Compétence

513. — Il importe au crédit de l'État que les fournisseurs et les ouvriers employe's par les entrepreneurs des travaux exécutés à ses frais soient intégralement payés de ce qui leur est dû. En lui donnant la faculté de se substituer des tiers pour l'exécution des travaux immenses qui l'intéressent , la loi devait veiller à ce que ces entreprises ne devinssent pas une cause de ruine pour tous ceux qui y concourent. Or c'est ce qui arriverait fréquemment si on eût laissé l'entrepreneur maître absolu du prix de l'adjudication , et libre d'en disposer au détriment de ceux qui lui assurent ce prix par leur travail ou la fourniture des matériaux nécessaires à l'accomplissement de ses obligations. D'un autre côté, l'exécution des travaux doit être prompte; il est essentiel qu'elle ne soit pas entravée par le manque de fonds, et les fonds manqueraient à chaque instant si les agents du trésor étaient forcés de s'en dessaisir indistinctement, au profit de ceux qui justifieraient d'un droit de créance contre l'entrepreneur. Assurer le payement des ouvriers et des fournisseurs attachés à l'entreprise est , à ce double point de vue, une nécessité de premier ordre. Aussi, depuis le jour où la centralisation administrative a commencé à faire sentir ses bienfaits dans notre pays, l'État n'a-t-il cessé, dans l'intérêt de son cre'dit et de la prompte exécution des ouvrages, de protéger les ouvriers et fournisseurs contre les créanciers de l'entrepreneur pour des causes étrangères aux travaux.

M. Cotelle rappelle à ce sujet qu'en IGSO, des créan-

ciers particuliers de l'entrepreneur des travaux de défense militaire exécutés à Saint-Omer ayant formé des saisies-arrêts entre les mains du trésorier des fortifications, Louvois ordonna à l'intendant de dessaisir le juge civil des contestations qui s'étaient élevées à ce sujet, parce qu'il n'appartenait pas, disait-il, aux tribunaux ordinaires de mettre des obstacles à l'exécution des ouvrages publics entrepris sur les ordres du roi. (Voy. Cours de droit adm., t. 3, p. 297.)

514. — Toutefois, l'ancien régime ne laissait à cet égard que des précédents administratifs; si la pratique était assez conforme à ce qui existe aujourd'hui, elle était, il faut bien le reconnaître, essentiellement arbitraire : car, ne reposant sur aucun texte, elle était sujette à tous les abus qu'entraîne l'absence de règle précise. Il appartenait au législateur moderne de fixer irrévocablement les principes.

C'est ce qu'a fait la Convention nationale par un décret du 26 pluviôse an II, rendu sur la proposition du de'puté Marrager et après avoir entendu le rapport de ses comités de législation, d'agriculture, du commerce, des ponts et chaussées et de navigation intérieure réunis. Voici le texte de ce décret :

« Art. 1*^ Les créanciers particuliers des entrepre- « neurs et adjudicataires des ouvrages faits ou à faire « pour le compte de l'État ne peuvent, jusqu'à l'orga- « nisation définitive des travaux publics, faire aucune « saisie-arrêt ni opposition sur les fonds déposés dans « les caisses des receveurs d'arrondissement, pour être « livrés aux entrepreneurs ou adjudicataires.

« Art. 2. Les saisies-arrêts et oppositions qui auraient « été faites jusqu'à ce jour par les créanciers desdits « entrepreneurs ou adjudicataires sont déclarées nulles « et comme non avenues.

« Ali. 3. Ne sont point comprises dans les dispositions « des articles précités, les créances provenant du salaire « des ouvriers employés par lesdits entrepreneurs, et les « sommes dues pour fournitures de matériaux et autres c< objets servant à la construction des ouvrages.

