Premier empire.— Loi du 8 mars J

28. — Royauté constitutionnelle. —Lois du 21 avril 1832 et du

3 mai 1841.

29. — Second empire. — Sénatus-consulte des 23-30 décembre 1852.

30. — Dangers, au point de vue de l'administration des finances,

du s\stème actuel. — Sénatus-consulte du 31 déc. 1801,

26. — Le droit de prescrire et d'approuver l'exécution des travaux publics à la charge de l'État a été l'objet de luttes nombreuses entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. — Ce droil passe à l'un ou à l'autre alternativement, en suivant les changements de nos institutions constitutionnelles. Le plus fort s'en empare et l'exerce jusqu'à ce que la prépondérance revienne à celui

des deux qui l'a momentanément perdue. — L'histoire de ces fluctuations est l'histoire même de la vie politique du pays.

27. — Sous le premier empire, la loi du 8 mars 1810, sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, attribua au pouvoir exécutif dans sa plus haute expression, à l'Empereur, le droit de prescrire l'exécution des travaux publics. — « Un décret impérial seul, disait l'art. 3, peut ordonner des travaux publics. » — Dans ce système, la puissance législative n'intervenait que pour le vote des dépenses. Le gouvernement, ou pour mieux dire, l'Empereur était le juge suprême et sans appel de l'utilité et de l'opportunité des travaux.

28. — En 1832, la Chambre des députés introduisit dans la loi de finances un amendement qui abrogeait en partie l'art. 3 de la loi de 1810. — Il fut décidé que « nulle création aux frais de l'État, d'une route, d'un canal, d'un grand pont sur un fleuve ou sur une rivière, d'un ouvrage important dans un port maritime, d'un édifice ou d'un monument public, ne pourrait avoir lieu à l'avenir qu'en vertu d'une loi spéciale ou d'un crédit ouvert à un chapitre spécial du budget. » (Art. 1 0, L. du 21 avril 1832.)

L'année suivante une nouvelle occasion s'offrit naturellement à la Chambre de raffermir entre ses mains le pouvoir dont les constitutions précédentes l'avaient dépouillée. — Le gouvernement ayant présenté à sa sanction une loi nouvelle sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, on introduisit dans le projet un article dont l'objet était de réserver au pouvoir législatif le droit exclusif d'ordonner les travaux publics importants, tels que routes royales, canaux, chemins de fer, canalisation de rivières, bassins et docks, entrepris par l'État ou par compagnies particulières avec ou sans péage, avec ou

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sans subsides du Trésor, avec ou sans aliénation du domaine public. — Le roi conservait seulement le privilège d'autoriser l'exécution des routes, des canaux et chemins de fer d'embranchement de moins de 20,000 mètres de longueur, des ponts et de tous autres travaux de moindre importance.

Lors de la discussion de la loi du 3 mai 1841, des débats assez vifs s'élevèrent dans les Chambres sur le point de savoir s'il ne convenait pas de rendre à l'autorité royale la prérogative que la loi de 1810 accordait à l'empereur. — Mais ces débats n'eurent pas pour résultat de faire moditier la législation existante, et l'art. 3 de la loi de 1832 fut reproduit en termes identiques dans la loi de 1841 . (Voy. art. 3.)

29. — Ces dispositions sont restées en vigueur sous la monarchie de Juillet et sous la République de 1848. Mais en 1852 la reconstitution des pouvoirs politiques a amené un retour à l'état de choses consacré par la loi du 8 mars 1810. — Le sénalus-consulte des 23-30 déc 1852, portant interprétation et modification de la Constitution du 14 janvier 1852, a abrogé, par son art. 4, les lois antérieures et remis exclusivement à l'empereur les attributions partagées sous le ré^^ime parlementaire entre le roi et les Chambres. D'après l'art. 4, « tous les travaux d'utilité publique, notamment « ceux désignés par l'art. 1 0 de la loi du 21 avril 1 852 et « l'art. 3 de la loi du 3 mai 1 841 , toutes les entreprises « d'intérêt général sont autorisés ou ordonnés par dé- « crets de l'empereur. Ces décrets sont rendus dans les « formes prescrites pour les règlements d'administration « publique. Néanmoins, si ces travaux et entreprises ont « pour condition des engagements ou des subsides du « Trésor, le crédit devra être accordé ou l'engagement « ratifié par une loi avant la mise à exécution. — Lors-

