Ce môme arrêt a décidé que les intérêts

du cautionnement ne participent pas au privilège accordé au cautionnement lui-même. Ils constituent une créance ordinaire dont le payement reste soumis par conséquent aux lois de de'chéance. Mais cette solution offre prise à une objection grave. Les intérêts du cautionnement sont l'accessoire du cautionnement luimême, et à ce titre il semble qu'ils en devraient suivre le sort. Nous avons vu le Conseil d'État appliquer ce principe au cas où il s'agit de frais faits pour conserver une créance atteinte par les lois de déchéance. Il déclare ces frais prescrits avec le principal auquel ils se rattachent. Ne serait-il pas naturel, par analogie, d'étendre l'immunité dont jouit le cautionnement aux intérêts qu'il produit?

499. — Quel que soit le titre sur lequel reposent les créances dont le payement est demandé, il appartient toujours au ministre compétent d'en refuser le payement, si la demande n'a pas été présente'e dans les délais prescrits. — Ainsi, il ne suffit pas à l'entrepreneur d'avoir fait consacrer ses droits par le Conseil de préfecture ou par le Conseil d'État. Vainement il invoquerait la chose jugée résultant de décisions contradictoires et définitives. La chose jugée ne protège que le fond même de la créance ; elle fait obstacle à ce que cette créance soit l'objet d'un nouveau débat, soit quant à son existence, soit quant à son quantum; mais elle ne s'oppose pas à ce que le ministre, auquel seul il appartient de li([uider les dettes à la charge du trésor (Art. 1 9, ord. du 31 mai 1838), repousse la demande en payement, si elle n'a pas été présentée devant les juges compétents dans le délai imparti par la loi. (8 mars 1851, Rivron, 172.)

L'attribution conférée aux ministres est donc, comme on le voit, complètement indépendante de la sphère

réservée aux tribunaux, soit administratifs, soit judiciaires. Elle consiste, comme l'a fort bien ditM.Dufour, « à examiner toutes les créances sur le trésor public et « à vérifier les titres qui les justifient, pour les admettre, « les rejeter ou les réduire. C'est une garantie d'une « nature toute spéciale, en vertu de laquelle les créan- « ciers de l'État, alors même qu'ils se trouvent porteurs « de titres régulièrement obtenus et susceptibles d'une « exécution immédiate, selon les règles du droit privé, « sont tenus, pour parvenir au payement, de passer par « une juridiction nouvelle, pour faire reconnaître l'exis- « tence et fixer la quotité de leurs droits. »

500. — Cette juridiction exercée par chacun des ministres, relativement aux dépenses de leur département, n'est pas souveraine. Le Conseil d'État est juge d'appel des contestations en matière de déchéance. C'est à lui qu'il appartient d'apprécier définitivement si les conditions exigées par la loi se rencontrent et autorisent l'application des dispositions qui la prononcent.

501. — Il résulte de ce que nous venons de dire que les Conseils de préfecture ne doivent jamais être saisis des questions de cette nature. Juges des contestations relatives aux travaux publics, ils statuent sur le fond même du débat, et ne sont pas appelés à prononcer sur les difficultés qui se rattachent à la liquidation et à l'ordonnancement des créances. (Voy. 8 mars 1 851 , Rivron, 172; 12 mars 1854, Reig, 781 ; 27 nov. 185G, Dudon, 660; 3 fév. 1857, Charpentier, 90; 4 fév. 1858, Hubaine, 105.) — Le Conseil d'État lui-même n'en peut connaître que sur le recours formé contre la décision ministérielle qui prononce la déchéance. Lorsqu'il est saisi de l'appel porté soit par l'administration, soit par l'entrepreneur contre l'arrêté du Conseil de préfecture relatif au décompte, il n'a d'autre compétence que

celle attribuée au premier juge; et il ne peut, conséquemment, prononcer la déchéance, soit d'office, soit sur la demande de l'administration. Nous ne voulons pas dire que si le Conseil de préfecture avait statué à tort sur la déchéance, le Conseil d'État n'aurait pas le droit d'annuler son arrêté ; il est bien évident, au contraire, qu'il lui appartiendrait de déclarer l'incompétence du Conseil de préfecture. (Voy. les arrêts ci-dessus cités.) Mais il ne pourrait pas évoquer le fond, et devrait laisser au ministre le soin de l'apprécier lors de la liquidation.

