I. — Historique de l’administration des biens communaux

Il ne peut, bien entendu, être question de l’administration des biens des communes que du jour où ces biens ont constitué une propriété définie, ont eu une existence autre que l’indivision des premiers âges, une existence juridique.

A partir du XIe siècle, les pratiques administratives se précisent, se généralisent.

L’administration est aux mains des maires et échevins, des conseils et des jurats qui composent le corps municipal. Ce sont eux qui réglementent l’usage des communaux, qui fixent l’époque de la paisson, de la mise en défense, qui publient les bans pour les pâturages, les moissons, les vendanges. Cependant, comme nous l’avons vu, on considère les biens des communes comme étant surtout biens du peuple.C’est pour le compte de ce dernier que le corps municipal les administre. Aussi prend-il son avis pour les actes

importants de gestion, lorsqu’il s’agit d’une donation de biens communaux, par exemple, ou pour une transaction sur une question de propriété.

Leurs droits d’administration ainsi entendus, les communes, celles du Midi comme celles du Nord, les ont conservés jusque vers la fin du XIIIe siècle.

La Monarchie, Louis XIV notamment, en prenant des mesures pour la conservation des biens communs, restreignit par le fait même les pouvoirs des municipalités ou des assemblées.

Dans les campagnes, où l'organisation clés municipalités électives n’existait pas, un organe rudimentaire se forma, sous l’empire de la nécessité pour l'administration de la paroisse et celle des communs. C'est « Y assemblée générale des habilants ». Elle délibérait sur ces deux objets et prenait des décisions, sous le double contrôle du seigneur dont l’avis était généralement requis pour la convocation des membres de l’assemblée, et de l’intendant sans l’autorisation duquel il n’était pas de délibération valable. L’influence de l’intendant, il faut s’empresser de l’ajouter, se trouvait, dans les pays d’Etat, singulièrement diminuée.

L’Assemblée Constituante universalisa et étendit jusque dans les campagnes l’institution municipale. Que ce soit par l’intermédiaire de leur bureau ou du conseil général, les municipalités avaient alors les pouvoirs les plus étendus pour la gestion de leurs biens ‘.

1. Aux termes de la loi du 14 décembre 1789, les municipalités renouvelées par moitié tous les ans, comprenaient de 3 à 21 membres et se décomposaient en conseil qênéral, formé par l’ensemble des membres et en bureau , qui en était l’émanation et se réduisait au maire et à la moitié du conseil.

C’était le bureau tout entier qui était chargé de l’exécution. La réunion du conseil général avait lieu pour la décision des affaires importan-

Rappelons que la loi du 10 juin 1793 établissant la faculté pour les communes de partager leurs biens, reconnaissait la liberté d’établir, pour la jouissance communale, telles règles que les communes aviseraient. La délibération qui intervenait alors devait être approuvée par l’administration départementale après avis de celle du district.

Il semble bien que la constitution de l’an III ait continué l’œuvre de décentralisation commencée.

Cette décentralisation, toutefois, n’est pas aussi évidente pour la commune qu’elle paraît l’être pour le département. Chaque commune conservait bien à sa tête un agent municipal, mais — en ce qui concerne les communes de moins de 5.000 habitants — l’administration se trouvait en réalité transférée au chef-lieu de canton.

Or, on en a souvent fait la remarque, la décentralisation, contrairement aux apparences, est illusoire pour le département ; elle est, par contre, très réelle pour la commune.

La centralisation au canton est créée dans l’intérêt même de la petite commune, et non dans le but d’en diminuer l’indépendance. La gestion patrimoniale reste à la commune propriétaire, comme paraît du moins l’impliquer le texte d’une loi spéciale du 29 vendémiaire an V (20 octobre 1796), qui donnait à l’agent municipal le droit de plaider au nom de la commune. Et c’est ce qu’à notre point de vue il était important de mettre en lumière.

Même sous l’empire des lois de l’an VIII, et par exception aux règles générales d’une centralisation presque absolue, les municipalités conservent, vis-à-vis de leur

tes. Elle était obligatoire quand il s’agissait notamment d’un procès à intenter ou à soutenir, de l’acquisition, de l’aliénation d’un immeuble.

patrimoine, des attributions étendues ; et, chose digne de remarque, ces pouvoirs sont dévolus non pas au maire, alors à la nomination du gouvernement, mais au conseil municipal ', de telle sorte que le maire ne peut être que l'exécuteur des volontés du conseil.

