Action de l'administration contre l'entrepreneur

4l)f). — Nous venons d'étudier tout ce qui concerne la communication des comptes de l'entreprise et les effets de Facceplation ou du refus des pièces communiquées. Il nous faut maintenant, prenant le cas oîi des

difficultés s'élèvent entre l'administration et l'entrepreneur, faire connaître les personnes qui ont le droit, à un titre quelconque, de s'adresser à la juridiction contenlieuse pour obtenir le règlement définitif de l'entreprise.

467. — En première ligne, l'entrepreneur, partie au contrat, a évidemment qualité pour agir.

468. — L'héritier de l'entrepreneur, continuant sa personne, jouit des droits qu'il avait lui-même, et il est admis à réclamer au lieu et place de son auteur, contre les opérations du décompte, sauf, bien entendu, à voir repousser ses réclamations par toutes les fins de non-recevoir ou les moyens du fond qui auraient pu être invoqués contre celui-ci.

469. — En est-il de même des créanciers de l'entrepreneur? — Ont-ils le droit d'intervenir devant la justice administrative, soit en vertu de l'art. 1166, comme le représentant et exerçant ses droits, soit en vertu de l'art. 1167, pour attaquer les actes faits en fraude de leurs droits ou tout au moins pour surveiller et contrôler l'établissement du décompte?

Sur ce point la jurisprudence paraît fixée. Le Conseil d'État se prononce en toute hypothèse pour la nonrecevabilité de l'action ou de l'intervention des créanciers. (Voy. 22fév. im] , Duboumial; 14 juillet 1830, Jouvenel,367;]Uîë\. ]^U,Raquin, 136; 12fév. 1841, Best, 61 ; 1 5 mars 1 849, Rouvillois, 1 52; 26 mars 1 850, Paincliaux,^]^; lOfév. ]8od,Brenon etConsorts, 120; voy. cep. 1 5 avril 1 857, Velut, 276.) — Ces divers arrêts sont conçus en termes à peu près identiques : ils se bornent à résoudre la question par la question. Ainsi le décret du 10 fév. 1859 porte « que les sieurs Brenon et « consorts, en supposant qu'ils soient créanciers des « sieurs Vinot et Sevin, entrepreneurs de travaux publics,

DF, l'action en règlement DE COMPTE. 387

« ne peuvent être admis, en cette qualité, à les reprc- « senter vis-à-vis de l'administration et à intervenir en « leur nom dans le règlement du décompte de leur en- « Ireprise ; que dès lors c'est avec raison que le Conseil « de préfecture les a déclarés non recevables dans leur « demande. »

Cette rédaction laconique n'est pas de nature à éclairer la question : on trouve dans ces arrêts des autorités ; on y chercherait vainement des lumières. Ce laconisme s'explique peut-être par la difficulté qu'a dû rencontrer le Conseil d'État pour donner une bonne raison à l'appui de ses décisions. Comment, en effet, expliquer l'exception qu'il crée ici aux principes du droit commun ? L'art. 1166 autorise tous les créanciers, sans distinction, à exercer les droits que leur débiteur négligent laisse périr, hormis ceux qui sont attachés à sa personne. Or, il ne s'agit pas ici de droits de cette nature. Tous les auteurs qui se sont occupés de l'explication de l'art. 1 166 reconnaissent que les droits purement pécuniaires n'appartiennent pas à cette catégorie, sauf le cas où la loi a stipulé des exceptions particulières. (Art. 631, 634, A81, 1446, C. Nap.) Il faut qu'à l'intérêt pécuniaire vienne se joindre un intérêt moral pour que l'exercice de l'action soit interdit aux créanciers. Or, d'une part, le droit qui appartient à un entrepreneur de travaux publics de critiquer le décompte et de demander le payement du soldeest essentiellement et purement pécuniaire. D'un autre côté, aucun texte de loi n'interdit, en matière administrative, aux créanciers, l'exercice de ce droit. — La loi du 28 pluv. an Yin, en attribuant aux Conseils de préfecture la connaissance des contestations qui s'élèvent entre les entrcjyreneurs et l'administration^, à l'occasion des marchés de travaux publics, ne peut pas s'interpréter en un sens restrictif, sous le prétexte qu'en