La marche à suivre dans toute hypothèse se trouve ainsi indiquée. — Les attributions de la juridiction contentieuse, appelée à connaître des difficultés qui s'élèvent à l'occasion des travaux publics, sont nettement séparées de l'attribution spéciale conférée au ministre, et qui est uniquement relative à la déchéance. A la première, il appartient de statuer sur le fond du lilige, de régler et de fixer ce qui est dû à l'entrepreneur, sans se préoccuper du point de savoir si sa créance est ou non atteinte parla déchéance; et quand l'administration invoque prématurément devant elle l'art. 9 de la loi du 27 janv. 1831 , elle doit se déclarer incompétente pour connaître de la difficulté qui s'élève à cet égard. Il est toujours temps, en effet, pour l'administration d'user des droits que cette loi lui confère, les décisions de la juridiction contentieuse sur le fond du débat ne faisant pas obstacle à son application. Tels sont les principes : ils ne comportent aucune exception.

502. — Le délai de la déchéance établie par la loi de 1831 a été fixé à cinq années pour les habitants du continent européen, à six années pour tous les autres créanciers.

o03 . — Mais quel est le point de départ de cette près-

cription spéciale? — D'après l'art. 9, les créances qui y sont soumises sont celles qui, n'ayant pas été acquittées avant la clôture de l'exercice auquel elles appartiennent, n'auraient pu être liquidées et payées dans un délai de cinq années à partir de Vouverlure de f exercice. — Ainsi le payement de travaux exécutés dans le cours de l'exercice 1862 devra être demandé avant la fin de l'exercice

504. — Cette disposition semble, au premier aspect, assez claire et assez précise pour ne pouvoir donner lieu à des difficultés sérieuses ; il est bon cependant de s'y arrêter un instant.

La plupart des travaux ne s'achèvent pas dans un seul exercice. Le plus ordinairement, leur exécution demande plusieurs années. Dans ce cas, la créance de l'entrepreneur doit-elle être considérée comme unique, ou au contraire ne peut-on pas soutenir qu'elle se divise en autant de fractions qu'il y a eu d'années et par suite d'exercices? La déchéance n'atteint-elle pas dès lors toutes les dépenses faites avant les cinq dernières années? Il résulte de plusieurs arrêts que, lorsqu'il s'agit de créances qui s'augmentent par annuités, la déchéance est encourue pour les années antérieures aux cinq années qui ont précédé la réclamation. Ainsi dans une espèce où la réclamation avait pour objet des frais de garde annuels, le conseil a décidé que le réclamant n'avait droit qu'aux frais de la dernière période quinquennale. (Voy. I^déc. 1853, de Germigney , 970.)

Mais les motifs qui ont dicté ces solutions ne se retrouvent pas ici. — La créance de l'entrepreneur n'est pas divisible enire les divers exercices pendant lesquels elle a pris naissance. Elle est née de l'exécution du marché, c'est-à-dire d'un fait qui, envisagé comme cause génératrice de créance, n'est pas susceptible de

se fractionner. C'est, d'ailleurs, parla réception définitive des travaux que la créance de l'entrepreneur lui est définitivement acquise. Jusque-là il ne lui est rien dû, et les à-compte qu'il reçoit au cours de l'exécution ne constituent que des avances auxquelles il a si peu de droit que, d'après les dispositions du cahier des charges, tout retard de payement ne permet pas de suspendre ou même de retarder l'exécution des travaux. C'est donc la réception définitive qui est essentiellement le point de départ de la créance. Or, quand cette réception a-t-elle lieu? A la fin des travaux, c'est-à-dire dans le cours du dernier exercice. C'est donc à partir de ce moment que la prescription commence à courir.

505. — Dans les cinq ans à dater de la réception définitive, l'entrepreneur doit remettre à l'administration le décompte de son entreprise et les pièces nécessaires pour apprécier le mérite de ses réclamations. La remise de ces pièces est indispensable. Une réclamation pure et simple, dénuée de tout document justificatif, n'aurait pas pour effet d'arrêter le cours de la déchéance. Il faut, ce sont les termes exprès de l'article 9, que la demande soit appuyée sur des « justifications suffisantes, » Mais que faut-il entendre par ces expressions?

Une définition serait aussi dangereuse qu'inutile. La loi s'en remet évidemment sur ce point à la conscience du juge. C'est à lui d'apprécier si l'administration a été mise en demeure de faire droit aux demandes de l'entrepreneur, et si celles-ci étaient appuyées des pièces nécessaires pour permettre à l'administration de prendre un parti. — On comprend qu'à cet égard on ne doit pas se montrer trop exigeant, et qu'un formalisme extrême serait aussi contraire à la justice qu'au vœu même de la loi. Il y a des demandes dont la justification dépend

de mesures à ordonner, comme cela arrive lorsque l'administralion refuse à l'entrepreneur le prix d'une dépense, non portée au devis, qu'il prétend avoir faite sur l'ordre et avec l'approbation des ingénieurs. Exiger, en pareil cas, une justification, c'est-à-dire la preuve complète de la dette de l'État, ce serait méconnaître au plus haut point la pensée du législateur qui, en édictant la déchéance quinquennale, n'a pas voulu faire violence à la nature même des choses et à dû conséquemment tenir compte des conditions ordinaires de l'établissement des créances contre l'État.

