussi nombreuses, d'après lesquelles l'entrepreneur n'a pas le droit de réclamer une indemnité pour cause de suspension temporaire. Un

DES OBLIGATIONS DE l'aDMINISTRATION. 261

arrêt du 28 janvier 1 858 porte notamment qu'en dehors des cas prévus par les art. 36 et 40 du caliier des cl. et condit. génér., « les entrepreneurs de travaux publics « ne peuvent réclamer aucune indemnité à raison des « dommages que leur occasionneraient les retards ap- « portés par l'administration dans l'exécution des tra- « vaux de leur entreprise. » Après cette déclaration de principe, en opposition formelle avec l'arrêt ci-dessus cité du 27 janv. 1853, le Conseil d'État déclare que si le ministre peut, administrativement, accueillir la demande de l'entrepreneur, celui-ci n'est pas fondé à réclamer par la voie contentieuse. (Voy. 28 janv. 1858, Théhault, 102.)

D'autres arrêts ont cherché à justifier cette solution rigoureuse en invoquant l'art. 34 des cl. et condit. gén., qui porte qu'il ne doit jamais être alloué d'indemnité sous aucune dénomination pour retard de payement pendant la durée de l'entreprise. (1 4 juin 1 855, Dixmicr et Bassinet, 422; 19 juillet 1855, Bardinon, 549.) — Mais l'argument qu'on tire de cet art. 34 est assurément défectueux. Il prévoit, en effet, le retard de payement, mais non, ce qui est fort différent, la suspension temporaire des travaux. — Que dans le premier cas il n'y ait pas lieu d'indemniser l'entrepreneur qui comptait sur des à-compte, cela n'est guère équitable ; mais il faut bien se rendre à l'évidence, et l'art. 34 est formel. Au contraire, dans le second cas, et lorsque l'interruption inopinée des travaux vient jeter le trouble dans l'entreprise, pourquoi donc n'appliquerait-on pas les règles du droit commun? — On trouve dans le recueil des arrêts une explication de cette interprétation au moins singulière de l'art. 34. (Voy. 11 déc. 1856, Scrret et cons., 71 1 , et la note.) — ^< M. le commissaire du gouvernement a fait remarquer, dit M. Lebon, que les

retards apportés par l'administration au payement des travaux non encore reçus ne donnant lieu à aucune indemnité au profit de l'entrepreneur, on se trouvait conduit à refuser également toute indemnité pour les retards apportés par l'administration à l'exécution; qu'en effet c'est généralement dans le cas où l'administration manque de fonds, qu'elle diffère l'exécution; que si les retards d'exécution devaient donner lieu à des demandes d'indemnité de la part de l'entrepreneur, l'administration, pour se mettre à l'abri de ces réclamations, aurait la ressource d'obliger l'entrepreneur à exécuter eL de ne pas lui donner les fonds sur lesquels il aurait compté ; qu'ainsi, en définitive, la doctrine destinée à protéger les entrepreneurs aboutirait pour eux à de plus graves préjudices. » — Nous aimons à croire que les dangers contre lesquels on veut protéger l'entrepreneur ne sont pas aussi réels que ceux auxquels il reste exposé.

Si l'administration, ayant réellement des fonds à sa disposition et pouvant payer l'entrepreneur, retenait ces fonds pour obtenir pour ainsi dire de force le ralentissement des travaux et se dispenser de payer l'indemnité, il appartiendrait à la juridiction contentieuse de déjouer de pareilles fraudes etde faire justice d'un procédé aussi déloyal. Le système que nous combattons, loin d'être favorable, comme on le dit, aux entrepreneurs, leur est très-préjudiciable, et ne se concilie ni avec l'équité ni avec les stipulations des clauses et conditions générales.

Enfin, une autre raison a été invoquée. — On s'est fondé sur les dispositions de l'art. 36 des cl. et condit. génér., aux termes duquel l'entrepreneur a le droit, dans le cas où l'administration ordonne la cessation absolue ou l'ajournement indéfini des travaux adjugés, de

DES OBLIGATIONS DE l'aDMINISTRATION. 263

requérir la réception immédiate des ouvrages exécutés. (1 1 déc. 1 856, Duprez, 71 1 .) Mais comment soutenir que cette disposition,, faite pour le cas d'ajournement indéfini, exclut l'action en indemnité en cas de cessation temporaire? Une pareille interprétation n'est pas raisonnable; elle est contraire à tous les principes. — Les Conseils de préfecture doivent donc accueillir les réclamations de l'entrepreneur, lorsque le retard provient de dispositions prises par l'administration en violation des conventions arrêtées ou contrairement aux

SECTION II

De l'obligation d'indemniser l'entrepreneur des dommages causés aux ouvrages à la suite d'événements de force majeure.

328. — Force majeure. — Destruction des ouvrages. — Droit com-

mun.

329. — Dérogation aux règles ordinaires en matière de travaux

publics.

330. — Énumération des cas fortuits et de force majeure. 33 t. — Jurisprudence du Conseil d'État.