388 DEUXIÈME PARTli:. — TITUE VIH.

parlant des entrepreneurs elle n'a pas parlé de leurs créanciers. Ne pas nommer ceux-ci, ce n'était pas les exclure. Devant les tribunaux, le créancier représente son débiteur; il est son ayant cause; il est, par une fiction légale, mais très-réelle, ce débiteur lui-même. La loi du 28 pluv. an VIII, en donnant aux entrepreneurs le droit de porter leurs réclamations contre le décompte devant les Conseils de préfecture, appelle donc virtuellement à l'exercice de ce droit tous ceux qui, d'après la loi commune, ont la faculté d'agir en son nom et en son lieu et place.

Pour que l'interprétation contraire fût admissible, il faudrait que l'application des principes ordinaires ne fût pas compatible avec la nature et l'organisation particulière des juridictions administratives. Mais il n'en est pas ainsi. On admet les héritiers à la discussion du décompte, et il le fallait bien, en vérité, à moins de déclarer l'administration libérée quand l'entrepreneur vient à mourir avant le règlement définitif de l'entreprise. Mais pourquoi donc en écarter les créanciers? Dira-t-on qu'ici des difficultés particulières peuvent se présenter; que l'intervention des tiers fera naître des questions préjudicielles dont la solution devra être renvoyée devant les tribunaux administratifs? Mais verra-t-on là un argument vraiment sérieux? Tous les jours, les conseils de préfecture sont tenus de s'arrêter devant des questions préjudicielles. C'est un inconvénient inévitable, parce qu'il est la conséquence même de la nature de l'institution et du caractère exceptionnel des juridictions administratives. — Dira-t-on, enfin, que les débats sur le compte, entre l'administration et les tiers, sont pour ainsi dire impossibles, parce que les éléments du procès sont, en partie au moins, entre les mains de l'entrepreneur? Je reconnais la gravité de l'objection au

DE l'action en RÈGLEAIENT DE COMPTE. 389

point de vue pratique. Mais je ne puisy voirun obstacle insurmontable à l'exercice d'une faculté reconnue et consacrée par la loi. Il ne faut pas, d'ailleurs, s'en exagérer l'importance. Les réclamations de l'entrepreneur ne sont recevables devant le Conseil de préfecture que lorsqu'elles ont été formulées dans les dix jours de la présentation du décompte, avec motifs à l'appui. Le droit de ses créanciers est naturellement subordonné à l'accomplissement de cette formalité. Ils ne peuvent poursuivre le redressement de leurs griefs contre le décompte qu'autant que cette condition a été remplie. Il n'y a donc pas à craindre que leurs réclamations s'égarent et se multiplient à l'infini. Enfin, la crainte de s'exposer à des frais inutiles, quand ils n'auraient pas en main la justification de leurs demandes, rendrait leur intervention très-rare et sans danger pour l'intérêt public.

470. — En ce qui concerne les sous-traitants de l'entrepreneur principal, les arrêts se fondent spécialement sur les dispositions de l'art. 4 du cahier des clauses et conditions générales, d'après lequel l'entrepreneur ne peut céder tout ou partie de son entreprise. On en tire la conséquence que le sous-traitant qui a contracté au mépris de cette clause a dû s'attendre à n'avoir affaire qu'avec l'entrepreneur.

Mais il me semble que le Conseil d'État s'est mépris sur la portée de cette prohibition, édictée uniquement en vue de l'exécution des travaux. (Yoy. 19 mars 1848, min. des trav. publ., 649; 26 mars 1850, Pamc/iawo?, 314.) — L'administration, qui soumet l'admission de l'adjudicataire à des conditions d'aptitude, ne veut pas comme le dit expressément l'art. 4, qu'au moyen de soustraités « les travaux soient abandonnés à des spéculateurs inconnus ou inhabiles. » Mais l'exclusion des sous-

traités n'implique pas la négation des droits attachés en général à la qualité de créancier.