« Art. 4. Néanmoins les sommes qui resteront dues « aux entrepreneurs ou adjudicataires, après la récep- « tion des ouvrages, pourront être saisies par leurs « créanciers particuliers lorsque les dettes mentionnées « en l'art. 3 auront été payées. »

515. — Cette loi a créé, comme on le voit, un véritable privilège au profit des ouvriers et fournisseurs de l'entreprise, et au préjudice des créanciers particuliers de l'entrepreneur. Destinée à faciliter l'exécution des travaux publics, en la débarrassant des entraves que les créanciers personnels des entrepreneurs n'y apportaient que trop souvent sous l'ancien régime, elle a consacré une règle que l'équité sanctionne et que le Code Napoléon s'est appropriée , jusqu'à un certain point , en matière de devis et marchés, lorsqu'il a accordé aux ouvriers une action directe en payement contre le maître débiteur de l'entrepreneur. (Art. 1798, C. Nap.)

Toutefois, il ne faut pas confondre le privilège créé par le décret de pluviôse an II avec l'action directe accordée aux ouvriers par cet article 1798. Cette dernière disposition peut être utilement invoquée en matière de travaux publics ; mais les effets du droit qu'elle consacre sont de beaucoup moins énergiques que ceux du privilège créé par le décret. D'une part, en effet, l'action directe appartient seulement aux charpentiers, maçons et autres ouvriers qui ont été employés à la construction. Les fournisseurs ne peuvent l'exercer. (Lyon, 21 janvier 184G, Guesdon, S. V. 46, 2,262.) — Au contraire, le décret de pluviôse nomme expressément

les fournisseurs et leur donne droit au privilège. — D'un autre côté, l'action directe accordée aux ouvriers contre le maître a bien pour conséquence de leur permettre de saisir les sommes qu'il doit à l'entrepreneur, et même de se les approprier au détriment des autres créanciers de celui-ci qui sont réduits à exercer, aux termes de l'art. 1166, les droits de leur débiteur, et qui, n'ayant pas plus de droits que lui, ne peuvent s'opposer au payement des créanciers de l'entreprise envers lesquels le maître est directement et personnellement obligé. Ce droit est considérable sans aucun doute, et constitue une faveur précieuse, puisqu'il donne à une certaine catégorie de créanciers le moyen de se faire payer au détriment de ceux qui n'en font pas partie. Mais ce n'est pas là un privilège dans le sens légal du mot, et le bénéfice de l'action directe est loin de produire, en toute hypothèse, les mêmes résultats. Tandis que le privilège a pour effet d'imprimer à l'objet auquel il s'applique une marque indélébile qui s'oppose à ce que les tiers puissent, sous aucun prétexte, se l'approprier, et qui subsiste au profit du bénéficiaire, sans que celui-ci soit obligé d'agir en justice pour faire reconnaître et proclamer son droit de préférence, l'action directe ne constitue qu'un droit personnel qui n'est efficace qu'à la condition d'être exercé à temps et est sujet à se perdre faute de vigilance et d'activité. Ainsi la cession re'gulièrement faite par l'entrepreneur des sommes qui lui sont dues met obstacle à l'action directe des ouvriers quant aux sommes cédées : leur droit se trouve restreint à la partie qui n'a pas été transportée. (Cass. rej. 1 8 janv. 1854, Fevre, S. V. 54, 1 , 241 .) — Or, nous verrons bientôt que le privilège résultant du décret du 26 pluviôse an II résiste à la cession. Il s'exerce malgré elle à quelque date qu'elle ait eu lieu ; il fait toujours et péremp-

toireraenl obstacle à ce que l'entrepreneur favorise se's créanciers personnels au détriment des créanciers de l'entreprise. Les garanties que donnent aux ouvriers et fournisseurs les dispositions du décret de pluviôse sont donc plus nombreuses et plus solides que celles qui résultent de l'action directe.

Ajoutons que le privilège résultant du décret du 26 pluviôse an II est d'autant plus indispensable que l'art. 2103, § 4, aux termes duquel les architectes, entrepreneurs, maçons ou autres ouvriers, ont un privilège sur les ouvrages qu'ils ont édifiés, n'existe pas en matière de travaux publics. Le domaine public est inaliénable et ne peut pas tomber en expropriation. Or, comme la fin du privilège, c'est le payement sur le prix du gage, il fallait nécessairement que la loi assurât aux créanciers de l'entreprise un autre moyen de consolider leur créance *.

