Conseils locaux

66. — Depuis longtemps déjà les départements constituent de véritables personnes civiles ayant des intérêts distincts de ceux de l'État, possédant un budget propre et soumis à une comptabilité particulière. — Cette personnalité, source d'avantages nombreux, leur impose en revanche des charges assez lourdes. Du jour où ils ont cessé de s'absorber dans l'administration générale du pays, les départements ont dû supporter exclusivement les dépenses qui profitent plus spécialement aux intérêts locaux.

L'article 7 du décret du 16 décembre 1811 et l'article 8 de la loi du 31 juillet 1821 les ont chargés

particulièrement des dépenses relatives à la construction ou reconstruction et à l'entretien des routes départementales et autres ouvrages d'intérêt local, non compris au budget des ponts et chaussées. — Un décret antérieur, en date du 9 avril 1 81 1 , en concédant gratuitement aux départements les édifices et bâtiments nationaux occupés pour des services publics , tels que les maisons centrales de détention, les cours impériales, préfectures, casernes, prisons, tribunaux, leur avait imposé déjà l'obligation d'en supporter à l'avenir les réparations. — De là un ensemble de travaux dont l'exécution et la dépense, sans échapper absolument au contrôle du pouvoir central, sont soumis cependant à des principes distincts de ceux qui sont applicables aux travaux de l'État.

67. — La loi du 10 mai 1 838 sur les attributions des conseils généraux et des conseils d'arrondissement nous donne, en traçant les règles à suivre pour la formationdu budget départemental, l'indication des autorités qui ont reçu de la loi la mission d'ordonner ou d'approuver l'exécution des travaux mis à la charge de ce budget, et de voter les fonds destinés à y subvenir.

D'après l'art. 9, les dépenses à inscrire au budget du département sont :

1° Les dépenses ordinaires pour lesquelles il est créé des ressources annuelles au budget de l'État ;

2° Les dépenses facultatives d'utilité départementale ;

3° Les dépenses extraordinaires autorisées par des lois spéciales;

4° Les dépenses mises à la charge des déparlements ou autorisées par des lois spéciales.

68. — Parmi les dépenses ordinaires comprises dans la première section du budget, figurent : r les grosses réparations et l'entretien des édifices et bâtiments départe-

mentaux, tels que les hôtels de préfecture et de souspréfecture , les casernes de gendarmerie , les prisons départementales, les cours et tribunaux, etc.; 2° les travaux d'entretien des routes départementales et des ouvrages d'art qui en font partie.

Or, d'après l'article 14 de la loi de 1 838, les dépenses ordinaires peuvent y être inscrites ou être augmentées d'office jusqu'à concurrence du montant des recettes qui leur sont affectées par l'ordonnance royale qui règle le budget.

Le conseil ge'néral, en approuvant la proposition du préfet relative aux dépenses d'entretien, ne fait en réalité lui-même qu'une proposition dont les bases ne sont pas définitives, et sont susceptibles d'être modifiées par décret de l'empereur. C'est donc à l'empereur qu'il appartient véritablement de les ordonner et de les prescrire.

69. — Il en est autrement des dépenses comprises dans la deuxième section du budget sous le nom de dépenses facultatives.

Ces dépenses concernent les travaux neufs des routes et édifices départementaux, les acquisitions de propriété qu'ils rendent nécessaires, les indemnités diverses pour les dommages qui en résultent, etc., etc. — Or ces dépenses, auxquelles il est pourvu au moyen des centimes additionnels facultatifs et du revenu des propriétés du département non affectées à un service départemental, sont entièrement à la disposition du conseil général. — Lui seul est maître de les voter, et l'autorité centrale n'a point qualité pour les inscrire d'office au budget. — De plus, les allocations portées dans la section qui les concerne ne peuvent être ni changées ni modifiées par le décret qui règle le budget. Le conseil général exerce donc, à l'égard des travaux neufs, une autorité décisive.

(Voy. art. 1 8.) — Sans doute ses délibérations sont soumises, dans ce cas, à l'approbation du préfet (voy. art. 5, loi du 1 0 mai 1 838 ; — décr. du 25 mars 1 852, tableau D, n" 1 0) ; — mais il ne faut voir là qu'un droit de veto, dont l'exercice ne peut que suspendre ou entraver l'exécution des travaux votés; le consentement du conseil et son concours n'en restent pas moins indispensables.