Les sous-traitants ne viennent pas demander à l'administration le règlement de leur entreprise. Ils n'entendent pas faire intervenir dans le débat les conditions particulières de leur traité. L'administration est étrangère à ces conventions ; elle les interdit, et il est juste que ce compte particulier se règle en arrière d'elle et devant les juges ordinaires. Mais ce que les sous-traitants peuvent demander, c'est, en leur qualité d'ayants cause de l'entrepreneur principal, le règlement du compte qui est dû à celui-ci, abstraction faite de ses obligations envers eux. Ils se présentent alors, en un mot, comme créanciers de l'entrepreneur, et non pas comme soustraitants. L'interdiction des sous-traités contenue dans l'art. 4 n'a donc rien à faire ici. — L'administration n'est pas fondée à dire qu'ayant traité avec l'entrepreneur seul, elle ne connaît pas, même pour ce qui concerne l'établissement du compte, les tiers qui exercent ses droits. Car c'est là le sort commun de tous ceux qui contractent des obligations réciproques et qui ont des comptes à régler avec une personne ayant des créanciers. On ne peut y échapper que dans les cas formellement prévus par la loi. Or, nous le répétons, la loi est muette, et l'art. 4 des condit. génér. n'a pas la portée d'une stipulation de nature à écarter les créanciers de l'entrepreneur.

471 . — Quel que soit le mérite de ces considérations, la jurisprudence du Conseil d'État ne paraît pas disposée à en tenir compte et n'admet pas même les cautions à la discussion du décompte, si l'entrepreneur est seul désigné dans le procès-verbal de l'adjudication. (6 juin 1830, Gogcœcha; i/i-]m\\. ]'630,Jouvenel, 367; 15mars 1 849, RoiwiUois, \ 52.) Cependant;, aux raisons que nous

DE l'action en règlement DE COMPTE. -391

venons de signaler, vient s'ajouter celle-ci, savoir (\ue si la caution n'est pas précisément partie au contrat, cependant elle est connue de l'administration, ])ar laquelle elle a dû être agréée. De plus, l'État possède, en vertu de la loi du 4 mars 1793, une hypothèque sur les immeubles affectés par les tiers à la garantie des obligations de l'entrepreneur. Ne semble-t-il pas conséquent de donner à celui qui s'est porté caution le droit de défendre ce gage, en prenant part à la discussion du décompte, puisque sa dette s'élève ou s'abaisse suivant que le solde dû à l'entrepreneur est plus ou moins élevé?

472. — Ce qui montre bien le vice du système adopté par le Conseil d'État , c'est l'exception qu'il admet pour le cas où l'entrepreneur est tombé en faillite. On ne voit pas alors qu'il fasse difficulté de reconnaître aux syndics le droit d'intervenir dans les débats du compte. — Or, qu'est-ce qu'un syndic, sinon le représentant de la masse et de chacun des créanciers, agissant en leur lieu et place, et exerçant leurs droits? — A ce point de vue, il paraît certain que si les créanciers, pris individuellement, n'ont pas le droit d'agir, les syndics, considérés comme leurs représentants, devraient être également déclarés non recevables. Le Conseil admet, au contraire, leurs réclamations, appliquant ainsi les dispositions du droit commun en matière de faillite. — Vainement dirait-on, pour justifier cette exception à sa propre jurisprudence, que, dans le cas de faillite, l'entrepreneur lui-même est destitué de l'administration de ses biens et du droit d'ester personnellement en justice, et qu'il faut bien admettre, en son lieu et place, les représentants que la loi lui a donnés. Car il n'eût pas été plus contraire à la loi de refuser, dans le cas de faillite, tout droit d'action aux syndics que de le refuser aux

créanciers lorsque la faillite n'est pas déclarée. Le Conseil pouvait déclarer les règles en matière de faillite inapplicables devant les juridictions administratives aussi bien que toute autre règle empruntée au droit commun. Si l'entrepreneur failli est légalement empêché d'agir, il peut l'être physiquement dans l'autre hypothèse : il peut être interdit, ou sous le coup de poursuites criminelles ou absent ; il peut apporter des lenteurs calculées à l'établissement du compte, en un mot, compromettre volontairement ou involontairement les intérêts de ses créanciers, ce qui nous paraît suffire pour expliquer et justifier, sans exception, leur intervention devant la justice administrative. Il n'y a pas, tout au moins, de raison pour leur permettre d'exercer ce droit par l'intermédiaire des syndics de la faillite, et le leur interdire personnellement. '