506. — Pour toutes les dépenses dont la preuve dépend d'une vérification à ordonner, d'une expertise ou de l'aveu des agents de l'administration, il suffit donc à l'entrepreneur de demander ce qu'il croit lui être dû. L'administration est mise, par la réclamation, en demeure de contester, et elle doit appeler sans plus de délai son adversaire devant le Conseil de préfecture pour faire statuer sur les difficultés qui s'élèvent entre eux. Son inaction, si prolongée qu'elle soit, n'a pas pour effet de compromettre les droits de l'entrepreneur. L'art. 10 de la loi du 29 janv. 1 83 1 suspend, en effet, le cours de la déchéance pendant tout le temps où le fait de l'administration met obstacle à la liquidation et à l'ordonnancement des créances. — Le Conseil d'État a fait une application remarquable de cet article dans l'espèce suivante.

Le sieur Bernard, entrepreneur des travaux du séminaire diocésain de Toulouse, termina ces travaux en 1836. — Dès 1837, il remit ses comptes détaillés au préfet, qui les adressa au ministère des cultes. 11 s'engagea alors entre le ministère et le préfet une longue correspondance qui dura sept années. Le sieur Bernard n'avait cessé pendant tout ce temps de réclamer le

422 DEUXIÈME l'AUTIE. — TITRE IX.

payement du solde, ce qui n'empêcha pas l'administration de lui opposer la déchéance quinquennale. Le ministre des cultes, par une décision du 10 déc. 1846, jugea que l'art. 9 de la loi du 29 janv. 1831 était applicable à Bernard, faute par lui d'avoir saisi le Conseil de préfecture dans les cinq ans de la réception des travaux.

Cette décision exagérait la sévérité déjà si grande de cette loi. Sur le pourvoi du sieur Bernard, le commissaire du gouvernement fit remarquer que l'entrepreneur avait produit toutes les pièces desquelles il prétendait faire résulter sa créance; que si, en fait, le ministre n'y avait pas trouvé la justification complète de ses prétentions, c'était à lui qu'il appartenait de saisir Je Conseil de préfecture; que la production faite par Bernard constituait le ministre en demeure de faire statuer sur le litige, et que son inaction ne pouvait nuire à l'entrepreneur étranger aux longs retards que la liquidation de sa créance avait éprouvés. Le Conseil d'État se rangea à cet avis. (23 juin 1850, Bernard, 608. Voy. enc. 28 juillet 1849, Brunet , 431 ; 6 avril 1854, /î'«'-* Theil, 283 ; 21 déc. 1854, Lehohe, 996.)

On peut donc considérer comme certain que l'entrepreneur, après avoir remis au préfet ou au ministre ses mémoires et pièces à l'appui, n'est pas tenu, pour éviter la déchéance, de saisir le Conseil de préfecture dans les cinq années. Nous n'avons pas besoin d'ajouter que la prudence lui conseille cependant de prendre les devants; c'est le meilleur moyen d'éviter toute difficulté.

507. — L'exception au principe de la déchéance, admise par l'art. 10 de la loi de 1831 pour le cas où l'administration elie-même s'oppose, par son fait, à la justification de la créance, a été appliquée dans plusieurs autres circonstances. Nous citerons notamment un

DE LA UKCHEANCE QUINQUENNALE.

décret du 10 janv. 1856 ainsi conçu : — « Considérant qu'il résulte de l'instruction, que, nonobstant la demande formée par le sieur Billard à l'effet de toucher les intérêts de son cautionnement, le préfet du Calvados a, pour garantir les droits du trésor, retenu le récépissé sur le vu duquel les intérêts devaient être touchés jusqu'à la liquidation définitive des comptes de l'entreprise, arrêtée par décision ministérielle du 7 nov. 1 854 ; qu'il suit de là que c'est par le fait permanent de l'administration que le sieur Billard a été empêché de toucher les intérêts de son cautionnement et que la prescription ne peut, en conséquence, lui être opposée; que dès lors c'est à tort que notre ministre des finances a rejeté la réclamation du sieur Billard à l'effet d'obtenir le payement des intérêts de son cautionnement à partir du r-- janv. 1840. » (10 janv. 1856, Billard, 32.)