516. — Cependant on a prétendu que le décret de pluviôse n'était plus aujourd'hui susceptible d'application, parce qu'il n'avait eu, à son origine, qu'un caractère provisoire. C'est tirer une conséquence erronée d'un fait incontestable. L'art. 1" porte, en effet, que le décret sera exécuté seulement «jusqu'à l'organisation définitive des travaux publics. » Ce qu'indiquait déjà son titre même, ainsi conçu : «Décret qui interdit p/o- « visoirement aux créanciers particuliers la faculté de « faire des saisies-arrêts ou oppositions sur les fonds des- « tinés aux entrepreneurs de travaux pour le compte de « l'État. » Mais s'il est vrai que, dans la pensée de ses auteurs, le décret ne devait avoir qu'une durée transitoire, il est également certain qu'au moment oi^i il a été rendu,

1. Les ouvriers de l'entreprise n'ont pas droit non plus au privilège accordé par l'art. 2101 aux gens de service. (Lyon, 6 mai 1S42 ; Colmar, 31 décembre 1841.)

on avait le projet de rédiger un Code des travaux publics, où toutes les dispositions des lois spéciales, et notamment celles concernant le privilège des ouvriers et fournisseurs, auraient été refondues. Or, cette organisation définitive des travaux publics annoncée par l'art. 1" du décret est encore attendue. Toute la législation relative à cette importante matière est éparse dans des lois nombreuses, mises au jour quand le besoin s'en est fait sentir, mais sans ordre, sans plan d'ensemble et sans cette coordination qu'avait en vue le législateur de l'an II. Aucune de ces lois ne contient d'ailleurs l'abrogation formelle ou tacite d'un décret qui, bien que provisoire, répond à un besoin permanent, et qu'il serait déplorable de voir disparaître, s'il n'était immédiatement remplacé par des dispositions analogues. Loin d'avoir été abrogé, le décret du 26 pluviôse a reçu une consécration nouvelle, lorsqu'en 1 81 0 le gouvernement l'a déclaré exécutoire dans les provinces hollandaises réunies à la France (Dec. du 8 nov. 1810)'. Enfin les tribunaux n'ont pas cessé d'en faire respecter les dispositions. (Voy. Poitiers, 18 fév. iSdl, Lombard, S. V. 37, 2,467.)

517. — Le privilège accordé aux ouvriers et fournisseurs est subordonné à quatre conditions. Il faut qu'il s'agisse: 1°de travaux publics; 2° de travaux faits ou à faire pour le compte de l'État ; 3° de fonds déposés dans les caisses publiques pour être délivrés aux entrepreneurs ou adjudicataires; 4" de créances ayant pour cause le salaire des ouvriers ou des fournitures de matériaux. C'est à la lumière de cette règle fondamentale que nous trouvons heureusement et nettement formulée dans un

1. Voyez aussi l'ordonnance du 13 mai 1829, qui applique le décret du 26 pluviôse an II aux créanciers des entrepreneurs de travaux publics dans les colonies.

récent arrêt de la Cour de cassation, rendu an rapport de M. le conseiller Laborie (voy. 18 déc. 1860, souscomptoir des entrepreîieurs; S.-V. 61, 1,282), que nous allons rechercher : 1° à quels travaux le décret peut s'appliquer; 2" à quelles personnes il est accordé ; 3" sur quelles sommes il peut s'exercer ; 4" quelles sont les créances qu'il garantit. Nous examinerons ensuite quel est le rang du privilège en concours avec d'autres créances privilégiées, et, en dernier lieu, quel est le tribunal compétent pour connaître des difficultés qui s'élèvent à son occasion.