70. — Lorsque les centimes facultatifs additionnels ou les produits des propriétés du département ne sont pas suffisants pour couvrir la dépense des travaux neufs dont l'exécution a été votée rar le conseil général, il devient nécessaire de recourir aux ressources extraordinaires et aux emprunts. — Les dépenses alors, au lieu d'être inscrites dans la seconde section du budget, doivent nécessairement figurer dans la troisième ou la quatrième, qui comprennent toutes celles qui sont autorisées par des lois spéciales. D'après les articles 33 et 34 de la loi du 10 mai 1838, les contributions extraordinaires ou les emprunts votés par le conseil général pour faire face à des dépenses du département, ne peuvent en effet être autorisées que par une loi. — Le pouvoir de l'administration s'accroît par suite de cette circonstance, et l'indépendance du conseil général, sa liberté d'action se trouvent nécessairement subordonnées à son contrôle. — « Comme c'est au gouvernement qu'il appartient de saisir le Corps législatif, il en résulte qu'il conserve implicitement le droit d'examiner , soit au point de vue de leur opportunité, soit au point de vue de leur utilité absolue , les projets qui conduiraient à la nécessité de créer des ressources extraordinaires. » (Voy. M. Dufour, t. VII, nMOT.)

71. — Telles sont les règles de la matière, au point de vue de la décision même des travaux et des ressources affectées à leur payement. En résumé, s'agit-il de tra-

vaux de réparation et d'entretien, le conseil général, bien que chargé de voter la dépense, est complètement subordonné à la décision du pouvoir central, puisqu'il appartient au gouvernement de limiter ou d'étendre à son gré le crédit voté. — S'agit-il, au contraire, de travaux neufs dont la dépense peut être couverte par les ressources ordinaires des départements, la prépondérance revient au conseil général ; le droit du gouvernement ne va pas jusqu'à pouvoir en imposer l'exécution , et, s'il approuve définitivement la dépense, à en changer la destination. — S'agit-il enfin de travaux neufs, mais auxquels il faut pourvoir par des ressources extraordinaires, le conseil général n'a plus, comme pour les travaux d'entretien, qu'un simple droit de proposition.

72. — La surveillance de l'exécution des travaux appartient en toute circonstance au préfet. — C'est lui qui fait rédiger par les ingénieurs ou les architectes du département les plans, projets et devis des travaux, sauf deux exceptions que nous avons déjà signalées et qui sont relatives aux prisons départementales et aux asiles d'aliénés. A part ces deux exceptions, qui ne s'appliquent d'ailleurs que dans le cas oii les projets engagent la question de système ou de régime intérieur de ces établissements, le préfet exerce aujourd'hui tous les pouvoirs antérieurement attribués au ministre de l'intérieur, îl approuve les projets, procède à l'adjudication et statue administrativement sur toutes les questions auxquelles l'exécution donne lieu soit entre l'administration et les entrepreneurs, soit entre ceux-ci et les particuliers. (Voy. décr. du 25 mars 1 852, tabl. A, § 9.)

Une circulaire ministérielle en date du 5 mai 1852, rendue en exécution de ce décret, indique nettement l'étendue des attributions^ qui appartiennent en cette matière aux préfets.

« Une ordonnance du 1 2 mai 1 822 avait dispensé de l'approbation ministérielle les projets de travaux dont la dépense ne devait pas excéder 20,000 fr. L'art. 32 de la loi de 1838 ne soumettait à cette approbation que les projets dont la dépense était supérieure à 50,000 fr.

« Le décret du 25 mars supprimant toute limite à cet égard, vous devenez compétent pour autoriser l'exécution des travaux d'intérêt départemental. Cependant, deux sortes de bâtiments demeurent assujettis aux règles anciennes, savoir : 1*^ les prisons départementales, toutes les fois que les plans proposés engagent la question de système pénitentiaire, quelle que soit la quotité de la dépense, qu'il s'agisse de construction totale, de construction partielle ou même de réparation; 2'^ les asiles départementaux d'aliénés, quand les plans touchent au régime intérieur et au mode de traitement des malades, qu'il s'agisse d'un établissement entièrement nouveau ou de l'appropriation d'un quartier distinct d'hospice déjà établi. Ainsi que je l'ai dit plus haut, d'une part, la nécessité de maintenir dans les prisons l'uniformité du régime disciplinaire, et par suite l'égalité du châtiment pénal ; d'autre part, la nécessité d'appliquer au traitement des aliénés, dans les meilleures conditions possibles, les méthodes consacrées par l'expérience et les progrès de la science justifient sufïisamment cette double exception.

« Une troisième réserve doit être faite à l'égard des édifices affectés collectivement aux services judiciaires des tribunaux et de la cour d'appel : ces édifices ont un caractère mixte ; ils sont construits, améliorés et entretenus par le département et par l'État, dans la proportion même des services qui sont à leur charge.