508. — Pour interrompre le cours de la déchéance, les réclamations de l'entrepreneur peuvent être poî'tées indifféremment devant la juridiction contentieuse ou adressées à l'administration. A cet égard les préfets sont considérés, aussi bien que les ministres, comme représentant l'État. (21 déc. 1854, Lehohe, 996.) Il suffit, comme nous l'avons déjà fait observer plusieurs fois, que l'administration ait réellement été mise en demeure de faire droit aux réclamations produites et qu'elle ait eu la possibilité d'en apprécier la valeur.

509. — C'est en se plaçant à ce point de vue que le Conseil d'État a plusieurs fois jugé que même les demandes formées devant l'autorité judiciaire peuvent avoir pour effet d'interrompre la déchéance. (10 mai 1853, Touillet, 535; 9 mars 1854 co77i. cCEssoijes, 175; 23 juillet 1857, ville de Metz, 568.) Mais il n'en faut pas conclure que les demandes portées devant la juridiction ordinaire aient toujours cet effet. Elles ne le

produisent que dans le cas où les tribunaux sont compétents pour connaître du litige engagé sur le fond du droit entre l'État et son créancier. La jurisprudence a plusieurs fois refusé d'appliquer l'art. 2246 du C. Nap., aux termes duquel la citation en justice, donnée même devant un juge incompétent, interrompt la prescription. Il n'attribue ce résultat qu'aux demandes régulièrement formées, et ne considère pas, comme ayant ce caractère, celles qui ont été portées à tort devant une juridiction qui ne pouvait en connaître. (23 juin 1848, Fleurot, 420; 19 mai 1853, Touillet, 535.)

En matière de travaux publics, la juridiction compétente pour connaître des difficultés qui se rattachent à l'exécution des travaux publics est le Conseil de préfecture, et, sur l'appel, le Conseil d'État. La déchéance ne serait donc pas interrompue par une réclamation formée devant l'autorité judiciaire. Ajoutons néanmoins que si celle-ci avait statué définitivement et tranché, non pas seulement les questions du fond, mais aussi le débat élevé devant elle sur la déchéance, la chose jugée produirait ses eifets habituels, et le ministre ne pourrait plus s'armer contre l'entrepreneur des dispositions de la loi du 29 janvier 1831. (17 mai 1855, Benechj 350.)

51 0. — La déchéance, interrompue par une cause quelconque, reprend son cours quand cette cause a disparu. C'est ce qui arrive lorsque l'administration cesse d'apporter des obstacles à la liquidation, ou lorsqu'une décision définitive a été rendue sur le fond du litige par la juridiction contentieuse. Dans l'un et l'autre cas, l'entrepreneur doit s'empresser d'agir : autrement il s'expose à la déchéance s'il reste dans l'inaction jusqu'à l'expiration du terme de cinq ans, à partir de l'ouverture de l'exercice dans le cours duquel il lui était facile soit

DE LA DÉCHÉANCE QUINQUENNALE. 42p

de faire constater son droit, soit d'obtenir son payement. (26 juillet 1855, Hayet, 559.)

oH. — Les entrepreneurs de travaux dépendant du ministre de la guerre sont soumis à des dispositions spéciales, plus rigoureuses encore que celles résultant de la loi du 29 janvier 1831 . Il résulte de l'art. 3 d'un décret du 13 juin 1806, que « toutes réclamations rela- « tives au service de la guerre et de l'administration de « la guerre, dont les pièces n'auront pas été présentées « dans les six mois qui suivent le trimestre où la dé- « pense aura été faite, ne pourront plus être admises en « liquidation. » L'art. 3 d'un autre décret en date du 12 déc. suivant a étendu cette déchéance particulière aux sous-traitants, fournisseurs et ouvriers.

512. — Les lois de déchéance ont été faites dans l'intérêt de l'État. Les départements et les communes ne peuvent s'en prévaloir. Cependant cette règle souffre exception en ce qui concerne les dépenses départementales qui sont acquittées sur le fonds commun, et que la loi du 1 0 mai 1 838 a effacées des budgets des départements pour les transférer aux budgets de l'État. « Le budget départemental n'est, en réalité, qu'une fraction du budget de l'État, au moins en ce qui concerne les dépenses ordinaires.» (Cire. min. du 1" déc. 1838; M. Cotelle, t. I^r, p. 181.)

TITRE X

DU PRIVILEGE DES FOURNISSEURS ET OUVRIERS SUR LES SOMMES DUES PAR L'ÉTAT AUX ENTREPRENEURS DE TRAVAUX PUBLICS.