518. — Les fournisseurs et ouvriers n'ont droit au privilège que lorsqu'il s'agit de travaux entrepris pour le compte de la nation. Tels sont les termes de l'art. I*^"" du décret. Or, les privilèges sont de droit étroit ; on ne peut les étendre par analogie d'un cas à un autre. Il ne peut être question, par exemple, en matière de travaux communaux, du privilège créé par le décret de pluviôse. Sans doute, les travaux communaux sont assimilés par la jurisprudence aux travaux publics, lorsqu'ils ont pour objet le domaine public communal. Mais les communes forment des individualités distinctes de l'État, et les fonds qu'elles destinent à leurs travaux ne sont pas versés dans la caisse des receveurs des finances, mais dans celle des percepteurs ou receveurs municipaux. Le texte du décret ne permettait donc pas son extension aux travaux communaux. (Voy. en ce sens : Cass. rej., 12 déc. 1831 , Cosle, S. V. 32, 1 , 275 ; Lyon, 21 janv. 1846, Guesdon, S. Y. 46, 2, 262; Angers, 31 mars 1852, Caisse de la Sarlhe, S. V. 52, 2, 219; Cass. rej., 18 janv. 1854, Fèvre, S. V. 54, 1, 441 ; Caen, 20 juin 1859, Mcsselmann, S. V. 60, 2, 5! ; ïrib. de corn, de la Seine, 29 mars 1860, Syndics Rochart, Le Droit du 31 mars 1860.)

434 deuxièmp: partie. — titre x.

Il en faut dire autant des travaux exécutés pour le compte des hospices ou des fabriques, ou même des associations syndicales. (Voy. Dal. Dép. \^Trav. pub., n'' 1048.)

Toutefois, en ce qui concerne celles-ci, une exception doit être faite relativement aux travaux des associations formées pour l'exécution des digues destinées à mettre les villes à l'abri des inondations, en vertu de la loi du 28 mai 1858. — Cette loi a mis en effet ces tra- \aux à la charge de l'État qui en fournit les fonds. Les contributions exigées des particuliers ont le caractère d'un véritable impôt. Elles tombent dans la caisse de l'État et s'y mêlent avec ses propres deniers. Il b'agit lien alors des travaux qu'avait en vue le décret et des fonds sur lesquels il entendait faire frapper le privilège.

519. — La question est beaucoup plus délicate lorsqu'il s'agit de travaux départementaux ; cependant nous pensons qu'elle doit être résolue dans le même sens, et que les sommes dues à l'entrepreneur sont affranchies de toute cause de préférence au profit des fournisseurs et ouvriers.

Depuis la loi du 1 0 mai 1 838, il ne peut y avoir aucun doute sur le caractère de l'agglomération départementale. Les départements constituent des personnes morales, capables de tous les actes de la vie civile. Ils peuvent posséder, transmettre (art. 29), recevoir des legs (art. 31), emprunter (art. 34) et plaider même contre l'État. L'art. 36 suppose le cas où un litige existe entre l'État et le département, et il veut que l'action soit intentée et soutenue au nom du département par le plus ancien membre du Conseil de préfecture. La personnalité du département, qui a d'ailleurs ses ressources et ses fonds spéciaux, est donc essentiellement distincte de

DU PRIVILÈGE DES FOURiMSSEURS ET OUVRIERS, ETC. 435

l'État, puisque Ja loi reconnaît qu'il a des intérêts propres, et consacre à son profit le droit de les faire prévaloir par les voies légales.

Les partisans du système contraire sont d'accord avec nous sur ce point ; mais ils prétendent que la loi de i 838 a introduit un état de choses entièrement nouveau et, à coup sûr, inexistant au moment de la promulgation du décret du 26 pluviôse. Ils rappellent qu'aux termes de l'instruction donnée par l'Assemblée nationale, le 8 janvier 1790, pour servir à l'exécution du décret du 22 décembre 1789, sur la division de la France en départements, «l'État est un ; les départements ne sont que les « sections d'un même tout; une administration uni- « forme doit les embrasser tous dans un régime com- « mun. » — Mais on fait observer que cette déclaration, toujours vraie au point de vue politique, n'a jamais eu, même à l'origine, le sens qu'on lui prête aujourd'hui,

« M. Herman , ancien conseiller d'État , dans un « traité fort estimé de l'administration départementale, « dit qu'on a donné à cette phrase de l'instruction de « 1 790 une portée qu'elle n'avait pas, même dans l'es- « prit des rédacteurs de cette instruction, car, dès Tort rigine, on voit les départements admis à faire les prin- « cipaux actes de personnes civiles. Voici l'une des nom- '< breuses preuves qu'il donne : La nation possédait alors « de nombreux édifices provenant des ordres religieux « supprimés; si les départements avaient été considérés « comme ne formant que des sections de l'État dans la « véritable acception du mot, l'Assemblée nationale « n'eùt-elle pas mis immédiatement à la disposition des « administrations de département les bâtiments qui leur « étaient nécessaires? C'est ce qu'elle n'a pas fail, et « ces administrations durent acquérir de la nation des