473. — Soit l'action de l'entrepreneur ou de ses héritiers, soit l'action des créanciers ou des syndics de la faillite doit être dirigée contre l'administration qui a fait exécuter les travaux. — L'État, les départements ou les communes doivent être mis en cause suivant qu'il s'agit de travaux publics généraux, départementaux ou communaux. Il n'y a pas à se préoccuper, à ce point de vue, des subventions fournies par des parties intéressées. Ainsi il arrive souvent que l'État contribue à l'exécution de travaux exécutés pour le compte d'une commune, et que, de mêmiC, une commune ou un département s'engagent à verser un certaine somme pour l'exécution d'un travail d'utilité générale. Dans le premier cas, les travaux n'en conservent pas moins leur caractère de travaux communaux ; dans le second, ils ne perdent pas celui de travaux de l'État. Voilà ce qu'il ne faut pas oublier quand il s'agit de savoir contre qui l'action à fin d'exécution ou de règlement du

DE l'action en règlement DE COAIPTE. 393

marché tloit être intentée. (26 mai 1 84G, Escarraguel, 290.)

474, — Les mêmes règles doivent être observées en matière de travaux exécutés pour le compte des départements. — D'après la loi du 1 0 mai 1 838, sur l'administration départementale, le préfet exerce les actions intéressant le département, véritable personne morale distincte de l'État. Le préfet seul a donc qualité pour réclamer contre le décompte, et réciproquement c'est contre lui seul que doivent être formées les réclamations des entrepreneurs.

475. — Le Conseil d'État a déclaré à plusieurs reprises qu'il fallait faire une exception à cette règle pour le cas où il s'agit de travaux aux routes départementales. — Il admet, par exemple, la recevabilité d'un recours formé par le ministre des travaux publics contre l'arrêté qui statue sur les réclamations de l'entrepreneur d'une route départementale. Il en donne pour motifs qu'aux termes de l'art. 24 du décret du 16 déc. 1811, « les travaux de construction, de reconstruction et d'en- « tretien des routes départementales sont projetés, les « devis faits, discutés et approuvés dans les formes et « les règles suivies pour les routes impériales, et que les « travaux sont exécutés sous la direction des ingénieurs « des ponts et chaussées. » (Voy. 9 août 1836, min. de fini., 393; 1 9 avril 1 859, Eramhert, 31 2 ; 8 mars 1 860, Dental, 197; 20 juin 1861 , de Laverrie-Vivans, 530.)

« Un pareil. motif ne prouve nullement ce qu'il s'agirait de prouver. Qu'importe que l'État en 1811, au moment où il se déchargeait de l'établissement, de l'entretien de certaines routes, ait à la fois accordé et imposé aux départements les concours de ces agents pour ce service nouveau? Quel que soit leur propriétaire, les routes départementaK"s inîéressent éminemment la via-

bilité publique : celles d'entre elles qui acquièrent le plus d'importance sont destinées à être tôt ou tard élevées au rang de routes impériales; enfin, pourquoi aurait-on mis les départements dans le cas de créer, et par conséquent de rétribuer des fonctionnaires spéciaux, alors que le corps des ponts et chaussées existait et n'avait qu'à conserver une attribution dont il était déjà investi? Certes, il y a là plus de raisons qu'il n'en fallait pour expliquer et justifier la disposition de l'art. 24 du décret de 1811 ; mais il ne s'agit pas d'en enlever le bénéfice aux départements, puisque les ingénieurs rédigeront aussi bien les projets, dirigeront aussi bien les travaux, dresseront et débattront aussi bien les comptes, si l'action doit être exercée aux deux degrés de juridiction par le préfet au nom du département, que si elle ne doit l'être par lui qu'au premier degré.

« Signalons enfin, au point de vue pratique, les résultats que va produire cette jurisprudence.