C’est donc ce dernier qui règle le partage des affouages, pâtures et généralement de toutes les récoltes et de tous les fruits communaux. C’est lui aussi qui décide de l’affectation des propriétés communales, soit qu’il les réserve à la jouissance commune, soit qu’il préfère le$ amodier ou les allotir.

Le premier Empire mit les communes sous une tutelle sévère. Il n’en est que plus intéressant de constater que la centralisation se fit moins sentir en ces matières, et que le régime le plus centralisateur a été obligé d’abandonner aux municipalités une partie de l’administration de leurs biens.

Les nécessités financières l’ont peu à peu obligé à se départir de cette excellente règle ; mais il n’en a pas moins reconnu la nécessité et le principe.

La pratique administrative desserra d’ailleurs peu à peu ces liens jusqu’à ce qu’intervint la loi du 18 juillet 1837, qui élargit systématiquement les facultés municipales.

Les attributions des conseils municipaux électifs étaient limitativement énumérées dans cette loi ; mais il apparaît qu’en matière d’administration des biens communaux, un plein pouvoir leur était reconnu.

L’article 17 de la loi de 1837 est ainsi conçu :

« Les conseils municipaux règlent par leurs délibérations :

1. Les membres du conseil municipal étaient choisis par le préfet sur une liste de notables établie par les habitants.

1° Le mode d’administration des biens communaux ;

2 Les conditions des baux à ferme ou à loyer dont la durée n excède pas dix-huit ans pour les biens ruraux, et neuf ans pour les autres biens ;

3° Le mode de jouissance et la répartition des pâturages et fruits communaux autres que les bois, ainsi que les conditions à imposer aux parties prenantes ;

4° Les affouages, en se conformant aux lois forestières. »

Article 19. — « Les conseils municipaux délibèrent sur :

4° la délimitation ou le partage des biens indivis entre deux ou plusieurs communes ou sections de commune ;

5° Les conditions des baux à ferme ou à loyer dont la durée excède dix-huit ans pour les biens ruraux, et neuf ans pour les autres biens. »

Ces délibérations étaient exécutoires après approbation du préfet.

A cette loi de 1837 succéda celle de 1884, encore en vigueur, et dont il nous reste à passer en revue les principales dispositions.

IL Les droits actuels du conseil municipal.

Ce qui était précédemment l’exception devient, avec la

loi de 1884, la règle ; et cette règle est l’autonomie communale.

Les attributions du conseil municipal ne sont plus limitativement énumérées. Elles sont définies dans une formule generale : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune 1 . »

Ces deliberations sont exécutoires de plein droit, sauf

i. Article 61.

celles pour lesquelles la loi exige l'approbation de l’autorité supérieure \ (Nous ne parlons pas des nullités de droit ni des délibérations annulables par le préfet en conseil de préfecture 1 2 3.)

Or, les délibérations relatives aux biens communaux ne sont pas comprises dans cette catégorie.

11 en résulte qu’un conseil municipal est libre de choisir un mode de jouissance ou un autre ; qu’il peut, en principe, livrer un communal à la jouissance commune ou l’amodier, pratiquer des allotissements, décider que le mode actuel de jouissance sera maintenu ou le modifier.

Ses pouvoirs lui permettent de déterminer si les biens communaux seront conservés en nature de pâturage ou labourés et ensemencés.

Les municipalités peuvent ester en justice à propos de ces propriétés, et une loi récente, du 8 janvier 1905, vient de les dispenser, pour plaider, de l'autorisation du conseil de préfecture \

Examinons donc chacune des solutions que le conseil municipal est susceptible d’adopter et voyons le détail des di’oits dont l’exercice lui est confié.

Jouissance commune. — Tout d’abord, il peut abandonner les communaux à la jouissance commune des habitants, et cela de plusieurs manières, soit, lorsqu’il s'agit de pâturages, en les livrant aux habitants pour en jouir en commun, soit, pour des terres plus fertiles, en les