« édifices et en solder le prix au moyen d'impositions « établies sur les habitants de chaque département; et « c'est dans le premier semestre de ITOl que furent « rendues la plupart des lois spéciales à chaque dépar- « tement qui autorisèrent cette acquisition.

« A la vérité, M. Vivien, rapporteur de la loi du « 1 0 mai 1 838, s'est exprimé ainsi : « Le département « touche de si près à l'État tout entier, qu'il se confond « souvent avec lui ; rarement il a des intérêts propres ; « le plus ordinairement il n'est qu'une fraction du « grand tout, une division purement administrative. » « Si l'on pèse attentivement chacun des membres de « cette phrase, on est loin d'y trouver un sens aussi ab- « solu que celui qu'on voudrait lui donner. M. Vivien « ne dénie pas absolument aux départements tout carac- « 1ère d'individualité; il admet, au contraire, d'une « manière implicite, que le département ne se confond « pas toujours avec l'État, qu'il a quelquefois des inté- « rets propres, que, dans certains cas, il ne peut plus « être considéré comme une simple division adminis- « trative. L'opinion de M. Vivien ne peut donc être « considérée comme concluante contre l'existence ci- « vile des départements.

« Une preuve certaine de l'individualité administra- « tive des départements résulte de leur système finan- « cier. En effet, dès 1791 , ils devaient pourvoir aux dé- « penses particulières, mises à leur charge au moyen « de sous additionnels perçus sur les contribuables de « chaque département, et le produit de ces impositions « appartenait au département qui les avait perçues. Le « droit individuel de chaque département sur ces pro- « duits ne résulte pas seulement de leur affectation ex- « clusive aux dépenses locales : il a été formellement « reconnu par un arrêté du 17 octobre 1801 , et par un

« arrêté du iiiinislre de l'intérieur, du 21 mars 1 804, « où l'on trouve celte phrase : « Le fonds des dépenses « variables appartient au département où il est imposé. » « M. Herraan (déjà cité) re'sume ainsi son opinion: « Nous pensons qu'au point de vue politique, celui qui, « à nos yeux, guidait l'Assemblée nationale dans son ins- « truction du 8 janvier 1790, les départements étaient « et sont encore des sections du même tout ; ce principe « forme et doit former la base du gouvernement de « l'empire français ; mais, qu'au point de vue adminis- « tratif, les départements étaient, en fait, dès leur ori- « gine, et qu'ils sont aujourd'hui, en droit, de vérita- « blés personnes civiles. »

Ces considérations, empruntées à un rapport très-remarquable de M. le conseiller Pécourt, ont reçu la sanction de la Cour suprême à l'occasion d'un pourvoi formé contre un arrêt de la cour de Bordeaux. (Cass. rej, 9 août 1859, Marionnaud , S. V. 60, 1, 557.) L'arrêt, après avoir constaté que les départements ont une existence distincte de celle de l'État, et constituent de véritables personnes civiles ayant leur individualité et leurs intérêts propres, ajoute, en conséquence, qu'en décidant que le privilège accordé par le décret du 26 pluviôse an II aux ouvriers et fournisseurs de matériaux pour l'exécution des travaux entrepris au nom de l'État, ne s'applique pas aux travaux et fournitures faits pour le compte d'un département, la Cour impériale de Bordeaux, loin de violer les articles 1 et 3 du décret susdaté, en a fait une juste application. (Voy. Bordeaux, 30 nov. 1858, même aff. S. V. 58, 2, 317; M. Cotelle, Dr. adm. ,t. 3, n°^ 356 et suiv; Contra : Angers, 31 mars 1852; Caisse de la Sarlhe, S. V. 52, 2, 219; D. P. 53, 2, 22; M. Pont, Privil. et hypolh., n° 56=)