« qu'il s'agit de travaux exécutés pour le compte de « l'État, et qui ne sont pas de nature à devenir l'objet « de concessions, les crédits peuvent être ouverts, en cas « d'urgence, suivant les formes prescrites pour les cré- « dits extraordinaires : ces crédits seront soumis au « Corps législatif dans sa plus prochaine session. »

Dans son rapport au nom de la commission du Sénat chargée d'examiner le projet de sénatus-consulte, M. le président Troplong insistait pour démontrer que le pouvoir central est le meilleur juge de l'opportunité des travaux qui demandent des vues d'ensemble et des combinaisons étendues. « Le pouvoir central, disait-il, n'est chargé d'administrer en grand que parce qu'il est excellemment posé pour les embrasser. — 11 reste donc dans son rôle d'administrateur suprême en dirigeant l'activité nationale vers les travaux qui développent la richesse du pays et mettent à côté des populations les véritables moyens de combattre la misère. » — «Il faut, ajoutait M. Troplong, que le gouvernement rentre dans ses prérogatives et ne soit plus gouverné. — Modérateur des intérêts rivaux, c'est à lui qu'il appartient de juger de haut et avec un coupd'œil d'ensemble ce qui est nécessaire pour les concilier par d'équitables compensations. — Il doit donc reprendre le droit de décider des directions et des tracés, droit détaché de la couronne par suite d'un autre système politique d'origine récente dans notre pays, mais qui doit y faire retour quand la France revient à un système plus ancien, plus vrai et plus logique. »

30. — Quel que soit le mérite de ces considérations, on ne peut se dissimuler que le système consacré par le sénatus-consulte de 1 852 présentait de véritables dangers au point de vue de l'administration des finances publiques.— Dans ce système où, comme le disait lui-même

M. le président Troplong, ce sont les frais du travail (et non le travail lui-même) qui sont soumis à la sanction législative, il était permis de craindre que le contrôle des représentants du pays ne fût, dans certaines circonstances, purement illusoire.

L'art. 4 réservait, en effet, à l'empereur le droit d'ouvrir des crédits extraordinaires pour les travaux exécutés pour le compte de l'État et qui ont un caractère d'urgence. Il est vrai qu'à la plus prochaine session les crédits devaient être soumis à la sanction du Corps législatif. Mais, en attendant, le gouvernement s'était mis à l'œuvre, les travaux étaient commencés, et le pays se trouvait engagé presque à son insu dans les plus grandes dépenses avant que ses représentants fussent réunis et eussent eu la possibilité non pas seulement de refuser l'approbation des crédits ouverts, mais de présenter de légitimes observations.

Ces dangers ont été signalés bien souvent depuis 1 852 dans la presse et à la tribune du Corps législatif. — Le gouvernement s'en est ému lui-même, et l'empereur a cru devoir renoncer au droit que lui accordait la Constitution d'ouvrir des crédits extraordinaires dans l'intervalle des sessions. (Voy. Sénat. -consulte du 31 déc. 1 861 .) — Antérieurement un décret en date du l*^' déc. 1861 avait décidé, par surcroit de garantie, qu'à l'avenir aucun décret autorisant ou ordonnant des travaux ou des mesures quelconques pouvant avoir pour effet d'ajouter aux charges budgétaires ne serait soumis à la signature de l'empereur qu'accompagné de l'avis du ministre des finances. (Voy. Monit. du 12 déc. 1 861 .) — Il faut espérer que ces mesures ouvriront une ère nouvelle de conciliation entre les droits incontestables des représentants du pays et les attributions conservées au chef du pouvoir exécutif. — Quoi qu'il artive, dans

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l'état actuel des choses, l'empereur seul a l'initiative des travaux d'utilité publique, quelle qu'en soit l'importance ; le Corps législatif vote les dépenses; les ministres sont chargés de l'exécution.

Essayons maintenant de déterminer la sphère d'action réservée à ceux-ci.