« Tout ce qui touche à ces intérêts communs ne peut être réglé que par l'administration centrale.

« Enfin je renouvellerai, relativement aux travaux, une observation que j'ai faite plus haut à l'égard des acquisitions. Vous ne devez autoriser que l'exécution des projets à la dépense desquels le conseil général aura pourvu par l'allocation à la deuxième section des crédits nécessaires, ou par l'engagement formel de les allouer ultérieurement. Le gouvernement conserve implicitement le droit d'examiner soit au point de vue de leur opportunité, soit au point de vue de leur utilité absolue, les projets qui conduiraient à la nécessité de créer des ressources extraordinaires.

«Votre autorité plus étendue, monsieur le préfet, vous impose le devoir de redoubler de soin dans le contrôle des projets que vous aurez à soumettre au conseil général. Vous ne négligerez pas d'en examiner les diverses parties, quelle que puisse être l'habileté de l'architecte départemental, non-seulement sous le rapport de la convenance des lieux, de l'appropriation et de la distribution intérieure, mais encore sous celui de la rédaction des plans et devis. Vous devez surtout vous renfermer strictement dans les limites des plans une fois adoptés, et vous mettre en garde contre l'abus si fréquent des devis supplémentaires ; vous trouverez, au surplus, sur ce point et sur d'autres relatifs aux bâtiments départementaux, dans la circulaire du 26 décembre 1838, des instructions qui peuvent être encore utilement consultées.

« Toutefois, si le contrôle du conseil des bâtiments civils n'est plus légalement indispensable, rien ne s'oppose à ce que vous me demandiez de le provoquer dans des cas importants, lorsque vous n'aurez pu réunir par vous-même tous les éléments d'une décision éclairée.

Vous savez tout le prix qu'on peut attacher à cet examen préalable ; mais je verrais avec regret que vous prissiez le parti de m'entretenir d'intérêts dont l'appréciation ne présenterait pas de difficultés réellement sérieuses.»

73. — Il existe dans un grand nombre de dépariements des cahiers des clauses et conditions générales qui reproduisent avec des modifications spéciales les dispositions du cahier des ponts et chaussées. A part ces modifications et celles qui résultent des stipulations particulières de l'entreprise, les travaux départementaux sont soumis à toutes les règles qui re'gissent les travaux de l'État. — Nous aurons, dans le cours de l'ouvrage, à signaler les rares exceptions que la jurisprudence a consacrées.

74. — Les préfets nomment directement, sans l'intervention du gouvernement, les architectes départementaux. (Voy. art. 5, décret du 25 mars 1852.) — A cet égard, la circulaire du ministère de l'inte'rieur ci-dessus citée leur trace les règles à suivre : « La désignation de l'architecte du département aura à vos yeux, monsieur le préfet, une importance d'autant plus grande, que l'intervention du conseil des bâtiments civils deviendra plus rare.

« Parmi les nominations que vous aurez à faire, il en est peu qui touchent à de plus sérieux intérêts. La bonne direction des travaux importe, en effet, non moins à la bonne administration des finances du département qu'à celle des services auxquels les bâtiments sont destinés.

« Sans vouloir circonscrire votre choix dans un cercle étroit de catégories, je vous recommande de confier de préférence ces fonctions à d'anciens élèves de l'École des beaux-arts; vous aurez soin, en tout cas, de n'y appeler que des hommes qui, par une probité reconnue

et un talent éprouvé, auront déjà donné la mesure des services qu'ils pourront rendre à l'administration.

« Il vous sera loisible de créer des architectes d'arrondissement, lorsque les nécessités auxquelles il faudra pourvoir dépasseront les forces d'un agent unique. Déjà plusieurs départements ont adopté cette mesure ; mais, je vous le répète, ces créations devront être justifiées par des besoins impérieux, et n'être jamais déterminées par des convenances personnelles.

« Je n'ai pas besoin d'ajouter qu'une des premières conditions pour fixer dans un département un architecte habile, c'est de lui assurer une rémunération en rapport avec son mérite, surtout lorsque les travaux particuliers n'offrent que peu de ressources. Je vous renvoie encore au surplus, sur ce point, à la circulaire du 26 décembre 1838. »

75. — Il existe dans plusieurs départements des conseils locaux appelés, comme celui qui fonctionne auprès du ministère d'État, conseils des bâtiments civils, et qui sont consultés sur toutes les questions relatives aux travaux départementaux.