« Un conseil général se décide, par exemple, à construire ou à rectifier une route départementale. Son vote ne suffit pas, mais il est indispensable pour une telle entreprise dont les frais doivent peser sur le déparlement. L'opération s'exécute ; les ingénieurs dressent le décompte des travaux, et des difficultés s'élèvent à ce sujet entre l'entrepreneur et l'administration départementale. Ces difficultés sont suivies devant le Conseil de préfecture au nom du département par le préfet, et il les y suit, soit comme demandeur, soit comme défendeur, avec l'autorisation, ou au moins sauf la ratification du Conseil général. Le Conseil de préfeclure statue, et nous supposons qu'il donne gain de cause sur la plupart des chefs à l'entrepreneur. Examen fait de la décision, le préfet ne croit pas qu'il y ail lieu d'en appeler, et le Conseil général partage son opinion, ou bien le

DE l'action F.N règlement DE COMPTE. 395

préfet laisse expirer le délai du pourvoi sans consulter le Conseil général. Mais sur un rapport de l'ingénieur, le ministre des travaux publics en juge autrement. Désintéressé dans le débat, puisque ce n'est pas l'État qui payera, il saisit le Conseil d'Étal, et il le saisit soit contrairement à l'appréciation du préfet et du Conseil général, soit même sans les consulter, puisque les actions de l'État ne sont pas subordonnées à leur assentiment. Ainsi le département se trouve engagé, sans le savoir, peut-être malgré lui, dans un procès dont il sera seul à subir les conséquences.

« Mais, dira-t-on, ces conséquences ne peuvent jamais lui être onéreuses; car, si le pourvoi du ministre est accueilli, le département eu profitera, et, si ce pourvoi est rejeté, le département n'aura pas de dépensa payer, puisque l'État, devant le Conseil d'État, jouit de l'inexplicable privilège de n'être jamais condamné aux dépens

« L'assertion n'est pas toujours exacte. En effet, l'entrepreneur peut fort bien, dans l'hypothèse que nous avons posée, ne pas se contenter de défendre au pourvoi du ministre ; il peut fort bien, sur ce pourvoi, forn.ier un recours incident quant aux chefs de ses réclamations que le Conseil de préfecture n'avait pas accueillis, et si le Conseil d'État, rejetant le pourvoi principal, admet le recours incident (il y en a déjà des exemples), les condamnations prononcées en première instance contre le département seront aggravées à son détriment, sur un appel qu'il n'aura ni formé ni môme autorisé

« On ne dira pas, sans doute, que le droit d'action accordé au ministre n'exclut pas celui du département. En pareille matière, la niême action ne peut pas appartenir à deux personnes distinctes : il n'est pas possible

que le département soit recevable à contredire le ministre, ou que le ministre soit recevable à contredire le département. Le ministre, assurément, peut et doit être appelé à émettre son avis ; il ne peut pas agir comme partie, si cette qualité est reconnue au département, et réciproquement * . . . . »

476. — Il ne peut pas s'élever de difficultés lorsqu'il s'agit des réclamations de l'administration contre l'entrepreneur. — Elle s'adresse naturellement à celui avec lequel elle a traité ou à ses héritiers.

Cependant on s'est demandé si, dans le cas où l'entrepreneur tombe en faillite, l'action ne doit pas être dirigée uniquement et exclusivement contre les syndics. En général, les syndics ont seuls qualité pour représenter le failli, privé, par le fait de la déclaration de faillite, du droit d'ester personnellement en justice. Mais il y a des circonstances, et c'est ce qui a lieu en matière de règlement de décompte, où la présence de l'entrepreneur au débat peut être, on le comprend, d'un intérêt essentiel; cela suffit, croyons-nous, pour autoriser l'administration à l'y appeler ou à l'y maintenir. Il a été jugé que lorsque l'entrepreneur chargé d'une régie de travaux publics est tombé en faillite après l'achèvement des travaux, et que l'administration, pour le compte de laquelle ils ont été faits, intente une demande en dommages-intérêts, à raison de vices graves et de malfaçons, l'action doit être dirigée à la fois contre l'entrepreneur et contre les syndics : l'entrepreneur assigné personnellement ne peut être mis hors de cause. Si l'art. 443 du C. de comm. exige qu'après la déclaration de faillite, toutes les actions mobilières ou immo-

d. Nous empruntons ces judicieuses observations à une disserfation remarqnal)lo de noire ancien confrère M. Reverchon. (Voy. le Droit du lo mai !8(iU.)

DE l'action en règlement DE COMPTE. 397

bilières soient exercées contre les syndics, aucune dis^ position législative ne défend d'appeler le failli en cause, soit pour fournir des renseignements, soit pour répondre aux conclusions qui seront dirigées contre lui personnellement. p6 juin. 1854, Morcle, 718.)

TITRE IX